BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 25.8.2009)

Sammendrag av innhold
EU-kommisjonen la 24.01.2007 fram forslag til nytt direktiv om lufthavnavgifter, COD/2007/0013. Formålet var å fastsette felles prinsipper for avgiftslegging på lufthavner i EU-området. Forslaget redefinerer forholdet mellom lufthavnoperatør og lufthavnbrukere ved å kreve total åpenhet (transparens), høring av brukerne og ikke-diskriminering når avgiftsnivået skal beregnes. Videre, medfører vil forslaget etablering eller utpeking av en uavhengig nasjonal myndighet som skal avgjøre uoverenstemmelser for å frambringe løsninger raskt. 

Forslaget definerer en rekke grunnleggende prinsipper som må legges til grunn av lufthavnoperatørene når lufthavnavgiftene skal fastsettes. I tillegg til de nevnte prinsippene knyttet til høring, åpenhet og ikke-diskriminering, fastsetter forslaget prinsipper relatert til kvalitetsstandarder, differensiering av avgifter og securityavgifter. 

Ikke-diskriminering: 
Avgiftssystemer skal ikke diskriminere mellom selskaper eller passasjerer. Forskjellsbehandling skal være basert på faktiske kostnader.

Høring: 
Det skal være dialog mellom flyplassoperatør og selskapene som benytter lufthavnen eller organisasjoner som representerer disse når avgiftssystemer og satser fastsettes og/eller justeres. 

Transparens: 
For å gjøre høringsprosessen meningsfull, må lufthavnoperatør framskaffe tilstrekkelig mengde informasjon til selskapene. Direktivet fastlegger hvilke type informasjon som bør være tilgjengelig. Samtidig bør selskapene til gjengjeld oppgi informasjon om deres trafikkprognoser, planer om flåtebruk, framtidige krav til lufthavnen mv. slik at det blir mulig for lufthavnoperatør å tilpasse seg dette optimalt.

Kvalitetsstandard: 
Begge sider kan ha nytte av gjennom en avtale å sikre et visst kvalitetsnivå på tjenestene på terminalene. Begge parter skal gis muligheten til å be om intervensjon fra en uavhengig tilsynsmyndighet om man ikke kommer fram til enighet. 

Differensiering av avgifter: 
Avgifter fastsettes ut fra faste kriterier. Passasjeravgifter er imidlertid relatert til bruken av terminalen. På en og samme lufthavn kan en terminal skille seg betydelig fra en annen. Det skal være mulig å differensiere passasjeravgiften ut fra kvaliteten på tjenestene som tilbys på terminalene. Dette kan f.eks. gjelde for selskaper som ønsker en lavere standard og hvor dette kan tilbys på en ikke-diskriminerende måte.

Security-avgift: 
Etablert regelverk for security tiltak, jf. forordning 2320/2002/EC samt diverse oppfølgingstiltak, adresserer ikke finansiering. Det gjøres klart i direktivforslaget at security-avgifter skal underlegges reglene i dette direktivet. 

Tilsynsmyndighet: 
Direktivet fastsetter prinsipper som kan gi grunnlag for situasjoner hvor lufthavnoperatør og flyselskaper kan ha motsettende interesser, situasjoner som på håndteres må en ryddig måte på medlemsstatsnivå. I forslaget kreves det at medlemsstatene skal utpeke eller opprette en myndighet som får ansvaret for å sikre korrekt bruk av direktivet - som en garanti for at reglene blir respektert av de ulike aktørene i næringen. 

Lufthavnpakke: Direktivforslaget er en del av en lufthavnpakke som består av følgende tre dokumenter:
• Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om lufthavnavgifter (KOM(2006) 820 final),
• Meddelelse fra Kommisjonen – en handlingsplan om kapasiteten, effektiviteten og sikkerheten ved europeiske lufthavner, og
• Rapport fra Kommisjonen om anvendelsen av rådsdirektiv 96/67/EF av 15. oktober 1996.

Vurdering
Direktivforslaget ble sendt på høring 16. mars 2007 med frist 25. april 2007. SD ba om synspunkter på alle sider av dokumentet, men henledet samtidig oppmerksomheten spesielt mot problemstillinger knyttet til

- terskel for anvendelse, jf. artikkel 1 og 2,

- avgrensning av direktivforslaget i forhold til forordning om avgifter på flysikringstjenester ((EF) 1794/2006) og direktiv om flyplassrelaterte tjenester (96/67/EF),

- spørsmål om uavhengig tilsynsmyndighet, jf. artikkel 10,

- behandling av konfidensiell informasjon, jf. artikkel 5 og

- "service-level agreement", artikkel 7.

