BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 22.01.2015)

Sammendrag av innhold
I 2000 lanserte EU sitt initiativ om etablering av et felles europeisk luftrom. Bakgrunnen for dette var prognoser om en fordobling av lufttrafikken i europeisk luftrom frem mot 2025. Den 10. mars 2004 vedtok EU fire rammeforordninger som etablerer Et felles europeisk luftrom (Single European Sky - SES I). Hovedformålet var å øke kapasiteten i luftrommet, bedre effektiviteten i den europeiske lufttrafikkstyringen og opprettholde et høyt sikkerhetsnivå. Rettsaktene regulerer virksomheten innenfor det som benevnes som flysikringsvirksomheten (styring av og kontroll med flytrafikken). Lovgivningen ble revidert i 2009 ved forordning (EU) nr. 1070/2009 (SES II): "Towards a more sustainable and better performing aviation". Bakgrunnen for revisjonen var at man ikke hadde oppnådd de mål som var satt med initiativet om et felles europeisk luftrom. Her lanserte man prinsippet om krav til ytelse ("performance") som hovedpremiss for den videre utvikling innenfor sektoren, dvs. forbedret ytelse innen flysikrings­tjenesten, og innen nettverksfunksjoner knyttet til denne virksomheten.

SES II stiller krav om tett samarbeid og/eller integrering mellom tjenesteleverandører innenfor større luftromsblokker. Selv om Norge ikke formelt har implementert SES II, har Norge sammen med Estland, Finland og Latvia etablert slikt samarbeid gjennom North European Functional Airspace Block (NEFAB), formelt i kraft fra slutten av 2012. I tillegg kom krav om forsterket og samlet styring av luftromsstruktur og nettverksfunksjoner. Samtidig ble det stilt krav om en tettere integrering av EUs teknologiutviklingsprogram for flysikringsområdet (SESAR) i lovgivningsarbeidet på dette feltet. En av de viktigste forutsetningene for å nå de ambisiøse målene innenfor Single European Sky, er at man evner å utvikle og implementere teknologiske løsninger som kan muliggjøre den ønskede effektivisering i luftrommet som igjen skal føre til bedre sikkerhet, lavere utslipp og reduserte kostnader.

Nye teknologiske løsninger og krav til interoperabilitet vil, sammen med et effektivt FAB-samarbeid og effektivisering av de sentrale mekanismene for nettverksstyring, være de viktigste verktøyene i arbeidet med å nå de fastsatte mål i henhold til ordningen med ytelsesstyring. Til dette formålet ble teknologiprogrammet SESAR (Single European Sky Air Traffic Management Research and development) etablert.

SESAR-programmet kan deles inn i tre faser; definisjonsfasen, utviklingsfasen og implementeringsfasen. Definisjonsfasen ble gjennomført i perioden 2004-2008. Denne prosessen la grunnlaget for det videre arbeidet. Utviklingsfasen skal være avsluttet innen utgangen av 2016. De ulike prosjektene som SESAR omfatter varierer i størrelse og omfang. En del prosjekter er nå kommet så langt i utviklingsfasen at det nærmer seg implementering. Denne fasen av programmet ledes av et formelt styringsorgan "SESAR Joint Undertaking" (SJU), som er opprettet gjennom en egen rettsakt (tatt inn i EØS-avtalen - Rådsforordning (EF) nr. 219/2007). I SJU er kommisjonen og Eurocontrol hovedmedlemmer. For øvrig deltar aktører fra produsentindustrien, tjenesteytere og luftromsbrukere mv. som har forpliktet seg til å utføre de oppgavene som er definert i arbeids­programmet for utviklingsfasen til SESAR. Disse aktørene sitter i styret i SJU. Til grunn for arbeidet med implementeringsfasen (2014 – 2020/2025) ligger en revidert versjon av European ATM Master Plan fra 2012.

Foreliggende forordning (forordning (EU) nr. 409/2013) omhandler hvordan implementeringsfasen skal organiseres. Forordningen omfatter kun prosjekter som defineres som fellesprosjekter ("Common Projects") jfr. forordning (EF) nr. 550/2004 artikkel 15a. Hva som kjennetegner slike prosjekter er nærmere beskrevet i forordningens artikkel 4. Det skal være prosjekter som er viktige for hele nettverkets fungering ("European Air Traffic Management Network" (EATMN)) som er moden for implementering og som det er avgjørende at gjennomføres samtidig.

