BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 1.11.2019)

Sammendrag av innhold
EU har satt seg mål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 prosent fra 1990 til 2030. Dette målet er også EUs bidrag til Parisavtalen, og skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart. 

2. Innsatsfordelingsforordningen som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for de enkelte EU-landene hva gjelder utslippene fra sektorene som ikke inngår i kvotesystemet, hovedsakelig transport, jordbruk, bygg og avfall, samt ikke-kvotepliktige utslipp fra industrien og petroleumsvirksomheten.

3. Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer.

Tema for dette EØS-notatet er innsatsfordelingsforordningen. 

Fastsettelse av nasjonale mål

I henhold til innsatsfordelingsforordningen skal nasjonale mål for kutt i ikke-kvotepliktige utslipp fastsettes i spennet 0 til 40 prosent kutt fra 2005 til 2030. Innsatsen fordeles i henhold til brutto nasjonalprodukt per innbygger, der land med høyt BNP må kutte mest. Luxembourg og Sverige har fått mål om å kutte utslippene med 40 prosent. Romania og Bulgaria ligger i motsatt ende av spekteret, og har fått mål om å kutte med henholdsvis 2 og 0 prosent fra 2005 til 2030. Det er gjort en viss omfordeling av innsatsen (innad i en gruppe bestående av landene med høyt BNP) for å ta hensyn til at det er store forskjeller mellom land når det gjelder potensial for kostnadseffektive utslippsreduksjoner. Land med dyre utslippsreduserende tiltak har dermed fått et lavere måltall mot at et annet land med høy BNP, men med antatt lavere kostnader knyttet til å redusere egne utslipp, har fått oppjustert sitt måltall. Måltallet til Tyskland, Frankrike og Storbritannia er oppjustert med ett prosentpoeng hver, mens Luxembourg, Irland, Danmark, Nederland, Belgia og Østerrike har fått sine mål nedjustert. Måltall for hvert land fremgår av forordningens Vedlegg 1. 

Utslippsbudsjett

Forordningen fastsetter ikke bare måltall for utslippskutt i 2030, men innfører også regelverk for fastsettelse av nasjonale utslippsbudsjetter for perioden 2021-2030. Utslippsforpliktelsen omfatter dermed landenes ikke-kvotepliktige utslipp gjennom hele perioden 2021-2030. Utslippsbudsjettet for perioden 2021-2030 defineres av en rett strek trukket mellom et startpunkt og et sluttpunkt. Sluttpunktet skal være det enkelte landets utslippsmål i 2030. Startpunktet for budsjettet er mer komplisert fordi det fastsettes langs to akser. Langs tidsaksen skal startpunktet enten være 2020 eller fem tolvtedeler av avstanden mellom 2019 og 2020 (dersom dette gir et mer ambisiøst utslippsbudsjett). Høyden på startpunktet skal tilsvare landets gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2016-2018. 

Oppfyllelse av målet

For hvert år i perioden 2021-2030 vil landene få tildelt et antall utslippsenheter (kalt Annual Emission Allocations - AEA) tilsvarende utslippsbudsjettet sitt. Hver utslippsenhet representerer et utslipp på 1 tonn CO2-ekvivalenter. For land med ambisiøse mål vil tildelingen av utslippsenheter bli lavere og lavere utover i perioden, frem til 2030 der tildelingen vil utgjøre x % av de ikke-kvotepliktige utslippene i 2005 (der x tilsvarer landets utslippsmål under innsatsfordelingen). Utslippsforpliktelsen oppfylles ved at landet innleverer et antall utslippsenheter til Kommisjonen tilsvarende landets ikke-kvotepliktige utslipp hvert år gjennom hele perioden. For å oppfylle målet, det vil si sikre at landet kommer i balanse hva gjelder landets utslipp og antall innleverte utslippsenheter, kan landene enten redusere egne utslipp eller skaffe flere utslippsenheter ved å finansiere kutt i andre europeiske land. Regelverket stiller ikke krav til hvor stor del av utslippskuttene som må gjennomføres innenlands. Regelverket stiller heller ikke krav til hvilke kutt som skal gjennomføres innenfor hvilken sektor. 

Fleksibilitet i oppfyllelsen av mål

Det åpnes for fleksibel gjennomføring av utslippsmålet. Dette betyr at målet kan oppfylles på andre måter enn gjennom utslippsreduserende tiltak innenlands. I motsetning til det som gjelder i perioden 2013-2020, vil det ikke være adgang til å oppfylle målet ved bruk av utslippsenheter fra land eller utslippsreduserende prosjekter utenfor EU. 

