(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 8.9.2025)

Status

EU-kommisjonen arbeider med et forslag til direktiv om endringer i klimakvotedirektivet. Allmennheten ble involvert i denne prosessen den 14. april 2025, da Kommisjonen sendte en rekke spørsmål på offentlig høring. Kommisjonen ba om synspunkter på mulig fremtidig innretting av kvotesystemet. Høringen omfatter også behovet for å gjøre endringer i den markedsstabiliserende reserven.

Det er ventet at Kommisjonen vil legge frem forslag til endringer i klimakvotedirektivet i løpet av 2026. Kommisjonens forslaget må deretter behandles både i Rådet og Europaparlamentet før endringene kan tre i kraft i EU. Dette kan ta flere år. 

Før regelverket kan gjøres gjeldende for EØS/EFTA-statene må det innlemmes i EØS-avtalen. Erfaringsmessig vil dialogen mellom Kommisjonen og EØS/EFTA-statene om vilkårene for innlemmelse av regelverket i EØS-avtalen ikke starte før innrettingen av regelverket er endelig avklart i EU.

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

EUs klimakvotesystem er et sentralt virkemiddel for å nå EUs klimamål. Systemet er rettslig forankret i direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv), og regulerer utslipp av klimagasser fra anlegg, luftfart og maritim transport (EU ETS), og fra bygg, veitrafikk og andre sektorer (ETS2). Per 2025 omfatter systemet de 27 EU-landene, de tre EØS/EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge og det er etablert en direkte kobling til det sveitsiske kvotesystemet. Det pågår dessuten en dialog mellom Storbritannia og EU-kommisjonen om å koble sammen EUs klimakvotesystem og det britiske klimakvotesystemet.

Markedsstabiliseringsreserven (MSR) er designet for å sikre prisstabilitet i kvotemarkedet for EU ETS på lang sikt. Reserven er utformet som en objektiv og regelstyrt mekanisme, hvor antall kvoter som skal auksjoneres justeres automatisk dersom antallet kvoter som sirkulerer i markedet er over eller under et visst nivå. MSR er rettslig forankret gjennom kommisjonsbeslutning (EU) 2015/1814.

EU-kommisjonen vil gjennomføre en større revisjon av begge disse rettsaktene innen utgangen av 2026. Arbeidet vil ikke omfatte revisjon av regler for det nye kvotesystemet for veitrafikk, bygninger og andre sektorer (ETS2).

Som forberedelse til revisjonen, gjennomfører EU-kommisjonen parallelt en evaluering og en konsekvensvurdering av någjeldende klimakvoteregelverk og mulige alternativer for endringer.  

Formål

Formålet med revisjonen er å styrke EU ETS og MSR for å sikre kostnadseffektive utslippskutt i EU i tråd med målene i EUs klimapakke "Klar for 55" om klimanøytralitet innen 2050 og 55 % reduksjon i klimagassutslipp fra 1990 til 2030.

EU-kommisjonen vil utføre revisjonen med hensyn til den bredere politiske rammen og behovet for at alle sektorer bidrar til EUs klimainnsats, samtidig som økonomisk vekst og konkurranseevne opprettholdes. Den bredere politiske rammen inkluderer relevante planlagte initiativer, som for eksempel den grønne industripakken ("Clean Industrial Deal") og handlingsplanen for rimelig energi ("Action Plan for Affordable energy").

Temaer i revisjonen

EU-kommisjonen vil i sin konsekvensvurdering se på et bredt spekter av alternativer til dagens klimakvoteregelverk, innenfor temaer som:

• Utslipp fra luftfart: Selv om EU ETS i prinsippet dekker utslipp fra alle flyvninger til/fra lufthavner i EØS-området, har EU begrenset omfanget til flyvninger innad i EØS ut 2026. Dette for å oppmuntre til utviklingen av CORSIA ("Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation"), et markedsbasert virkemiddel for å begrense utslippene av CO2 fra internasjonal luftfart. EU-kommisjonen vurderer  derfor å utarbeide en rapport om CORSIA innen medio 2026. I tillegg kan det også ses på vurderingskriterier og geografisk omfang, samt luftforbindelsen til øyer og avsidesliggende områder, inkludert EUs  fjerntliggende regioner.
• Karbonlekkasje: EU-kommisjonen vil se på tiltak for å forhindre at industri flagger ut og flytter produksjonen sin til land utenfor EU ETS med mindre streng klimapolitikk, såkalt karbonlekkasje. De vil særlig se på tiltak for å redusere risiko for karbonlekkasje for utslipp som ikke dekkes av karbongrensejusteringsmekanismen (CBAM). Dette fordi full implementering av CBAM og utfasing av vederlagsfri tildeling av kvoter til sektorer som ikke er dekket av CBAM vil begynne i 2026.