For å sikre en effektiv implementeringsfase, er det i forordningen tatt inn en relativt detaljert beskrivelse av hvilke instanser som har ansvar på de ulike nivå, og hvordan medvirkning fra alle berørte aktører sikres. SJU skal ikke ha noen framtredende rolle i implementeringsfasen. Artikkel 5 slår fast at det er kommisjonen som skal ta initiativ til, og vedta, fellesprosjekter etter vanlig regelverksprosedyre (komitologi), i.e. basert på behandling og godkjennelse fra medlemslandenes representanter i Single Sky Committee. Den samme artiklen har detaljerte bestemmelser om hvilke instanser kommisjonen i denne sammenheng skal få bistand fra og hvilke instanser som skal konsulteres. Kommisjonen skal i tillegg sikre at man for det enkelte fellesprosjekt har støtte fra de berørte luftromsbrukere og aktuelle aktører om utfører flysikringstjenesten.

Styringsstrukturen for implementeringsfasen består av tre nivåer:

1. Det politiske nivå (policy level). Kommisjonen er ansvarlig for dette nivået. Artikkel 8(2) gir en detaljert opplisting av hvilke oppgaver som ligger til dette nivået. Disse er i all hovedsak på et overordnet plan. Den viktigste oppgaven er å vedta hvilke prosjekter som skal ha status som fellesprosjekter. Kommisjonen skal i henhold til artikkel 6 være ansvarlig for oppfølging av igangsatte fellesprosjekter. Kommisjonen skal rapportere til Single Sky Committee om gjennomføringen av besluttede fellesprosjekter.

2. Ledelsesnivået (management level). Det etableres en ny funksjon, "Deployment Manager", som skal oppnevnes av Kommisjonen og ha ansvaret for dette nivået. Her vil det løpende ansvaret for den praktiske implementeringen av de besluttede fellesprosjekter ligge. Som styringsredskap skal det etableres et eget implementeringsprogram som vil omhandle samtlige implementeringsprosjekter som inngår som del av besluttede fellesprosjekter. "Deployment Manager" vil ha hovedansvaret for utvikling og vedlikehold av programmet, men kommisjonen formelt vil vedta det. Artikkel 9 gir en detaljert opplisting av hvilke oppgaver som skal tilligge ledelsesnivået. Oppgavene er i hovedsak av koordinerende karakter for å sørge for at ulike interesser blir ivaretatt (herunder Network Manager og militære interesser), samt at de ulike fellesprosjekter ikke kommer i konflikt med hverandre. "Deployment Manager" har videre ansvar for koordinering med nasjonale myndigheter. På dette nivået ligger det også et ansvar for å holde oversikt over mulige EU-finansieringsprogrammer som kan være aktuelle for de enkelte fellesprosjekter. Deployment Manager skal bestå av representanter fra luftromsbrukere og tjenesteytere, eller grupperinger som representerer slike. Representanter fra tredjeland kan også gis anledning til å delta.

3. Implementeringsnivået (implementation level). På dette nivået finner vi de enkelte implementeringsprosjekter med sine egne prosjektledere for å gjennomføre fellesprosjektene som definert i implementeringsprogrammet. Implementeringsprosjekter skal velges av kommisjonen etter anbudsutlysning. Artikkel 10 gir en opplisting av hvilke oppgaver som skal tilligge dette nivået.

I artikkel 13 er det gitt en åpning for at fellesprosjekter kan kvalifisere for støtte fra EUs flerårige finansieringsprogrammer.

Merknader
Foreliggende forordning (forordning (EU) nr. 409/2013) er et gjennomføringsregelverk hjemlet i forordning (EF) nr. 550/2004 artikkel 15a som kom inn i lovgivningen gjennom revisjonen i 2009 (ved forordning (EF) nr. 1070/2009). Norge har i utgangspunktet sluttet seg til arbeidet med å nå de ambisiøse målene som er satt for gjennomføring av Single European Sky, men denne endringsforordningen er formelt ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Det er viktig å være klar over at foreliggende forordning (forordning (EU) nr. 409/2013) kun etablerer rammeverket for identifisering og gjennomføring av fellesprosjekter. Beslutning om etablering av fellesprosjekter vil bli formalisert som separat rettsakter som vil følge den ordinære prosessen for implementering i EØS-avtalen. Formelt sett blir ikke Norge bundet til å delta i de forskjellige fellesprosjektene ved å ta inn denne rettsakten i EØS-avtalen, selv om det selvsagt ligger sterke føringer (som ellers innenfor EØS-avtalens område) for at også slike rettsakter skal implementeres og gjøres gjeldende for EØS.

Avinor har så langt ikke gjort noen analyse av hvilke tiltak innenfor European ATM Master Plan som kan ligge an til å bli foreslått som fellesprosjekter. Følgelig foreligger det ingen oversikt over hvilke kostnader som vil være knyttet til gjennomføring av fellesprosjekter for aktører i Norge. Selv om Norge ligger geografisk i utkanten, er det imidlertid ikke tvil om at fellesprosjektene også vil påvirke Norge.

