EU-rammeverk for krisehåndtering i finanssektoren
Meddelelse fra Kommisjonen til Europaparlamentet, Rådet, Den europeiske økonomiske og sosiale komite og Regionsutvalget: Et EU-rammeverk for krisehåndtering i finanssektoren for Crisis Management in the Financial Sector
EØS-notat offentliggjort 6.9.2012
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 5.9.2012)
Sammendrag av innhold
Kommisjonen sendte 6. januar 2011 på høring en konsultasjon om de tekniske detaljene i et krisehåndteringsrammeverk. Konsultasjonen bygger på KOM(2010) 579 fra 20. oktober 2010 om arbeidet med et nytt EU-rammeverk for håndtering av kriser i finanssektoren. Kommunikasjonen bygger videre på KOM(2009) 561/4 av 20. oktober 2009 og KOM(2010) 254 om bankavviklingsfond datert 26. mai 2010.
Formål
Kommisjonen viser til at erfaringer fra finanskrisen har vist at det er viktig å ha etablert et krisehåndteringssystem som tillater at store banker kan avvikles uten at finansiell stabilitet trues, og med minimal kostnad for skattebetalerne. Samtidig legger Kommisjonen vekt på at det er viktig å etablere virkemidler for myndighetene til å kunne gripe inn på et tidlig stadium. Formålet med det kommende forslaget er å etablere et slikt rammeverk. Kommisjonen har i denne omgang begrenset virkeområdet for rammeverket til banker og andre kredittinstitusjoner.
Virkemidler
Kommisjonen ba i konsultasjonen om merknader til forslag til tre kategorier av virkemidler: i) Forberedende og preventive tiltak, herunder økte tilsynskrav og krav om at alle institusjoner lager avviklings- og gjenopprettingsplaner, ii) "tidlig inngripen"-tiltak fra tilsynsmyndigheter, iii) et rammeverk for avvikling og restrukturering, herunder bruk av brobank. Kommisjonen beskriver og vurderer ulike typer mekanismer som skal kunne utløse tiltak. Kommisjonen ba også om merknader til forslag om nedskriving av gjeld og omdanning av gjeld til egenkapital.
Grensekryssende krisehåndtering
Kommisjonen vurderer i kommunikasjonen forskjellige tiltak for å koordinere grensekryssende krisehåndteringer, herunder hvilken rolle EBA (den europeiske banktilsynsmyndigheten) skal ha i denne sammenheng. EBA er allerede i eksisterende regelverk gitt oppgaver knyttet til kommunikasjon og koordinering, og Kommisjonen tar sikte på å arbeide videre med eventuell konfliktløsning mellom nasjonale krisehåndteringsmyndigheter. Kommisjonen reiser spørsmål om habilitetsspørsmål kan være et hinder for at oppgavene bør tillegges EBA, da det etter Kommisjonens oppfatning kan medføre fare for "regulatory forebearance" dersom tilsynsmyndigheten samtidig har rollen som avviklingsmyndighet.
Finansiering
Kommisjonen vurderer i kommunikasjonen hvordan avviklingsregimet skal finansieres. I følge kommunikasjonen ser Kommisjonen for seg at alle banker, uavhengig av størrelse, skal bidra til oppbygging av nasjonale avviklingsfond. Kommisjonen har ikke tatt endelig stilling til hvorvidt avviklingsfond må settes opp som separate juridiske personer uavhengig av innskuddsgarantiordningene. Kommisjonen opplyser at dette er et spørsmål som Kommisjonen arbeider videre med. Det synes som utgangspunktet vil være at den del av formuesmassen som skal dekke forpliktelser overfor innskyterne må holdes skjermet (innskuddsgarantidelen) fra midler som skal brukes til institusjonsstøtte/avvikling, men Kommisjonen påpeker at det kan være klare synergieffekter ved å samordne fondene.
Merknader
Det må påregnes at et framtidig EU-regelverk om krisehåndtering i banksektoren vil kunne medføre behov for justeringer i norsk regelverk, selv om mange av virkemidlene som omtales i konsultasjonen allerede er på plass i norsk rett. Fra et norsk synspunkt vil særlig forslaget om at alle banker skal ha beredskaps- og krisehåndteringsplaner, samt forslaget om brobank, innebære utvidelser av det norske krisehåndteringssystemet. Tilsvarende forslag er også fremmet av Norges Bank, og vurderes også av Banklovkommisjonen.
