(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.4.2026)

(Se også tidligere EØS-notat, sist oppdatert 3.5.2022)

Sammendrag av innhold

Rammedirektivet om avfall ble vedtatt endret 10. september 2025 (Endringsdirektiv 2025/1892 til direktiv 2008/98/EF). Endringene er hovedsakelig knyttet til utvidet produsentansvar for tekstiler og matavfall. Det er også gjort mindre endringer som sikrer at rammedirektivet samsvarer med endringer gjort i andre regelverk (CCS-direktivet).

Hensikten med endringsdirektivet er å redusere mengden matavfall og å lovfeste konkrete reduksjonsmål som EUs medlemsland må overholde. Det kastes i snitt 130 kilo matavfall per innbygger i året, som samlet utgjør rundt 58 millioner tonn matavfall hvert år. At mat blir kastet er både et etisk og økonomisk problem, men også et ressursproblem med store miljø- og klimakonsekvenser. Ifølge det europeiske miljøbyrået EEA er matsektoren den mest ressursintensive sektoren i EU. Produksjon og distribuering av mat krever blant annet landareal, ulike ressurser som vann, gjødsling og plantevernmidler, og transport.

Endringsdirektivet skal også bidra til at tekstiler og tekstilavfall utnyttes på en bedre måte, blant annet gjennom å fremme ombruk, forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. Produksjon og forbruk av tekstiler er en av Europas største klima- og miljøutfordringer. EU-borgerne kaster i snitt tolv kilo klær, tekstiler og skotøy per person hvert år, og produksjon av nye tekstiler legger stort press på råmaterialer, vannressurser og arealer og bidrar til klimagassutslipp.

Hovedgrepene er å innføre et utvidet produsentansvar for tekstiler og skotøy, og å innføre kvantitative reduksjonsmål for matavfall.

Endringsdirektivet tydeliggjør medlemslandenes plikt til å påse at nødvendig infrastruktur for separat innsamling av avfall er på plass.

Rammedirektivets bestemmelse om virkeområde endres slik at karbondioksid som fanges opp og transporteres med sikte på geologisk lagring, og som lagres i samsvar med CCS-direktivet 2009/31/EF, unntas. Denne endringen gjøres siden unntaket ble utelatt i forbindelse med at nåværende rammedirektiv om avfall (2008/98/EF) erstattet tidligere direktiv om avfall (2006/12/EF).

Tekstilavfall:

Endringsdirektivet krever at det innføres obligatorisk og harmonisert utvidet produsentansvar for tekstiler. Det innebærer at tekstilprodusenter må dekke nødvendige kostnader for separat innsamling og videre håndtering av brukte tekstiler og tekstilavfall. Vederlagene produsentene må betale for å dekke kostnadene skal ta hensyn til hvor miljøvennlige tekstilene er («økomodulering»). Målet er at dette skal gi produsentene insentiver til å øke produktenes sirkularitet gjennom design, innovasjon og sirkulære forretningsmodeller, slik at klær og tekstiler varer lenger, repareres, og brukes om igjen. Direktivet har fokus på sosiale økonomiske aktører sin rolle i innsamling av tekstiler, og stiller krav som skal sørge for at disse aktørene skal kunne opprettholde sin virksomhet etter innføringen av utvidet produsentansvar for tekstiler. Bakgrunnen for dette er et ønske om å støtte opp under deres samfunnsnyttige arbeid, i tråd med EUs handlingsplan for sosial økonomi.

Endringsdirektivet inneholder også nye regler for håndtering av tekstilavfall, i tråd med EUs tekstilstrategi. Ombruk skal prioriteres, og mer tekstilavfall skal leveres til materialgjenvinning. Direktivet spesifiserer at alle tekstiler som er separat innsamlet, er å anse som avfall før det er sortert. Dette gjelder ikke hvis brukte tekstiler blir profesjonelt vurdert som ombrukbare direkte ved overlevering.

Landene må etablere et register over tekstilprodusenter, der tekstilprodusentene må være registrert før de kan sette tekstiler omfattet av utvidet produsentansvar på det norske markedet. Det stilles krav til å dokumentere mengde tekstilavfall i restavfall hvert femte år. Det er innført nye rapporteringsforpliktelser knyttet til tekstilavfall. For tekstiler gjelder rapporteringskravet blant annet mengde nye tekstiler satt på markedet, mengde separat innsamlet, mengde til ombruk og materialgjenvinning og mengde ombrukstekstiler og tekstilavfall som er eksportert ut av landet.