• Karbonfjerning: EU-kommisjonen vil se på mulighetene for å inkludere permanent karbonfjerning nasjonalt i EU ETS, og særlig vurdere;

  • hvordan EU ETS kan ta hensyn til negative utslipp fra klimagasser som er fjernet fra atmosfæren og permanent lagres under bakken (enten som biogene utslipp med karbonfangst og lagring (Bio-CCS) eller fra direkte fangst av CO2 fra lufta med karbonlagring (DACCS)), eller permanent kjemisk bundet i produkter
  • hvordan disse negative utslippene, hvis det er hensiktsmessig, kan dekkes av ‘utslippshandel’ eller andre retningslinjer/virkemidler, med tydelig omfang og strenge kriterier;
  • hvilke sikkerhetsmekanismer som må på plass for å sikre at slik karbonfjerning ikke motvirker nødvendige utslippsreduksjoner.

   

• Avfallsforbrenningsanlegg for kommunalt avfall: Fra 2024 ble avfallsforbrenningsanlegg som forbrenner kommunalt avfall omfattet av krav til overvåking, rapportering og verifikasjon av CO2-utslipp under EU ETS. I konsekvensvurderingen vil EU-kommisjonen se på muligheten for å innføre kvoteplikt (det vil si at det må svares kvoter for utslippene) for slike anlegg i EU ETS fra 2028. EU-kommisjonen må også vurdere muligheten for å inkludere andre avfallshåndteringsprosesser i EU ETS, spesielt deponering, som bidrar til metan- og lystgassutslipp.
• Ikke-permanent karbonfangst og -bruk: :EU-kommisjonen vil særlig se på om alle klimagassutslipp som dekkes av EU ETS effektivt blir tatt hensyn til og om dobbeltelling unngås, og da spesielt klimagassutslipp som anses å ha blitt fanget og brukt i et produkt på en ikke-permanent måte.
• Endret terskelverdi for aktiviteter omfattet av EU ETS: EU-kommisjonen vil se på muligheten for å senke 20 MW-terskelverdien for aktiviteter i vedlegg I til EUs klimakvotedirektiv fra 2031, med tanke på at anlegg med samlet nominell innfyrt termisk effekt under 20 MW stort sett allerede vil være dekket av ETS2, samtidig som muligheten for å ekskludere anlegg med små utslipp under EU ETS vurderes.
• Kobling med andre karbonmarkeder: Konsekvensutredningen vil se på hvordan man kan knytte EU ETS til andre karbonmarkeder for å oppnå potensielle fordeler (f.eks. redusere kostnaden for utslippskutt, øke markedslikviditeten, redusere risikoen for karbonlekkasje), uten å hindre oppnåelsen av klimanøytralitetsmålet og EUs klimamål.

• Om maritime utslipp: EU-kommisjonen vil vurdere og hensynta følgende:

  • prising av klimagasser og markedsbaserte tiltak som trolig vil bli vedtatt av International Maritime Organization (IMO) i 2025 og revidere EU ETS deretter, for å unngå en betydelig dobbel byrde for skipsoperatører og forhindre miljømessige tilbakeskritt;
  • å utvide EU ETS til å også dekke utslipp fra mindre skip (dvs. skip mellom 400 og 4999 bruttotonn);
  • overvåke implementeringen av den allerede foreliggende utvidelsen av EU ETS til maritim transport, samt vurdere regulatoriske forbedringer for å sikre effektiv gjennomføring av utvidelsen og for å adressere muligheter for omgåelser av regelverket;
  • forenkle og forbedre systemet der det er mulig (f.eks. overensstemmelse med andre EU-rettsakter når det gjelder krav til overvåking og rapportering av utslipp fra bruk av biomasse og alternative brensler).

