Bakgrunn (fra EØS-notatet)

Sammendrag av innholdet
EU har vedtatt en forordning om stiller krav til opprettelse av en effektiv tilsynsfunksjon vedrørende sikkerheten innenfor feltet lufttrafikkstyring. Denne funksjonen skal ivaretas av den nasjonale tilsynsmyndigheten. I grove trekk er dette en videreføring av ESARR 1, som EUROCONTROL vedtok i 2004, men som Norge ennå ikke har gjennomført i sin helhet. Denne forordningen stiller krav til måten de nasjonale tilsynsorganene utøver sin tilsynsvirksomhet på når det gjelder sikkerhetsaspekter. En forordning om felles europeiske krav til tilsynsvirksomhet vil gi en sikkerhetsgevinst. Utviklingen av EU-regelverket for lufttrafikkstyring ("Et felles europeisk luftrom"), som i stor grad er knyttet til sikkerhet, medfører behov for en harmonisering av hvordan de ulike staters luftfartsmyndigheter fører tilsyn med etterlevelsen av dette regelverket og dermed sikkerheten innen styring av lufttrafikken. Gjennom dette regelverket har man fått harmoniserte krav til tjenesteyterne innen styring av lufttrafikken. Gjennom ESARR 1 får man nå en harmonisert metodikk for å føre tilsyn med at tjenesteoperatørene opererer i samsvar med disse kravene.

Samtidig er det behov for å sikre at alle statene som er omfattet av dette EU-regelverket sørger for at tilsynsmyndighetene faktisk kan utføre sine oppgaver innenfor sikkerhetstilsyn på den foreskrevne måte, gjennom å skaffe tilveie nødvendig kompetanse og ressurser. Det er for å sikre at disse oppgavene ivaretas at en forordning basert på ESARR 1 nå er vedtatt. ESARR 1 er utviklet for å støtte en prosessbasert tilnærming til tilsyn med sikkerheten innen styring av lufttrafikken. Forordningen etablerer prinsipper og de minimum av rammevilkår som må være tilstede ved nasjonale tilsynsmyndigheters utøvelse av slikt tilsyn.

Selv om det først og fremst er i sammenheng med tilsynsvirksomhet etter tjenesteforordningen i SES at tilsynsmetodikken som fremgår av forordningen tenkes benyttet, er det fra EU anbefalt å bruke samme tilnærming også på andre områder. Art 1 i forordningen angir virkeområdet til sikkerhetstilsyn innenfor flysikringstjenesten, trafikkflytledelse og luftromsstyring. Det er i hovedsak 4 situasjoner hvor bekreftelse av overensstemmelse ("verification of compliance") er aktuelt: sertifisering og utpeking av tjenesteytere ("certification and designation"), den kontinuerlige kontroll av overensstemmelse med sikkerhetskrav uavhengig av en sertifiseringsprosess ("ongoing safety oversight"), samt tilsyn med nye ATM-systemer og endringer i gamle ATM systemer ("safety-related conditions related to specific systems or changes"). Denne prosessen er nærmere beskrevet i forordningens art 5 nr 1. Hvordan selve tilsynsprosessen skal være er nærmere beskrevet i forordningens art 5 nr 2 og art 6. Tilsynsprosessen skal være basert på dokumenterte prosedyrer. For tilsyn i tilknytning til endringer i funksjonelle systemer ("safety oversight of changes to functional systems") er prosessen nærmere beskrevet i art 8. Denne artikkel inneholder også regler som retter seg til tjensteyterne, jf det som er sagt om dette ovenfor.

Art 11 i forordningen fastslår prinsippet om at Statene må sørge for tilstrekkelig ressurser slik at tilsynsmyndigheten kan gjennomføre tilsyn med sikkerheten i samsvar med de prinsipper som fastlegges i forordningen. Videre i art 11 utdypes hva som menes med ”tilstrekkelige ressurser”. Her forutsettes også at tilsynsmyndigheten i forbindelse med sin analyse av hvilke behov de har, samt gjennom sin årlige rapportering om tilsynsvirksomheten (jf forordningens art 13) kommuniserer og redegjør for sitt ressursbehov til relevant overordnet myndighet.