Et særlig spørsmål som det er grunn til å følge, er mulige virkninger for den norske banksikringsordningen. Det norske banksikringsfondet er et kombinert fond, som både kan yte støtte i ulike former overfor enkeltinstitusjoner, og som utbetaler innskuddsgarantien til innskyterne dersom en institusjon ikke lenger kan innfri sine forpliktelser overfor innskyterne. Dette tilsier at man retter særlig oppmerksomhet mot spørsmål knyttet til hvilke løsninger Kommisjonen foreslår når det gjelder eventuell samordning av innskuddsgarantiordningen og et eventuelt fremtidig avviklingsfond, særlig når det gjelder hvor stor del av fondets midler som skal kunne benyttes til annen støtte enn oppfyllelse av innskuddsgarantiordningen. I Norge finnes det i dag regler om dette i banksikringsloven, som skal sikre at banksikringsfondet til enhver tid kan stå ved sine forpliktelser etter innskuddsgarantiordningen. Et annet særlig spørsmål i tilknyting til et eventuelt framtidig avviklingsfond, er om dette kan legge begrensninger på adgangen til å ilegge banker en stabilitetsavgift for å kompensere for implisitte statsgarantien, slik Finanskriseutvalget foreslo i NOU 2011: 1.
Vurdering
Et kommende krisehåndteringsrammeverk vil være EØS-relevant, og det må påregnes at forslagene som fremmes i oppfølgingen av konsultasjonen vil kunne lede til behov for regelverksendringer i Norge.
Norge støtter Kommisjonens arbeid med å utarbeide et harmonisert rammeverk for tidlig inngripen, og nye verktøy for å motvirke, avvikle og gjenopprette banker i krise. Forslagene som Kommisjonen arbeider med, er hovedsakelig på linje med forslag som også har blitt fremmet nasjonalt av Norges Bank.
I høringen, som ble avsluttet 3. mars 2011, understreket norske myndigheter at rammeverket må være et minimumsrammeverk, og at nasjonale myndigheter må ha adgang til å beholde eller innføre andre virkemidler i nasjonalt regelverk.
Det er videre viktig for Norge at et kommende rammeverk ikke undergraver prinsippet om at hver enkelt institusjon i en gruppe (finanskonsern) skal være solid.
Videre er tilsynsvirkemidlene som vurderes, så som krav om at ansvarlig kapital skal kunne ta tap uten at banken settes under avvikling er i stor grad allerede på plass i norsk rett. Visse justeringer må kunne påregnes.
Avhengig av hvor langt et eventuelt direktiv vil gå i å legge beslutningsmyndighet til EBA eller en separat krisehåndteringsmyndighet, kan tiltaket innebære spørsmål om avgivelse av suverenitet som vil måtte vurderes nærmere.
Når det gjelder finansiering av et kriserammeverk, er det viktig at prinsippet om at kostnadene ved et krisehåndteringsregime skal bæres av aksjeeiere, eiere av risikokapital og usikrede kreditorer opprettholdes. Norge støtter videre en løsning som åpner for at sikringsfondet kan bidra til å finansiere krisehåndteringstiltak, forutsatt at det er tilstrekkelig med midler i fondet.
Status
Kommisjonen arbeid med forslag til direktivtekst som omhandler et EU-rammeverk for grensekryssende krisehåndtering i banksektoren er blitt forsinket, men forslaget er ventet i løpet av kort tid. Kommisjonen har også varslet at de vil avgi rapport til Rådet og Parlamentet om harmonisering av nasjonal insolvensbehandlingsregelverk i finanssektoren innen utløpet av 2012. Videre tar Kommisjonen sikte på i perioden 2012-2014 å fremme løsningsforslag til håndtering av store grensekryssende bankgrupper, herunder koordinering av krisetiltak mellom landene, samt en vurdering av hvorvidt EBA (den nye europeiske banktilsynsmyndigheten), eller en egen avviklingsmyndighet innen EU skal tillegges ytterligere kompetanse til å fatte beslutninger i krisehåndteringsspørsmål. I tillegg hadde Kommisjonen varslet en egen kommunikasjon innen utløpet av 2011, der det skulle vurderes om rammeverket er nødvendig og passende også for andre typer finansinstitusjoner enn banker, men også denne har blitt forsinket.