   

• Om markedsstabiliseringsreserven: de ulike parameterne for reserven (når det skal trekkes tilbake og frigjøres kvoter i markedet, terskler, tilpasninger til den lineære reduksjonsfaktoren) og dens innvirkning på vekst, jobber og EUs industrielle konkurranseevne og på risikoen for karbonlekkasje vil vurderes i gjennomgangen.

Generelt vil EU-kommisjonen vurdere konsistens med andre EU-rettsakter og muligheter for forenklinger, inkludert evaluering av de administrative kostnadene knyttet til implementering av EU ETS, og risikoen for økte byrder som følge av overvåkings- og rapporteringsforpliktelser. Initiativet vil også undersøke hvordan man kan maksimere klimafordelen ved bruk av ETS-inntekter.

Høring

EU-kommisjonen offentliggjorde høringen ("call for evidence") den 15. april 2025. Høringsfristen var 8. juli 2025.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Norge har deltatt i EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen siden 2008. Det har formodningen for seg at eventuelle endringer i klimakvoteregelverket og den markedsstabiliserende reserven vil måtte innlemmes i EØS-avtalen. I så fall vil regelverket gjennomføres i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteloven og -forskriften. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Gjennom kvotesystemet settes det et felleseuropeisk tak på utslipp fra sektorene som omfattes. Gjennom en gradvis nedskalering av antall tilgjengelige kvoter skal kvotesystemet bidra til å redusere utslippene fra de aktuelle sektorene. Kvotesystemet bidrar således til oppfyllelse av EUs klimamål under Parisavtalen. Gjennom deltakelse i klimakvotesystemet får også Norge viktige bidrag til oppfyllelse av våre klimamål under Parisavtalen og i klimaloven.

Klimakvoteregelverket etablerer blant annet en plikt til å innlevere klimakvoter til oppgjør i et klimakvoteregister. Klimakvotene har økonomisk verdi. Plikten til å innlevere kvoter har derfor økonomiske konsekvenser for aktivitetene og sektorene som omfattes av systemet.

Endringer i klimakvotesystemet berører en rekke norske kvotepliktige aktører. Med dagens omfang omfatter klimakvotesystemet om lag 150 norske anlegg og om lag 150 skipsoperatører og 6 luftfartøysoperatører. Endringer i regelverket kan få økonomiske og administrative konsekvenser for disse aktørene, og en utvidelse av kvotesystemets virkeområde kan innebære at flere norske aktører blir kvotepliktige.

Eventuell inkludering av negative utslipp (permanent karbonfjerning) i kvotesystemet vil kunne få positive økonomiske effekter for næringer som har mulighet til å oppnå negative utslipp - da disse vil kunne få tilgang til et marked de de kan selge i hver fall deler av de negative utslippene de har oppnådd.

Det er for tidlig å gjøre en mer detaljert vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser basert på en høring fra Kommisjonen. Det er ventet at Kommisjonen vil legge frem et konkret forslag til endringer i klimakvoteregelverket i løpet av 2026. 

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har foreløpig ikke vært behandlet i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. 

Klima- og miljødepartementet avholdt i juni 2025 to innspillsmøter med utvalgte aktører. De fremmøtte delte av sine kunnskaper og ga overordnede tilbakemeldinger knyttet til den fremtidige innrettingen av systemet. Det var generelt bred støtte til at EU viderefører kvotesystemet etter 2030, til fortsatt norsk deltakelse i systemet og til ideen om å utvide systemet til å omfatte både negative utslipp (permanent karbonfjerning) og utslipp fra avfallsforbrenning.

Vurdering

Norge har deltatt i EUs klimakvoteregelverk gjennom EØS-avtalen siden 2008. Det opprinnelige klimakvotedirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen i 2007 gjennom EØS-komitébeslutning nr. 146/2007. Alle senere endringer i EUs klimakvotedirektiv er også innlemmet i EØS-avtalen gjennom egne EØS-komitébeslutninger. Det har formodningen for seg at Norge fremdeles vil delta i klimakvoteregelverket etter 2030 og at vi dermed vil måtte innlemme rettsakten i EØS-avtalen og gjennomføre regelverket i norsk rett når det er formelt vedtatt i EU.