Det er ingen spesifikke krav til mengde brukte tekstiler og tekstilavfall som skal samles inn, ombrukes, forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes. Likevel kreves det at innsamlingen skal oppnå en vedvarende økning i andelen separat innsamlede tekstiler og en tilsvarende reduksjon av tekstiler i restavfallet. EU-kommisjonen skal innen 31. desember 2029 evaluere produsentansvarsordningene og blant annet se på muligheten for å sette målkrav.  

Matavfall:

Frem til nå har alle EU-land vært forpliktet til å støtte opp om FNs bærekraftsmål 12.3 om å redusere mengden matavfall med 50 %, men dette har ikke sikret store nok kutt i mengden mat som kastes.

Gjennom endringsdirektivet introduseres det derfor bindende reduksjonsmål for å kutte mengden matavfall. Med matavfall menes både den spiselige og ikke-spiselige delen av mat som kastes. Innen 2030 skal alle medlemslandene redusere mengden matavfall med:

·         10 prosent i matindustrien

·         30 prosent (per innbygger) samlet sett for varehandelen og annen distribusjon av næringsmidler, restauranter og serveringsvirksomhet og husholdningene

For å måle framgangen i arbeidet, skal landene bruke gjennomsnittet av de årlige matavfallsmålingene som ble gjort mellom 2021 og 2023 som referanse. Det er også mulig å bruke resultatene av matavfallsmålinger fra 2020 eller tidligere år, for land som har data for tidligere år som er innsamlet i tråd med metodekravene til EU (fastsatt i Commission Delegated Decision (EU) 2019/1597), eller via sammenlignbare metoder og minstekrav. Land som ønsker å benytte et tidligere referanseår må opplyse EU-kommisjonen om dette innen 17. april 2027, og hvis det gjelder år tidligere enn 2020 må landene oversende matavfallsdata for disse årene til EU-kommisjonen sammen med en beskrivelse av metodene benyttet i innsamling av dataene.

Dagens plikt om årlige rapporteringer om mengden matavfall i de ulike leddene i verdikjeden for mat opprettholdes. Gjennom endringsdirektivet innføres det i tillegg en egen årlig rapportering til EUs miljøbyrå EEA knyttet til reduksjonsmålene, og krav om at rapporteringene skal være offentlig tilgjengelig.

Selv om reduksjonsmålene ikke gjelder for primærproduksjonen, skal landene fortsatt jobbe for å forebygge matavfall i hele verdikjeden for mat. Landene må evaluere og tilpasse den nasjonale avfallsplanen for matavfall og innføre tiltak som sikrer at reduksjonsmålene kan nås. Tiltakene hvert land iverksetter må som minimum omfatte å:

• utvikle og støtte opp om adferdsendringstiltak for å redusere matavfall og informasjonskampanjer som øker bevisstheten omkring forebygging av matavfall
• identifisere og håndtere ineffektivitet i verdikjeden for mat og støtte samarbeid mellom alle aktører, samtidig som man sikrer en rettferdig fordeling av kostnader og fordeler ved forebyggende tiltak
• oppmuntre til matdonasjon og annen omfordeling av mat til mennesker, for å sikre at mat til mennesker prioriteres fremfor at mat går til dyrefôr eller bearbeides til produkter som ikke er mat
• støtte opplæring og kompetanseutvikling, samt tilrettelegge for tilgang på finansieringsmuligheter. Dette er spesielt viktig for små og mellomstore virksomheter og sosiale økonomiske aktører
• oppmuntre til og fremme innovative og teknologiske løsninger som bidrar til forebygging av matavfall

I endringsdirektivet stilles det videre krav om at hvert land skal utpeke hvilke myndigheter som skal koordinere arbeidet med å forebygge matavfall.

EU-kommisjonen varsler i endringsdirektivet at de vil legge frem en underliggende rettsakt innen 17. oktober 2027 som skal gi medlemslandene mulighet til å korrigere for at matavfallstallene kan påvirkes av turisme. Referanseårene for reduksjonsmålene sammenfaller med koronapandemien, da mange landegrenser ble stengt, og en del land kan derfor ha kunstig lave matavfallstall i perioden 2021 til 2023. Korrigeringsfaktoren kan benyttes for verdikjedeleddene dagligvare, servering og husholdning.