Utdrag fra høringsuttalelsene:
Flyselskapene representert med SAS og NHO-Luftfart ønsker direktivet velkomment. De mener at det ikke innebærer særlig mye nytt, men drar med seg videre etablert ICAO-policies. Direktivet blir oppfattet som uproblematisk for Norge og vil ikke endre stort på dagens praksis.

Selskapene mener direktivet skulle gått lenger når det gjelder spørsmål om såkalt single till (at en flyplass kan benytte kommersielle inntekter til å redusere avgiftene), kostnadseffektivitet (ikke eksplisitt omtalt i forslaget), benchmarking og pre-financing (at forhåndsfinansiering av store infrastrukturtiltak bare kan skje i spesielle tilfeller og med samtykke fra flyselskapene).

- Selskapene mener direktivet bør gjelde for alle Avinors lufthavner.

- Spørsmålet om å inkludere annet enn infrastr. til trafikkavikling er ikke relevant for Norge i dag.

- Uavhengig tilsynsmyndighet er et viktig prinsipp.

- Selskapene mener informasjonskrav ikke utgjør noe problem ettersom man bare ønsker informasjon på aggregert nivå for det som er relevant for avgiftene. Et slikt krav vil ikke skape merarbeid i Norge i forhold til dagens praksis.

- Selskapene mener direktivet ikke går langt nok når det gjelder SLA. Direktivet oppfattes imidlertid som et minimumskrav hvilket innebærer at enkeltland kan gå lenger.

Avinor mener direktivet åpner for fortsatt bruk av kryssubsidiering innenfor en gruppe av lufthavner. Videre ser man heller ingen hindringer for verken drift av Single eller Dual Till systemer, jf. artikkel 2.

Direktivet gjelder ikke underveisavgifter, tårnavgifter og heller ikke vederlag for "handling" tjenester. Avinor mener dette taler for en fullstendig frikobling av underveis fra lufthavn slik at de kan behandles helt separat og ikke ses i sammenheng slik man gjør i dag.

Terskelverdien i tidligere versjon innebærer at bare OSL vil omfattes. Men de øvrige av Avinors lufthavner vil kunne omfattes ved at disse behandles som en gruppe. Avinor mener at det vil være en logisk følge av flyplassystemet til Avinor at de fleste lufthavnene oppfyller direktivet. Avinor er i den sammenheng opptatt av likebehandling mellom OSL og Torp og Rygge - at disse skal basere sine avgifter på samme basisprinsipper. Avinor er generelt bekymret for at Torp har og Rygge skal få en annet avgiftsregime enn Avinor/OSL.

Avinor mener at en del av dagens ordninger må vurderes opp mot kravet om ikke-diskriminering, for eksempel forskjell i passasjeravgift mellom innland og utland og rabattordningene.

Når det gjelder artikkel 6 om konsultasjoner, betrakter Avinor den skriftlige høringen som den viktigste delen av konsultasjonsordningen, og ser ikke at direktivet er til hinder for dette.

Når det gjelder direktivets krav til opprettelse av et uavhengig tilsynsorgan, påpeker Avinor at denne må skilles fra beslutter-rollen. Dersom oppgaven skal legges til LT, forutsetter Avinor at det sikres tilfredsstillende kapasitet og kompetanse.

Når det gjelder mulighet til å klage på vedtak og uavhengig tilsynsmyndighet, mener Avinor at beslutningsnivået må legges lavere enn i dag. En naturlig løsning vil etter Avinors syn være at Avinor selv fatter vedtak om lufthavnavgiftene. En slik løsning vil gjøre at Avinor kan opptre og behandles på samme måte om Torp.

Når det gjelder kravet om transparens, er Avinor opptatt av at kravet rettes mot systemet av lufthavner, og ikke hver enkelt lufthavn.

Artikkel 7 vedrørende kvalitetsstandarder og SAL, gir slik Avinor vurderer det, en gjensidig plikt til å gå i forhandlinger med sikte på å inngå avtaler, men ikke noe formelt krav om at det skal være slike avtaler dersom partene skulle mene at det ikke er nødvendig.

Når det gjelder kontraktsansvar, mener Avinor at dersom lufthavneier skal ha et kontraktsansvar for leveranser, bør prisen for tjenestene i større grad være kostnadsrelaterte og lufthavneier må kunne regne inn risiko i prisingen. Videre mener Avinor at det ville være urimelig om Avinor skulle pålegges et kontraktsansvar i et system hvor staten fastsetter avgiftene i en offentlig forskrift og hvor disse ikke reflekterer kostnadsbildet.