Det er ubegrenset adgang til handel med overskudd av utslippsenheter innad i innsatsfordelingen. Dette innebærer at et land som overoppfyller sine mål og dermed har utslippsenheter til overs, uten begrensninger kan selge disse til andre land. Det er heller ikke begrensninger på hvor mange utslippsenheter et land kan kjøpe fra andre land.

Det er for alle praktiske formål ubegrenset adgang til å spare utslippsenheter innad i perioden 2021-2030. Et land som overoppfyller sitt utslippsmål i 2021 kan uten begrensninger spare overskuddet til bruk senere i perioden. Land som overoppfyller sine mål i årene 2022 til 2029 kan overføre overskudd til senere år i perioden inntil et nivå tilsvarende 30 prosent av landets utslippsbudsjett for årene frem til året med overskudd. Overførte enheter kan brukes til å dekke utslippene i senere år i perioden. Det er ikke sagt noe eksplisitt om sparing inn i en eventuell ny periode etter 2030. Uten adgang til å overføre overskytende utslippsenheter inn i en ny periode risikerer landene at overskuddet går tapt. Dette kan redusere et lands tilbøyelighet til å gjennomføre ekstra utslippsreduserende tiltak (utover det som påkreves i utslippsbudsjettet). På den annen side kan det øke sannsynligheten for at eventuelle overskudd faktisk blir tilbudt for salg i markedet.

Ved oppgjøret for et gitt år i perioden har landene også adgang til å låne utslippsenheter fra påfølgende år. I årene 2021-2025 kan et land låne inntil 10 prosent av utslippsmengden for det påfølgende året og benytte disse utslippsenhetene til oppgjør. For årene 2026-2029 er det adgang til å låne inntil 5 prosent av utslippsmengden for det påfølgende året.

Det er innført to nye former for fleksibilitet sammenlignet med regelverket som gjelder i perioden 2013-2020.

For det første har ni land med høy BNP per innbygger fått anledning til å overføre til sammen 100 millioner klimakvoter fra det europeiske kvotesystemet (EU ETS) og bruke disse til å oppfylle landets mål under innsatsfordelingsforordningen. Begrensningen gjelder hele perioden 2021-2030, det vil si inntil 10 mill. tonn per år. Den samlede adgangen fordeles mellom landene. Luxembourg og Irland har fått adgang til hvert år i perioden å levere EU-kvoter tilsvarende 4 prosent av landets ikke-kvotepliktige utslipp i 2005. Nederland, Belgia, Østerrike, Danmark, Finland, Sverige og Malta får anledning til å levere EU-kvoter tilsvarende 2 prosent av landets ikke-kvotepliktige utslipp i 2005. EU-kvotene som kan konverteres til utslippsenheter til bruk for oppfyllelse av utslippsmålet under innsatsfordelingsforordningen, vil bli tatt fra det enkelte landets andel av auksjonspotten i det europeiske kvotesystemet. Rent teknisk foregår dette ved at kvotene fra EU ETS slettes i klimakvoteregisteret og at det trykkes opp et tilsvarende antall utslippsenheter som kan brukes til måloppnåelse under innsatsfordelingsforordningen. Kostnaden ved bruk av denne formen for fleksibilitet vil da være bortfall av auksjonsinntekter, og vil dermed følge prisen på kvoter i det europeiske kvotesystemet. For å sikre forutberegnelighet for de kvotepliktige virksomhetene vil land som ønsker å ta i bruk denne fleksibiliteten måtte meddele dette til Kommisjonen før 2020.

For det andre innføres en ny form for fleksibilitet der land kan oppfylle sine mål under innsatsfordelingsforordningen gjennom samlet overskudd av opptak av CO2 fra skog og annen arealbruk. Nytt sammenlignet med Kommisjonens forslag til regelverk er at også forvaltet skog er inkludert i denne fleksibiliteten dersom landet har levert inn en referansebane i henhold til tidsfristene i regelverket om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer (LULUCF-forordningen). Overskuddsopptak fra våtmark kan også benyttes etter nærmere bestemmelser. En samlet adgang på inntil 280 mill. tonn over perioden 2021-2030 fordeles mellom alle landene i EU. Fordelingen gjøres ut fra størrelsen på landets jordbruksutslipp. Land der jordbruksutslippene utgjør en stor andel av de ikke-kvotepliktige utslippene, får en større andel av den samlede adgangen til å benytte denne formen for fleksibilitet. Det er flere kriterier som må oppfylles dersom et land skal kunne benytte et eventuelt opptak av CO2 fra skog og annen arealbruk til oppfyllelse av målet under innsatsfordelingsforordningen. Landet må for det første ha et underskudd av utslippsenheter under innsatsfordelingen. For det andre må landet ha et netto opptak fra skog og arealbrukssektoren. Dersom landet har netto utslipp fra skog og arealbruk, så kan utslippet dekkes opp gjennom kjøp av opptak i skog og arealbrukssektoren i andre EU-land. Men i den grad et netto opptak er kjøpt fra et annet land, så kan dette opptaket ikke overføres til bruk for å oppfylle målet under innsatsfordelingsforordningen. Dersom landet har et netto opptak i den første oppgjørsperioden (2021-2025), så kan det netto opptaket spares til å dekke et eventuelt netto utslipp i perioden 2026-2030. Et netto opptak kan også overføres/selges til andre EU-land. 