EU-kommisjonen skal, innen utgangen av 2027, gjennomgå målene med sikte på å vurdere om målene skal justeres eller utvides til å også omfatte andre deler av verdikjeden for mat, eller nye mål for år senere enn 2030. Reduksjonsmålet for matavfall vil inngå i Early Warning Report-prosessen, der EU-kommisjonen/ESA vurderer landenes risiko for å ikke nå bindende mål i ulike avfallsregelverk.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten endrer EUs rammedirektiv om avfall (2008/98/EF), som er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XX pkt. 32 ff. De foreslåtte endringene gjelder bestemmelser som er innlemmet i EØS-avtalen.

Tekstilavfall:

Utvidet produsentansvar for tekstiler vil måtte gjennomføres i en forskrift. Det er også nødvendig å forskriftsfeste nye krav til håndtering og behandling av tekstilavfall.

Matavfall:

Endringsdirektivet gir stor fleksibilitet for hvordan hvert enkelt land ønsker å følge opp reduksjonsmålene. Norge har i dag to regulatoriske virkemidler som skal bidra til forebygging av matavfall: Fritak fra merverdiavgift for matvarer som gis til veldedige formål (2016) og matsvinnloven (2025) med kommende forskrifter. Vi vurderer at det ikke er behov for å innføre nye regulatoriske virkemidler nasjonalt for å gjennomføre endringsdirektivet.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Tekstiler:

Vi forventer at innføring av utvidet produsentansvar i EU/EØS over tid vil øke innsamlingen av brukte og kasserte tekstiler. I dag er det en utfordring at det ikke finnes nok nedstrømsløsninger for tekstilavfall, som sorterings- og materialgjenvinningsanlegg. Vi forventer at innføring av utvidet produsentansvar i hele EU/EØS-området kan bidra til å øke lønnsomheten i materialgjenvinning av tekstilavfall gjennom produsentenes plikt til kostnadsdekning. Økt materialgjenvinning kan gi noe reduksjon i negative klima- og miljøeffekter fra uttak av råmaterialer og tekstilproduksjon. Videre kan krav om å økomodulere vederlagene produsentene betaler inn til produsentansvarsordningen gi insentiver til å produsere mer bærekraftige produkter.

Produsentansvaret medfører samfunnsøkonomiske kostnader til etablering av produsentansvarsselskap, krav til informasjon, rapportering mv. Når produsentene skal dekke de nødvendige kostnadene ved separat innsamling og behandling av brukte og kasserte tekstiler vil de største effektene av det nye regelverket likevel bli rene fordelingseffekter, ved at kostnader flyttes fra aktører som samler inn og behandler tekstilavfall i dag til produsentene. Innføring av utvidet produsentansvar ventes å gi noe reduksjon i avfallsgebyr for husholdningene og redusert leveringskostnad for næringslivet, men samtidig gi en økning av produktprisen på tekstiler.

Miljømyndighetene vil få administrative kostnader med regulering, veiledning, godkjenning av produsentansvarsselskap, etablering og drift av produsentregister og oppfølging, kontroll og tilsyn med produsentansvarsordningen. Det er ventet at kontrollen med eksport av tekstiler til utlandet vil øke noe. Dette vil kunne medføre økte kostnader for toll – og miljømyndigheter. En del av disse kostnadene kan dekkes over gebyrer, men arbeidet vil binde opp ressurser i miljøforvaltningen.

Matavfall:

Norge har allerede iverksatt tiltak og introdusert virkemidler som skal forebygge og redusere matsvinnet nasjonalt, som vil bidra til å nå målene om redusert matavfall i endringsdirektivet. Tiltakene som allerede er innført, gjør at vi oppfyller minimumskravene for forebyggende tiltak under artikkel 9a punkt 1 i endringsdirektivet. Virksomheter har fritak fra merverdiavgiften for matvarer og drikke som gis til veldedige formål (2016), det er etablert en frivillig bransjeavtale om reduksjon av matsvinn (2017) og det er vedtatt en egen matsvinnlov (2025). Mellom 2017 og 2022 økte donasjon av overskuddsmat med 300 prosent, noe som kan indikere at fritaket fra merverdiavgiften kan ha en forebyggende effekt på mengden matavfall hos ulike virksomheter. De foreløpige resultatene fra arbeidet under bransjeavtalen viser at mengden matsvinn reduseres, men ikke raskt nok til å nå målene som er satt i avtalen. Matsvinnloven skal bidra til å forebygge og redusere matsvinn, men det er ikke vurdert hvor stor nedgang i mengden matsvinn vi kan forvente. Mattilsynet utarbeider nå forslag til utfyllende forskrift(er) til matsvinnloven, og lovens effekt på matavfallsreduksjon vil avhenge av hvordan forskriften(e) blir. Miljøforvaltningen må vurdere og beregne effekten av eksisterende og kommende tiltak og virkemidler for å vurdere om disse er tilstrekkelige for å overholde målkravene i endringsdirektivet. Dersom vurderingen viser at det er behov for å innføre nye tiltak og virkemidler, kan det medføre større økonomiske og administrative konsekvenser. Det er ikke sannsynlig at det er behov for nye regulatoriske virkemidler, men heller mindre endringer i de kommende forskriftene, dersom man ikke ser tilstrekkelig effekt av loven og forskrift som skal tre i kraft i løpet av 2026.