Sammendrag av innhold
Kommisjonen sendte 6. januar 2011 på høring en konsultasjon om de tekniske detaljene i et krisehåndteringsrammeverk. Konsultasjonen bygger på KOM(2010) 579 fra 20. oktober 2010 om arbeidet med et nytt EU-rammeverk for håndtering av kriser i finanssektoren. Kommunikasjonen bygger videre på KOM(2009) 561/4 av 20. oktober 2009 og KOM(2010) 254 om bankavviklingsfond datert 26. mai 2010.
Formål
Kommisjonen viser til at erfaringer fra finanskrisen har vist at det er viktig å ha etablert et krisehåndteringssystem som tillater at store banker kan avvikles uten at finansiell stabilitet trues, og med minimal kostnad for skattebetalerne. Samtidig legger Kommisjonen vekt på at det er viktig å etablere virkemidler for myndighetene til å kunne gripe inn på et tidlig stadium. Formålet med det kommende forslaget er å etablere et slikt rammeverk. Kommisjonen har i denne omgang begrenset virkeområdet for rammeverket til banker og andre kredittinstitusjoner.
Virkemidler
Kommisjonen ba i konsultasjonen om merknader til forslag til tre kategorier av virkemidler: i) Forberedende og preventive tiltak, herunder økte tilsynskrav og krav om at alle institusjoner lager avviklings- og gjenopprettingsplaner, ii) "tidlig inngripen"-tiltak fra tilsynsmyndigheter, iii) et rammeverk for avvikling og restrukturering, herunder bruk av brobank. Kommisjonen beskriver og vurderer ulike typer mekanismer som skal kunne utløse tiltak. Kommisjonen ba også om merknader til forslag om nedskriving av gjeld og omdanning av gjeld til egenkapital.
Grensekryssende krisehåndtering
Kommisjonen vurderer i kommunikasjonen forskjellige tiltak for å koordinere grensekryssende krisehåndteringer, herunder hvilken rolle EBA (den europeiske banktilsynsmyndigheten) skal ha i denne sammenheng. EBA er allerede i eksisterende regelverk gitt oppgaver knyttet til kommunikasjon og koordinering, og Kommisjonen tar sikte på å arbeide videre med eventuell konfliktløsning mellom nasjonale krisehåndteringsmyndigheter. Kommisjonen reiser spørsmål om habilitetsspørsmål kan være et hinder for at oppgavene bør tillegges EBA, da det etter Kommisjonens oppfatning kan medføre fare for "regulatory forebearance" dersom tilsynsmyndigheten samtidig har rollen som avviklingsmyndighet.
Finansiering
Kommisjonen vurderer i kommunikasjonen hvordan avviklingsregimet skal finansieres. I følge kommunikasjonen ser Kommisjonen for seg at alle banker, uavhengig av størrelse, skal bidra til oppbygging av nasjonale avviklingsfond. Kommisjonen har ikke tatt endelig stilling til hvorvidt avviklingsfond må settes opp som separate juridiske personer uavhengig av innskuddsgarantiordningene. Kommisjonen opplyser at dette er et spørsmål som Kommisjonen arbeider videre med. Det synes som utgangspunktet vil være at den del av formuesmassen som skal dekke forpliktelser overfor innskyterne må holdes skjermet (innskuddsgarantidelen) fra midler som skal brukes til institusjonsstøtte/avvikling, men Kommisjonen påpeker at det kan være klare synergieffekter ved å samordne fondene.
Merknader
Det må påregnes at et framtidig EU-regelverk om krisehåndtering i banksektoren vil kunne medføre behov for justeringer i norsk regelverk, selv om mange av virkemidlene som omtales i konsultasjonen allerede er på plass i norsk rett. Fra et norsk synspunkt vil særlig forslaget om at alle banker skal ha beredskaps- og krisehåndteringsplaner, samt forslaget om brobank, innebære utvidelser av det norske krisehåndteringssystemet. Tilsvarende forslag er også fremmet av Norges Bank, og vurderes også av Banklovkommisjonen.