Etterlevelse og sanksjoner

Egne bestemmelser om etterlevelse (håndheving og kontroll) og sanksjoner skal sikre måloppnåelse på EU-nivå.

Landene skal årlig rapportere til Kommisjonen hvor store de samlede utslippene er i sektorene som omfattes av innsatsfordelingen. Landenes måling og rapportering av utslippene gjøres på grunnlag av et felleseuropeisk regelverk. Kommisjonen vil hvert år gå gjennom landenes rapportering og evaluere hvordan landene ligger an med hensyn til måloppnåelse. Ved manglende fremdrift kan Kommisjonen kreve at landet legger frem en tiltaksplan som redegjør for hvordan landet vil gå frem for å sikre at det oppfyller målet sitt. For å begrense de administrative kostnadene ved systemet skal det imidlertid ikke finne sted formelle oppgjør mer enn to ganger gjennom perioden; første oppgjør skjer i 2027, og dekker utslippene i hvert av årene i perioden 2021-2025, mens andre oppgjør finner sted i 2032 og dekker utslippene i hvert av årene i perioden 2026-2030. Forpliktelsen innebærer at landet må ha nok utslippsenheter til å gjøre opp for utslippene landet har hatt i det enkelte året i den aktuelle perioden. Ved manglende oppgjør må utestående gjøres opp etterskuddsvis med et påslag på 8 prosent. 

Merknader
Rettsakten er hjemlet i EU-traktatens artikkel 192 første ledd.

Rettslige konsekvenser
Gjeldende innsatsfordelingsbeslutning er ikke innlemmet i EØS-avtalen. Innsatsfordelingsforordningen for 2021-2030 vurderes i utgangspunktet ikke å falle innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde fordi den utgjør en del av rammeverket for samarbeid på statlig nivå for å oppfylle EUs felles utslippsmål. Rettsakten overlater dessuten til medlemsstatene å vedta egnete virkemidler og tiltak nasjonalt for å sikre måloppnåelse. 

Norge har tatt initiativ til en felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 sammen med EU. En avtale mellom EU og Norge om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 vil innebære at Norge må forholde seg til innholdet i rettsakten. Island ønsker også felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Siden regelverket ikke vurderes som EØS-relevant har Island og Norge foreslått at regelverket innlemmes i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. 

Liechtenstein ønsker ikke felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Liechtensteins ønsker om separat oppfyllelse er ikke til hinder for at Island og Norge inngår i en felles oppfyllelse av utslippsmålet. 

Rettsakten er bindende på statlig nivå, og krever ikke gjennomføring i norsk rett. 

Økonomiske og administrative konsekvenser
Ved en felles oppfyllelse vil Norge få et mål om å redusere utslippene som omfattes av innsatsfordelingen med 40 % i 2030, sammenliknet med 2005.

Rettsakten innebærer at det i 2020 vil bli fastsatt et norsk utslippsbudsjett som dekker utslippene i årene 2021-2030. Samarbeid med EU om felles oppfyllelse åpner for fleksibel gjennomføring der forpliktelsen både kan oppfylles gjennom innenlandske utslippsreduksjoner, og gjennom bruk av fleksibiliteten i regelverket. Forskjellen mellom fremskrevne utslipp i Norge og utslippsbudsjettet Norge vil få for perioden 2021-2030 sett under ett, er i klimalovrapporteringen for 2019 anslått være 12 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Både framskriving og utslippsbudsjett er usikre størrelser.