Dersom Norge ønsker å bruke et alternativt referanseår vil det kreve noe ressursbruk i miljøforvaltningen knyttet til sammenstilling av data og kommunikasjon med EU-kommisjonen. Det forventes også noe økt ressursbruk knyttet til ny rapportering til EUs miljøbyrå. Samlet sett forventer vi at de økonomiske og administrative konsekvensene vil være lave.

Forebygging og reduksjon av matavfall kan innebære noen kostnader, særlig for virksomheter, knyttet til rapportering, kommunikasjon, innføring av nye rutiner og teknologiske løsninger, opplæring m.m. Samtidig vil matavfallsreduksjon på sikt kunne gi virksomheter reduserte kostnader knyttet til f.eks. produksjon, transport, lagring og avfallshåndtering.

Matavfallsreduksjon kan også være besparende for innbyggere, som både kan spare penger ved å redusere matinnkjøp og gjennom reduserte avfallsgebyr som følge av at de kaster mindre mat. Selv om matproduksjonen kan bli mindre som følge av at mindre mat kastes, er det ikke ventet betydelige økonomiske tap i landbrukssektoren.

Reduksjon av matavfall er ventet å gi betydelige miljøbesparelser i form av reduserte klimagassutslipp og mer bærekraftig utnyttelse av landarealer, redusert vannforbruk og mindre bruk av sprøytemidler m.m. Forutsetningen for miljøbesparelsene er at matavfallsreduksjon fører til at det produseres mindre mengder mat og at mer av maten som produseres blir spist. Effekter fra redusert matavfall fra havbruk og fiskeri er ikke vurdert her.    

Samarbeidet i bransjeavtalen bidrar til dialog og forhindrer at matavfallet forskyves mellom leddende i verdikjeden for mat. Samarbeidsformen er viktig for at alle som er del av matkjeden identifiserer hindre, ineffektiviteter og jobber mot et felles mål om matsvinnsreduksjon. Flere av partene under avtalen jobber blant annet målrettet med holdningskampanjer og informasjon om matsvinn, donasjon av mat, utvikling av nye teknologiske løsninger som QR-koding og forbedret logistikksystemer m.m. Bransjeavtalen blir for tiden revidert, med mål om ferdigstillelse i løpet av 2026. Utover bransjeavtalen gjøres det også en stor innsats på kommunenivå for å forebygge matsvinn. Klimasatsmidler fra staten er med på å støtte opp om etablering av forebyggende tiltak ute i kommunene.

Øvrige krav

Endringsdirektivet tydeliggjør medlemslandenes plikt til å påse at nødvendig infrastruktur for separat innsamling av avfall er på plass, jf vedtatte krav i avfallsforskriften kapittel 10a om at både kommuner og virksomheter utsorterer tekstilavfall og andre avfallsfraksjoner og leverer dette til forberedelse til ombruk eller materialgjenvinning. Statsforvalterne gjennomførte en landsomfattende tilsynsaksjon i 2025 for kontrollere at systemene for separat innsamling var på plass, både for tekstilavfall og andre avfallstyper.

Sakkyndige instansers merknader

EØS-notat (foreløpig posisjonsnotat) for forslaget ble forelagt Spesialutvalget for miljø ved skriftlig prosedyre (2. - 10.5.24). Det fremkom ingen merknader.

EØS-posisjonsnotat har vært behandlet i Spesialutvalget for miljø ved skriftlig prosedyre. (13.- 27.03.26). 

Den foreslåtte rettsakten er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet og endrer EUs rammedirektiv om avfall (2008/98/EF), som allerede er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XX punkt 32 ff. Formålet er å forbedre den miljømessige bærekraften i avfallshåndteringen av mat og tekstiler og å sikre fri bevegelighet for brukte tekstiler og tekstilavfall i det indre markedet. Den berører dermed tema som tematisk faller inn under EØS-avtalen og gir regler av betydning for det indre markedet. Forslaget vurderes som EØS-relevant.