Gjennom politiske beslutninger om tilslutning til rammene for Single European Sky og målsettingene for lovgivningen, har Norge allerede langt på vei akseptert at det vil påløpe kostnader i forbindelse med implementering av ny teknologi, men det er forventninger om at vekst i trafikken sammen med nødvendige omstruktureringer vil muliggjøre moderniseringen og endatil redusere enhetskostnadene knyttet til flysikringstjenesteytingen.

På et overordnet nivå er det anslått at gjennomføringen av planene for SESAR kan kreve investeringer på i størrelsesorden 30 milliarder euro. Av dette anslås at i størrelsesorden 22 milliarder euro vil falle på luftromsbrukerne, og det resterende på flysikringstjenesteyterne. Dette må sees i forhold til historiske investeringsnivå til dette formålet, og til nytteeffektene av å gjennomføre programmet – både for luftfartssektoren og mht. samfunnsøkonomiske og miljømessige effekter.

Implementeringsfasen vil først og fremst berøre luftromsbrukerne og flysikringstjenesteyterne. Det vil være snakk om til dels svært store investeringer både på bakken og for det enkelte luftfartøy. Avinor har i sin forretningsplan lagt inn rom for investeringer knyttet til SESAR og koblet til ATM Master Planen. Det må forventes at også luftromsbrukerne har tatt dette inn i sine forretningsplaner. Tjenesteytere og luftromsbrukere fra EU-landene forventes å få delfinansiering ifm utrullingen av SESAR-teknologi. Rammene og innretningen på slike støtteordninger er ikke klar p.t. og avhenger blant annet av enighet i EU om overordnet budsjett og fordeling til infrastrukturtiltak spesielt. EU synes å ville samle alle sine virkemidler under en egen finansieringsordning/ initiativ kalt Connecting Europe Facility som også TEN-T ordningen vil legges under. Finansieringsordningen får sitt budsjett fastsatt gjennom EUs langtidsbudsjett (MFF) for 2014-2020 og det er p.t. tøffe forhandlinger internt i EU for å oppnå enighet om budsjettet og dermed også budsjettrammen for de enkelte infrastrukturområdene. Som utgangspunkt har kommisjonen satt opp en ramme for SESAR relaterte støtteordninger på EUR 3 milliarder (svarende til 10% av anslått investeringsbehov knyttet til SESAR). Det er uklart om dette beløpet blir stående i det endelige budsjettforliket, men det er uansett klart at norske aktører ikke får tilgang til støtte fra dette EU-virkemiddelet med mindre Norge ønsker og gis mulighet til å knytte seg til (og da selvfølgelig med budsjettmessige konsekvenser for Norge). Utover det prinsipielle, får norsk deltakelse etter normale EFTA BNP-prinsipper for deltakelse i EU programmer, større økonomiske implikasjoner og særlig dersom det ikke gis anledning til å isolere deltakelse til dette infrastrukturområdet.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært sendt ut til skriftlig høring hos NHO-Luftfart, Avinor og Forsvaret. Avinor har i sin tilbakemelding vektlagt utfordringene knyttet til finansiering av fellesprosjektene og særlig mangel på støtteordninger tilsvarende de som er tilgjengelig for medlemmer i EU:

