BAKGRUNN (fra utvalgets rapport)

Utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger
 

Norges tilknytning til Den europeiske union (EU) har vært et sentralt tema i norsk samfunnsdebatt i mer enn et halvt århundre. Vi er helt udiskutabelt en del av Europa både geografisk og kulturelt. Det er heller ingen tvil om at Norge også i et langt historisk perspektiv er tett knyttet til Europa når det gjelder handel, forsvar og sikkerhet. I motsetning til de fleste av våre nordiske naboer og andre europeiske land, er Norge ikke medlem av EU. Vi er i stedet knyttet til EU gjennom EØS-avtalen, hvis fremste formål er å styrke handelen og vårt økonomiske samarbeid med europeiske land. I januar 2024 var det tretti år siden EØS-avtalen trådte i kraft. Gjennom EØS – og våre andre samarbeidsavtaler med EU – er Norge fortsatt hverken helt utenfor eller helt innenfor EU.

Verden, Europa og Norge har endret seg kraftig i løpet av de siste femti årene. Her hjemme pekte lenge pilene bare oppover. Vi har hatt stor velstandsutvikling, og for det meste høy sysselsetting og lav ledighet. Etter Sovjetunionens kollaps på 1990-tallet ble de tidligere harde grensene mellom Vest- og Øst-Europa fjernet. Siden 2004 har hele elleve land fra den tidligere østblokken blitt medlemmer av EU. Men, i løpet av det siste tiåret har vi opplevd et negativt taktskifte på mange fronter. Gleden over tøværet etter den kalde krigens slutt er erstattet av usikkerhet og uro. Nye og store bekymringer har vokst fram: klimakrise, pandemi, energikrise, store flyktningstrømmer, vekst i høyreekstremistiske bevegelser, ustabile og udemokratiske stormakter – og krig i våre nærområder. 

De store og dramatiske endringene i og rundt Europa det siste tiåret er et viktig bakteppe for denne utredningen. Det er vanskelig å overskue konsekvensene selv på kort og mellomlang sikt – også når det gjelder EØS-avtalen og Norges samarbeid med EU. Den økonomiske globaliseringen er på retur, og stormaktene tar i bruk sterke virkemidler for å ivareta sine interesser regionalt og globalt. Autoritære stater utgjør i dag en større trussel mot demokratiske naboland og verdensfreden. I 2022 startet Russlands fullskala invasjon av Ukraina. Som en følge av denne krigen har også EU endret kurs. 

De siste årene har EU på kort tid utviklet politiske verktøy som kombinerer handel og investeringer med sikkerhetshensyn. Mens EU-samarbeidet tidligere handlet mest om å utvikle et velfungerende marked mellom medlemstatene, handler det nå stadig mer om hvordan EU som fellesskap skal håndtere de nye bekymringene og forsvare medlemsstatenes felles interesser. Målet er å ivareta europeiske interesser, helst i partnerskap med likesinnede land, men hvis nødvendig, på egen hånd. I utredningen peker vi på hvordan dette for Norges del gjør europeisk samarbeid viktigere, men også skaper nye og krevende problemstillinger. 

EU skal i første rekke løse problemer hvert enkelt medlemsland ikke klarer å løse selv. EUs grønne giv har dominert EUs dagsorden de siste årene og gjør ikke bare klimahensyn til premiss for politikkutformingen på en rekke områder, men innebærer også en omstilling av EUs økonomiske tenkning. Målet er at grønn industri og energi, bærekraft og sirkulær økonomi skal bidra til å skape nye arbeidsplasser og økonomisk vekst. Det grønne skiftet i EU binder sammen politikkområder som er både innenfor og utenfor EØSavtalen. Sammen tar EUs medlemsland politiske valg om de framtidige betingelsene for økonomi og samfunn i stort. Samtidig er det politisk uro knyttet til mulige økonomiske og sosiale konsekvenser av det grønne skiftet. Her vil også Norge måtte gjøre vanskelige valg i årene framover, både alene og i samarbeid med europeiske naboer og resten av verden. 

EU endrer seg raskt. Det har bydd på utfordringer for denne utredningen, fordi vi forsøker å beskrive konsekvensene av en hurtig og pågående utvikling. Siden midten av 2010-tallet har EU lagt større vekt på å redusere sikkerhetsrisikoene knyttet til å ha en åpen markedsøkonomi. Nye virkemidler er blitt etablert for å beskytte EUs økonomiske sikkerhet, samtidig som det indre markedets konkurranseevne skal styrkes gjennom en aktiv europeisk nærings- og industripolitikk. Hvilke konkrete konsekvenser EUs retningsendringer vil ha for Norge og EØS, er fortsatt ikke klart. Utviklingen skjerper kravene til norske politikere om å stake ut en kurs for Norges samarbeid med EU, både innenfor og utenfor EØS. Strategisk styring av europapolitikken framover er en forutsetning for å få til dette. 