Nasjonal høring:

Forlaget til revidert direktiv var på nasjonal høring høsten 2023 (https://www.miljodirektoratet.no/hoeringer/2023/august-2023/nasjonal-horing--forslag-til-revidert-rammedirektiv-om-avfall/).

Tolv organisasjoner kom med innspill. Gjennomgående er høringsinstansene positive til mål for reduksjon av matavfall og virkemidler for reduksjon og økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av tekstilavfall. Flere påpeker likevel at et produsentansvar for tekstiler er komplisert å gjennomføre, og at økomodulering av produsentenes vederlag er krevende før merking av tekstiler er på plass gjennom økodesignforordningen. Det er også bekymring for at kommunene ikke skal få dekket alle kostnader ved innsamling av tekstilavfall, særlig fram til en produsentansvarsordning er på plass.

Vurdering

Det vil være behov for en tilpasningstekst ved innlemmelse i EØS-avtalen som viser til norske tollkoder i tolltariffen og ikke de europeiske CN-kodene. Produsentene av tekstiler skal, ved søknad om registrering i produsentregister oppgi CN-kodene (europeiske tollkoder) til produktene de setter på markedet og som er omfattet av produsentansvaret. Da Norge har egen tollgrense, opererer vi ikke med de europeiske tollkodene. Det vil også være behov for en tilpasningstekst for rettsakter som ikke er innlemmet i EØS-avtalen. Dette vil vurderes nærmere.

Norske interesser

Endringsdirektivet er i tråd med norsk politikk. Målet med regelverket er avfallsforebygging og økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning.

Norge spilte inn følgende anbefalinger gjennom EUs høring november 2023:

Tekstilavfall:

·         Nasjonal fleksibilitet med hensyn til hvordan innsamlingssystemet skal organiseres, blant annet at det må være opp til medlemslandene å velge om separat innsamling av tekstilprodukter til ombruk og tekstilavfall skal samles inn i én strøm eller to atskilte strømmer. Endringsdirektivet stiller ikke detaljerte krav om hvordan innsamlingen skal foregå, men presiserer at alt som samles inn separat er å anse som avfall ved innsamling og må gjennomgå en profesjonell sortering og vurdering før det kan opphøre å være avfall. Dette hindrer likevel ikke aktørene i å f.eks. oppfordre befolkningen til å legge ombrukbare tekstiler i ett innsamlingstårn og ødelagte tekstiler i et annet.

·         Klargjøre tydelig hvilke kostnader produsentansvaret skal dekke, for å unngå konflikter ved implementering. Endringsdirektivet omtaler kostnader som skal dekkes, og Miljødirektoratet vil vurdere behovet for nærmere veiledning.

·         Det bør ikke være en nedre terskel for plikten til medlemskap i et produsentansvarsselskap, dvs at alle produsenter må delta i produsentansvarsordningen. Det kan sikre en mer effektiv og forutsigbar ordning som er enkel å håndheve, og hvor det er mulig å målrettet følge opp gratispassasjerer. For å redusere byrden noe for små bedrifter har disse fått lenger tid på seg til å imøtekomme nye krav i endringsdirektivet.

Matavfall:

·         Åpne for å bruke et annet år enn 2020 som referanseår, dersom medlemslandene har gjort tiltak for å redusere matavfall innen en eller flere "bransjer" før 2020. Endringsdirektivet åpner for dette.

·         Knytte reduksjonsmålene for matavfall til nyttbart matavfall (matsvinn) og ikke alt matavfall, selv om alt matavfall fremdeles kan brukes i avfallsstatistikkene. Endelig regelverk inneholder reduksjonsmål som er knyttet til matavfall, men i rapporteringen til EU er det mulig å inkludere data for matsvinn som del av frivillig rapportering.

Norske myndigheter har sendt høringsinnspill til EU-kommisjonen og diskutert innspillene om tekstil i møte med EU-kommisjonen 18. januar 2024.

Andre internasjonale forpliktelser

Norge er forpliktet til å jobbe for å nå FNs bærekraftsmål, inkludert mål 12.3 som sier at land innen 2030 halvere matsvinn per innbygger på verdensbasis, både i detaljhandelen og blant forbrukere, og redusere svinn i produksjons- og forsyningskjeden, inkludert svinn etter innhøsting.

Endringsdirektivets overordnede formål om reduksjon av matavfall er sammenfallende med bærekraftsmålene sitt. De konkrete måtene å måle på er imidlertid ulike, og derfor ikke direkte sammenlignbare.

Status

Endringene i rammedirektivet om avfall ble vedtatt 10. september 2025, med ikrafttredelse 16. oktober 2025.