Artikkel 10 om differensiering innebærer slik Avinor ser det at terminalene må bli mer fleksible for å kunne skreddersy tjenestene i større grad med hensyn til hvilket tilbud selskapene ønsker.


SDs vurdering:
Hovedprinsippene i direktivet knytter seg til ikke-diskriminering, transparens og konsultasjon. For Norge er det særlig viktig å kunne videreføre dagens system med bruk av lufthavnavgiftene som et politisk styringsinstrument særlig for å opprettholde et tilfredsstillende flytilbud i distriktene. Muligheter for fortsatt politisk styring er derfor viktig. Det er SDs tolkning at direktivet ikke vil gjøre det vanskeligere å videreføre dagens praksis med kryssubsidiering. Dette løses ved at man kan benytte seg av et nettverk av flyplasser som i avgiftssammenheng defineres som et system. I endelig versjon av direktivet åpnes det i artikkel 4a eksplisitt for å gjøre nettopp dette. Det har vært noe mer uklarhet knyttet til direktivet om at det enkelte medlemsland skal utpeke eller etablere en uavhengig myndighet som skal behandle klagesaker og kunne fastslå hvorvidt en avgift eller et avgiftssystem er i samsvar med reglene fastsatt i direktivet. SD har undersøkt nærmere om Luftfartstilsynet er uavhengig nok til å kunne ha en slik rolle og om Samferdselsdepartementet fremdeles vil kunne inneha rollen både som fastsetter av avgifter og som eier av Avinor. Samferdselsdepartementet tolker endelig versjon slik at Luftfartstilsynet er tilstrekkelig uavhengig av departementet så lenge eierrollen ikke er lagt direkte til ("vested in") tilsynet.

Når det gjelder Norges ønske om fortsatt å kunne legge politiske vurderinger inn i utforming av flyplassavgiftene, mener vi dagens form for politisk styring i det store og hele vil kunne videreføres slik direktivutkastet nå ser ut. Men reglene om statsstøtte og fri bevegelse av tjenester vil fremdeles utgjøre skranker for hva som er lovlige rabatter og i hvilken grad det er tillatt å skille mellom utenlands- og innenlandsflygninger, jf. verserende saker i ESA. Det underliggende ICAO-regelverket krever at det skal være en klar og dokumenterbar sammenheng mellom avgiftene og kostnader knyttet til yting av tjenesten. Så lenge direktivet ikke står i veien for å definere et lufthavnsystem som én enhet, er det også naturlig å forstå dette som en aksept av at det skal være tillatt med den formen for kryssubsidiering som følger av at kostnadsbasen for avgiftene omfatter et stort antall enheter med ulik stykkostnad. Kravet om sammenheng mellom kost og tjenestens innhold er dermed ikke absolutt. Dersom det oppstår en uoverenstemmelse mellom bruker og lufthavn om avgiften står i forhold til tjenesten som leveres, skal dette kunne klages inn og avgjøres av en uavhengig offentlig instans. Samtidig åpnes det for at medlemsstatene definerer på hvilket grunnlag man skal kunne klage. Vi legger til grunn at det vil være mulig å formulere disse bestemmelsene slik at klager ikke skal kunne fremmes og avgjøres av Luftfartstilsynet på et grunnlag eller på et område som er ”politisk kontroversielt”. 

Endelig versjon inneholder flere vage eller generelt formulerte bestemmelser som kan gjøre det mulig å videreføre viktige sider ved departementets rolle i avgiftsfastsettingen. Samtidig er det umulig å si med sikkerhet hvordan ESA og EU-kommisjonen vil tolke disse bestemmelsene.

Det må vurderes nærmere om det kan være aktuelt å forhandle om en tilpasningstekst når det gjelder klageordningen for å sikre at Samferdselsdepartementents behov for politisk styring kan ivaretas også etter at direktiv om lufthavnavgifter er implementert i norsk regelverk.

Økonomiske og administrative konsekvenser
De økonomiske konsekvensene av forslaget anses å bli marginale ettersom direktivet ikke vil påvirke nivået på lufthavnavgiftene. Administrativt vil direktivet innebære noe endrede rutiner for lufthavnoperatørene i tillegg til at Luftfartstilsynet vil få nye oppgaver. Kostnader knyttet til de nye administrative oppgavene vil dekkes innenfor virksomhetenes eksisterende rammer.

Status
Direktivforslaget ble lagt fram av Kommisjonen 24. januar 2007. Parlamentet avsluttet sin første lesning av forslaget i desember 2007. Direktivet ble ferdigbehandlet i parlamentet og rådet høsten 2008 og endelig vedtatt 13. mars 2009.