Fleksibilitetsmekanismene i regelverket vil være tilgjengelig for Norge i samme utstrekning som for medlemslandene. Samlet adgang til bruk av EUA-kvoter fra det europeiske kvotesystemet vil øke fra 100 millioner til 107 millioner kvoter ved inkludering av Norge og Island i systemet. Norges adgang fastsettes i 2020, og forventes å bli knapt 6 millioner kvoter over perioden 2021-2030. Tilsvarende vil samlet adgang til å benytte kreditter fra skog og arealbrukssektoren øke fra 280 millioner til 281,8 millioner kreditter. Norges adgang vil bli 1,6 millioner kreditter over perioden 2021-2030. 

Dersom Norge blir stående med et utslipp i skog og arealbrukssektoren etter å ha utnyttet fleksibiliteten i skogregelverket (finansiert opptak i skog og arealbrukssektoren i andre land i Europa), vil Norge måtte levere utslippsenheter fra innsatsfordelingsforordningen for å gjøre opp for et eventuelt utslipp. Dette ville i så fall innebære at gapet mellom Norges utslippsmål og tildelingen av utslippsenheter vil kunne bli høyere enn gapet som er beskrevet ovenfor på om lag 12 millioner tonn (eller utslippsenheter) over perioden.

Norsk etterlevelse av kravene i innsatsfordelingsforordningen vil innebære økte administrative kostnader, blant annet forbundet med måling og rapportering av utslipp. Det er ikke grunn til å tro at kostnadene vil øke vesentlig utover de som følger av rapporteringskravene Norge allerede er forpliktet til under FNs klimakonvensjon (UNFCCC). Rettsakten er bindende for statene, og får ikke direkte konsekvenser for enkeltpersoner eller næringslivet. Statens valg av virkemidler for å oppfylle forpliktelsene som følger av rettsakten vil imidlertid kunne få konsekvenser for enkeltpersoner eller næringslivet, men ikke som direkte følge av denne rettsakten.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant at rettsakten ikke er EØS-relevant, men at den vil kunne innlemmes i EØS-avtalens protokoll 31 som ledd i avtale med EU om en felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Rettsakten er derfor kategorisert som akseptabel til tross for at den ikke anses EØS-relevant. 

Kommisjonens forslag til regelverk ble presentert for Klima- og miljødepartementets EU/EØS-referansegruppe 4. november 2016, 18. august 2017 og 7. februar 2018. 

Vurdering
Felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 gjør at Norge vil måtte forholde seg til flere rettsakter som vurderes å falle utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Dette gjelder i første rekke innsatsfordelingsforordningen (forordning (EU) 2018/842) og regelverket om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer (forordning (EU) 2018/841), men også utfyllende, teknisk regelverk som for eksempel:

• regelverk om måling og rapportering av utslipp på statlig nivå, og som ligger til grunn for vurderingen av om målene oppfylles, 

• en rettsakt om fastsettelse av nøyaktig utslippsbudsjett for hvert år i perioden 2021-2030 for de enkelte landene som inngår i innsatsfordelingen. Denne rettsakten forventes vedtatt i 2020. 

• registerforordningen som oppretter et register som brukes til å holde oversikt over utslippsenhetene i innsatsfordelingen. Registeret fungerer som en internettbank, og åpner for at utslippsenhetene kan handles mellom land. Registeret brukes også når landene skal levere inn riktig antall utslippsenheter til oppgjør for forpliktelsen.

Rettsakter som omfattes av EØS-avtalens saklige virkeområde innlemmes normalt i EØS-avtalens vedlegg. Hvis en rettsakt innlemmes i EØS-avtalens vedlegg vil man normalt formode at senere regelverk på samme felt også skal innlemmes i avtalen. Avtalen om felles oppfyllelse gjelder kun for utslippsmålet for 2030. Innsatsfordelingen og øvrig regelverk som er relevant for felles oppfyllelse holdes utenfor EØS-avtalens hoveddel og vedlegg og innlemmes i stedet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. Forankring i Protokoll 31 vil ikke forplikte Norge til fremtidig samarbeid. Avtalen vil gjelde kun for det innholdet man legger i den og for det tidsrommet man avtaler. 

Status
Rettsakten ble publisert i Official Journal 19. juni 2018 og trådte i kraft 20 dager etter dette. 
Innsatsfordelingsforordningen ble innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 gjennom EØS-komitébeslutning nr. 269/2019 av 25. oktober 2019. Beslutningen trer i kraft dagen etter at Alltinget på Island har gitt samtykke. 
Stortinget ga 17. juni 2019 forhåndssamtykke til deltakelse i EØS-komitébeslutningen, se Prop. 94 S (2018-2019) og Innst. 401 S (2018-2019).