Europapolitikk handler om realpolitiske vurderinger. Tross store endringer i våre omgivelser det siste tiåret, har hovedlinjene i den norske samfunnsdebatten om Norge og EU vært mer uforandret. EØS-avtalen har på et vis fungert som en lynavleder for de store og til dels opprivende EUdebattene som kanskje ellers ville ha trengt seg sterkere fram. Selv om det er skepsis mot EØS både blant engasjerte tilhengere og motstandere av norsk EU-medlemskap, har avtalen gjennom tretti år hatt solid støtte blant majoriteten av de folkevalgte, så vel som blant folk flest. 

EØS-samarbeidet er likevel omdiskutert. EØSavtalen er Norges klart viktigste og mest omfattende internasjonale avtale, og den påvirker oss også nasjonalt på en rekke sentrale samfunnsområder. Dette gir grunnlag for løpende debatter om både store og små spørsmål relatert til EØS. Mange saksfelt er kompliserte og krevende, og diskusjoner om enkeltsaker glir ofte over i mer prinsipielle og overordnede debatter om europapolitikken. Det skaper et tøft debattklima. Mange, både blant politikere og folk flest, trekker seg unna og overlater arenaen til eksperter og ildsjeler. Det er et faresignal når temaer som berører så mange, blir diskutert av for få. 

Derfor var det nå et behov for en ny utredning av Norges erfaringer med EØS. Utvalgets målsetting er at utredningen skal gi et oppdatert kunnskapsgrunnlag for norske beslutningstakere. Og like viktig, at den skal bidra til en kunnskapsbasert debatt om EØS-relaterte spørsmål – der flest mulig deltar. Utredningen skrives på et tidspunkt hvor verden er blitt farligere og mer uforutsigbar. Det øker behovet for en bred, offentlig debatt om hvordan EØS kan ivareta norske interesser, men også om vårt forhold til EU – og EUs medlemsstater – i en bredere forstand. Norge og EU deler et verdiog rettsfellesskap og har på mange områder felles interesser. Dette fellesskapet får økt betydning i en verden hvor grunnlaget for internasjonalt samarbeid utfordres av autoritære krefter. 

Hovedspørsmålet i utredningen er hva EØSsamarbeidet betyr for Norge. Utvalget er ikke bedt om, og har derfor ikke vurdert eller tatt stilling til, alternative avtaler og tilknytningsformer for Norge. Utvalgets mandat er likevel omfattende (se kapittel 2), og spenner fra overordnede spørsmål knyttet til demokrati, handlingsrom og EØSavtalens rammeverk, til konkrete politikkområder som klima og miljø, energi, økonomi, næringspolitikk, arbeidsliv, beredskap og utenriks- og sikkerhetspolitikk. Vi har også utredet enkelte andre lands erfaringer med andre typer avtaler med EU. 

Utvalget har ikke hatt kapasitet og ressurser til å legge til områder det kunne vært både interessant og relevant å utrede utover det som er nevnt i mandatet. Det er dermed en rekke samfunnsområder som kun er beskrevet i korte trekk, uten at dette gjenspeiler manglende viktighet (se kapittel 2). Utvalget har også konsentrert seg om erfaringer med EØS-samarbeidet for Norge. Samtidig må det understrekes at det som innenfor avtalen gjelder for Norge, også gjelder for Island og Liechtenstein. Vi tillater oss likevel i mange tilfeller å kun skrive «Norge», selv om det helt korrekte ville være «EØS/EFTA-statene» (altså Norge, Island og Liechtenstein). 

Vårt mandat har vært å utrede erfaringene med EØS-avtalen og andre relevante avtaler med EU de siste ti år. Utredningen startet i 2022, og NOU 2012: 2 Innenfor og utenfor har vært en sentral referanse og kilde gjennom hele arbeidet (den omtales i det følgende som «2012-utredningen»). For enkelthets skyld bruker vi i teksten ofte begrepet «det siste tiåret/den siste tiårsperioden» om perioden fra 2012 og framover, selv om denne nå er noe lenger. 

I dette første kapittelet gjør vi kort rede for utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger. Mer utdypende beskrivelser og drøftinger gis i de enkelte kapitlene.