«Slik vi forstår regelverket bygger dette på en grunntanke om at en synkronisert og koordinert implementering av utvalgte prosjekter er av vesentlig betydning for hele det europeiske nettverket. Erfaringer fra tidligere prosjektimplementering, som eksempelvis redusert høydeatskillelse over 29.000 fot, understøtter dette. For å sikre en slik synkronisering på tvers av både geografiske områder og ulike industriaktører, benyttes både lovgivningsmekanismer og insentiver. Med dette som utgangspunkt mener Avinor at det oppstår en betydelig ubalanse for Norges del. Norge har i kraft av EØS-avtalen ikke samme tilgang til EU-finansiering som medlemslandene i EU. På denne måten vil Avinor som yter av flysikringstjenester bli pålagt å gjennomføre investeringer og implementeringsprosjekter som ikke nødvendigvis vil være lønnsomme isolert sett. Samtidig er ikke tilgangen på finansiering til stede på samme måte som for flysikringsorganisasjoner i EU-landene. Dette stiller Avinor i en situasjon der det er dårligere økonomiske rammebetingelser for Avinor enn for flysikringsorganisasjoner i EU. Forpliktelsene knyttet til implementering vil likevel være til stede i kraft av forordningen. I tillegg er Avinor og Norge underlagt EU´s regelverk for ytelsesstyring, der det foreligger bindende mål for kostnadseffektivitet. Det er også viktig å være oppmerksom på at regelverket om fellesprosjekter, kombinert med regelverket for ytelsesstyring har en påvirkning på Avinors større lufthavner, slik at ubalansen mellom forpliktelser og insentivmekanismer på samme måte er gjeldende for deler av selskapets lufthavnvirksomhet. Fra norsk side er det vesentlig at det nå rettes oppmerksomhet mot forholdet mellom forpliktelsene knyttet til fellesprosjektene og fraværet av insentivmekanismer. Dette spørsmålet angår ikke Avinors økonomi alene. De kommende investeringene knyttet til fellesprosjekter, som ansees å kunne bli betydelige, må i sin helhet dekkes over Avinors ordinære investeringsbudsjetter. Selskapet har allerede et svært utfordrende investeringsprogram, og i tillegg må investeringer som gjøres i infrastruktur og nye konsepter for flysikringstjenesten, helt og holdent finansieres gjennom avgifter til luftromsbrukerne. Dermed er det en risiko for at prosjekter og tiltak med begrenset nytteverdi likevel må implementeres, med høyere avgifter som konsekvens. Dette vil igjen føre til redusert konkurransekraft for flyselskaper som har store deler av sin operative virksomhet i norsk luftrom og på norske flyplasser.»

NHO-Luftfart er i utgangspunktet positiv til forordningen og behovet for en koordinert gjennomføring av fellesprosjekter. En organisering som gir luftromsbrukerne stor grad av påvirkningsmulighet i forbindelse med etablering og gjennomføring av fellesprosjekter hilses velkommen. NHO-Luftfart har i likhet med Avinor AS uttrykt bekymring for ubalanse når det gjelder finansiering. I tillegg reises spørsmål rundt hvordan forordningen skal gjennomføres i EØS-sammenheng:

«Det er svært viktig at det etableres finansieringsmekanismer nasjonalt som speiler de mekanismer som etableres i EU for å sikre at berørte norske luftfartsoperatører får samme tilgang til økonomisk bistand og/eller incentivordninger som luftfartsoperatører innen EU. Det er videre viktig at man ved en innlemmelse av forordning 409/2013 i EØS-avtalen tilrettelegger for en praktisk og rask gjennomføring av eventuelle Kommisjonsbeslutninger om felleseuropeiske prosjekter også inne EØS EFTA-landene. NHO Luftfart kan ikke se at det er spesielle bestemmelser i forordningen som vil gi noen direkte konsekvenser for flyselskapene annet enn det som er påpekt over i form av kostnader ved installering av eventuelt nytt utstyr el. samt positive effekter i form av fremtidige operasjonelle gevinster i form av økt effektivitet, kostnadsbesparelser, positiv miljøeffekt mv. etter gjennomførte, vellykkede prosjekter.»

Forsvaret har ingen merknader til forordningen.

Vurdering
Forordningen bærer preg av at kommisjonen nå setter relativt hardt trykk på implementering av SESAR-teknologi. Noe som utvilsomt er nødvendig for å lykkes med å nå de ambisiøse målene for Single European Sky. Forordningen kjennetegnes også av at svært mye av styringen for å få til en effektiv og koordinert utrulling av SESAR-teknologi, nødvendig for å effektivisere lufttrafikknettverket, legges til kommisjonen, med andre aktører som konsultasjonspartnere. Det vises til organiseringen med kommisjonen som ansvarlig for policy-nivået og implementeringsnivået gjennom vedtakelse av fellesprosjekter i overensstemmelse med implementeringsprogrammet. De berørte interessegruppers interesser ivaretas gjennom deltakelse i grupperinger ("framework partnership") basert på egen utlysning og som da blir den såkalte "Deployment Manager" formelt oppnevnt av kommisjonen. Her vil også organisasjoner fra tredjeland kunne få plass. Den viktigste oppgaven vil være koordinering, vedtakelse, oppfølging og oppdatering av et implementeringsprogram og legge opp fra dette programmet, forslag til fellesprosjekter til Kommisjonens beslutning.

Bestemmelsene om organisering synes hensiktsmessige ut fra et norsk synspunkt. Behovet for en fast styring av implementeringsfasen er avgjørende. Det er imidlertid en utfordring, men ikke uventet, at så mye beslutningsmyndighet/ styring, med så store økonomiske konsekvenser, legges under kommisjonen. Det er da viktig å peke på kravene til formell involvering og tilslutning av medlemslandene gjennom behandling i Single Sky Committee. Dette er selvsagt for de regulatoriske prosessene, men gjelder gjennomgående for arbeidet og fremdriften på området.