Et særlig spørsmål som det er grunn til å følge, er mulige virkninger for den norske banksikringsordningen. Det norske banksikringsfondet er et kombinert fond, som både kan yte støtte i ulike former overfor enkeltinstitusjoner, og som utbetaler innskuddsgarantien til innskyterne dersom en institusjon ikke lenger kan innfri sine forpliktelser overfor innskyterne. Dette tilsier at man retter særlig oppmerksomhet mot spørsmål knyttet til hvilke løsninger Kommisjonen foreslår når det gjelder eventuell samordning av innskuddsgarantiordningen og et eventuelt fremtidig avviklingsfond, særlig når det gjelder hvor stor del av fondets midler som skal kunne benyttes til annen støtte enn oppfyllelse av innskuddsgarantiordningen. I Norge finnes det i dag regler om dette i banksikringsloven, som skal sikre at banksikringsfondet til enhver tid kan stå ved sine forpliktelser etter innskuddsgarantiordningen. Et annet særlig spørsmål i tilknyting til et eventuelt framtidig avviklingsfond, er om dette kan legge begrensninger på adgangen til å ilegge banker en stabilitetsavgift for å kompensere for implisitte statsgarantien, slik Finanskriseutvalget foreslo i NOU 2011: 1.
Vurdering
Et kommende krisehåndteringsrammeverk vil være EØS-relevant, og det må påregnes at forslagene som fremmes i oppfølgingen av konsultasjonen vil kunne lede til behov for regelverksendringer i Norge.
Norge støtter Kommisjonens arbeid med å utarbeide et harmonisert rammeverk for tidlig inngripen, og nye verktøy for å motvirke, avvikle og gjenopprette banker i krise. Forslagene som Kommisjonen arbeider med, er hovedsakelig på linje med forslag som også har blitt fremmet nasjonalt av Norges Bank.
I høringen, som ble avsluttet 3. mars 2011, understreket norske myndigheter at rammeverket må være et minimumsrammeverk, og at nasjonale myndigheter må ha adgang til å beholde eller innføre andre virkemidler i nasjonalt regelverk.
Det er videre viktig for Norge at et kommende rammeverk ikke undergraver prinsippet om at hver enkelt institusjon i en gruppe (finanskonsern) skal være solid.
Videre er tilsynsvirkemidlene som vurderes, så som krav om at ansvarlig kapital skal kunne ta tap uten at banken settes under avvikling er i stor grad allerede på plass i norsk rett. Visse justeringer må kunne påregnes.
Avhengig av hvor langt et eventuelt direktiv vil gå i å legge beslutningsmyndighet til EBA eller en separat krisehåndteringsmyndighet, kan tiltaket innebære spørsmål om avgivelse av suverenitet som vil måtte vurderes nærmere.
Når det gjelder finansiering av et kriserammeverk, er det viktig at prinsippet om at kostnadene ved et krisehåndteringsregime skal bæres av aksjeeiere, eiere av risikokapital og usikrede kreditorer opprettholdes. Norge støtter videre en løsning som åpner for at sikringsfondet kan bidra til å finansiere krisehåndteringstiltak, forutsatt at det er tilstrekkelig med midler i fondet.
Status
Kommisjonen arbeid med forslag til direktivtekst som omhandler et EU-rammeverk for grensekryssende krisehåndtering i banksektoren er blitt forsinket, men forslaget er ventet i løpet av kort tid. Kommisjonen har også varslet at de vil avgi rapport til Rådet og Parlamentet om harmonisering av nasjonal insolvensbehandlingsregelverk i finanssektoren innen utløpet av 2012. Videre tar Kommisjonen sikte på i perioden 2012-2014 å fremme løsningsforslag til håndtering av store grensekryssende bankgrupper, herunder koordinering av krisetiltak mellom landene, samt en vurdering av hvorvidt EBA (den nye europeiske banktilsynsmyndigheten), eller en egen avviklingsmyndighet innen EU skal tillegges ytterligere kompetanse til å fatte beslutninger i krisehåndteringsspørsmål. I tillegg hadde Kommisjonen varslet en egen kommunikasjon innen utløpet av 2011, der det skulle vurderes om rammeverket er nødvendig og passende også for andre typer finansinstitusjoner enn banker, men også denne har blitt forsinket.