For tredjeland som implementerer SES-lovgivningen, kan aktiviteten bli spesielt utfordrende fordi deler av kostnadene forventes å bli dekket gjennom EU-finansiering (Connecting Europe Facility), noe som ikke vil komme tredjeland til gode med mindre det finnes løsninger for å koble seg på. Innlemmelse av lovgivningen som styrer rammene for slike finansielle instrumenter i EØS-avtalen er én mulighet, men da vil det antakelig måtte omfatte ikke bare luftfartsområdet og vil medføre krav om økonomisk bidrag. Det legges ikke nå opp til deltakelse fra norsk side i EUs finansieringsmekanismer. Kostnader knyttet til de fellesprosjekter som blir besluttet vil for Norges del således måtte finansieres uten bidrag fra EU-finansiering.

I tillegg kommer at man kan tenke seg at noen av teknologiprosjektene som besluttes som fellesprosjekter, strengt tatt ikke dekker noen reelle behov i Norge. Det har vært uttrykt bekymring for dette fra luftromsbrukerne. På den andre side vil norske luftromsbrukere møte slike krav bare de krysser grensen. Det må også tas hensyn til at vi er i et forpliktende samarbeid med tre EU-land gjennom den funksjonelle luftromsblokken NEFAB (Finland, Estland og Latvia).

Eurocontrol vil i svært mange sammenhenger være konsultasjonspart for kommisjonen. Gjennom aktiv deltakelse i Eurocontrols beslutningsprosesser vil dette kunne være en måte å påvirke de beslutninger som skal fattes av kommisjonen. En aktiv holdning i alle konsultasjonsprosesser knyttet til implementering av SESAR-teknologi vil trolig være en god «påvirkningsstrategi» for land utenfor EU.

I henhold til topilar-systemet i EØS er det vanlig at myndighet som legges til kommisjonen legges til EFTAs overvåkingsorgan for EØS EFTA-landene hvis det er tale om såkalte overvåkingsoppgaver overfor landene. Den foreliggende forordning tar stilling til hvordan fellesprosjekter skal vedtas, styres og følges opp. Selv for den eksplisitte overvåkingsoppgaven som følger av artikkel 6, er det snarere snakk om overvåking av gjennomføringen av vedtatte fellesprosjekter snarere enn oppfølging av medlemsstatenes forpliktelser. Det innebærer mest trolig en veldig begrenset, om i det hele tatt noen rolle for EFTAs overvåkingsorgan i medhold av denne forordningen. Forøvrig er det snakk om å etablere prosesser som munner ut i identifisering av fellesprosjekter som vil måtte vedtas av Kommisjonen etter ordinær komitologiprosedyre (lovgivingsoppgave) der EFTAs overvåkingsorgan heller ikke har noen rolle.

Styringen og oppfølgingen av de enkelte fellesprosjekter er av koordinerende karakter og legges under en egen "deployment manager". Prosedyren for å utpeke "deployment manager" er nedfelt i forordningens artikkel 9(5) og sammensetningen fremgår av artikkel 9(3). Her åpnes det også for deltakelse fra tredjeland blant de organisasjonene som vil utgjøre "deployment manager" på de betingelsene som fremkommer i EUs finansieringsprogram (ref. Connecting Europe Facility). Forøvrig vil deltakelse kunne organiseres med utgangspunkt i strukturer/ organisasjoner etablert i forbindelse med opprettelsen av funksjonelle luftromsblokker. Samferdselsdepartementet har i dialog med EFTA-sekretariatet kommet til at EØS-dimensjonen vil kunne ivaretas uten å be om eksplisitt tilpasningstekst på dette punktet.

Det legges ikke opp til at myndighetene skal ha en fremtredende rolle knyttet til implementering av fellesprosjekter. Det forventes at Luftfartstilsynet får en rolle i vurdering og oppfølging av de fellesprosjekter som kommer. Eventuelle utgifter knyttet til dette forutsettes dekket uten særskilte bevilgningsøkninger til formålet. Samferdselsdepartementet har vurdert, men kommet til at det ikke er naturlig å ta artikkel 103-forbehold for innlemmelse av foreliggende forordning siden rettsakten isolert sett ikke utløser økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Forordningen anses EØS-relevant og akseptabel.

Status
Forordningen ble vedtatt av kommisjonen 3. mai 2013 etter tidligere positiv behandling i Single Sky Committee.

Rettsakten er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført ved FOR-2014-12-19-1846 (Forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom)​. Ikraft 1.1.2015.