Merknader
Den 10. mars 2004 vedtok EU forordning (EF) nr 550/2004 om yting av luftfartstjenester i det felles europeiske luftrom (Tjenesteytingsforordningen). Forordningen er en del av "Single European Sky"-pakken, som består av i alt fire hovedforordninger. Gjennom tjenesteytingsforordningens artikkel 4, jf. artikkel 5 nr 3 og artikkel 8 i forordning (EF) nr. 549/2004 (Rammeforordningen) for etableringen av Single European Sky, hjemles kompetansen for Kommisjonen til å identifisere og fastsette de av Eurocontrols sikkerhetskrav (ESARRs) som er relevante innenfor tjenesteytingsforordningens anvendelsesområde.Det er således forordning 549/2004 og 550/2004 som gir hjemmel for å vedta foreliggende rettsakt. Rettsakten er EØS-relevant med henvisning til dette, og med henvisning til det materielle innholdet i rettsakten.

Eurocontrol har utviklet sikkerhetskrav (6 ESARRer) som er av høyeste betydning for sikker utøvelse av lufttrafikktjenester. Kommisjonen har i samsvar med forordning (EF) nr. 550/2004 identifisert og vedtatt de relevante bestemmelser i ESARR 3 om ATM-tjenesteyteres bruk av sikkerhetsstyringssystemer, ESARR 4 om risikovurdering og reduksjon innen styring av lufttrafikken (ATM) og ESARR 5 om ATM-tjenesters personale og krav til det tekniske personalet som utfører driftsmessige sikkerhetsrelaterte oppgaver. Dette er gjort i kommisjonsforordning (EF) nr 2096/2005 av 20.12.05 vedrørende felles krav til tjenesteleverandører innen flysikringstjenesten (Common Requirements).

Det er videre i samsvar med artikkel 5 i forordning (EF) nr. 550/2004 vedtatt et europaparlaments- og rådsdirektiv om fellesskapsgodkjenning av flygeledere (Direktiv 2006/23) som omfatter bestemmelsene i ESARR 5 for flygeledere.

Bestemmelsene i ESARR 2 om rapportering og vurdering av hendelser innenfor lufttrafikkstyring (ATM), er omfattet av rådsdirektiv 94/56/EF av 21. november 1994 om fastsettelse av de grunnleggende prinsipper for undersøkelse av ulykker og hendelser innen sivil luftfart og europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/42/EF av 13. juni 2003 om rapportering av hendelser i sivil luftfart.

De relevante bestemmelser i ESARR 6 om programvare i ATM-systemer, skal også identifiseres og vedtas i egne fellesskapsrettsakter. Dette forventes å skje i løpet av våren 2008. Den forordning som her er omtalt gjennomfører som nevnt relevante bestemmelser i ESARR 1 om tilsyn med sikkerheten innen styring av lufttrafikken. Rettsakten stiller krav til de nasjonale luftfartsmyndigheters utøvelse av tilsynsvirksomheten. Forskrift som gjennomfører rettsakten i norsk rett forutsettes vedtatt av departementet med hjemmel i luftfartslovens §16.1 og 7.4.

Sakkyndige instansers uttalelser
Rettsakten er gjennomgått av Luftfartstilsynet, som har følgende bemerkninger: Gjennomføring av sikkerhetstilsyn ("safety oversight") av flysikringstjenesten, trafikkflytstyring (ATFM) og luftromsstyring (ASM) i.h.t. krav i denne forordningen vil i noen grad kunne baseres på rutiner og program for inspeksjonsvirksomhet slik den gjennomføres av Luftfartstilsynet i dag, og som er knyttet til syklus for teknisk-/operativ godkjenning av flyplasser. Imidlertid er det flere forhold knyttet til sikkerhetstilsyn som vil innebære endring i måten tilsynsvirksomheten blir gjennomført, samt kreve økt kompetanse. Dette berører i første rekke krav til etablering av sikkerhetsstyring og gjennomføring av sikkerhetsrevisjoner slik det også fremkommer av denne forordningen og Forskrift om felles krav for yting av flysikringstjeneste BSL G 2-2, jfr. forordning nr. 2096/2005 (om felles krav til utøvelse av flysikringstjeneste). Grunnleggende er det nødvendig å skape forståelse for forskjellen mellom kravbasert inspeksjon slik dette gjennomføres av Luftfartstilsynet i dag, og sikkerhetsbasert revisjon (safety audit) basert på krav til sikkerhetsstyring og løpende vurdering av sikkerheten. Det vil være nødvendig å justere eller endre tilsynsmetodikk i forhold til dagens system og utvide program og målsettinger for tilsynsaktiviteten. Dette vil etter vår vurdering innebære behov for økte ressurser i forhold til innhold, forberedelse, gjennomføring og oppfølging.

Følgende forhold i denne forordningen (ESARR 1) innebærer i første rekke endring eller justering av innhold, metodikk og omfang i tilsynsvirksomheten i forhold til hvordan dette i store trekk forberedes og gjennomføres i dag:

Artikkel 6 pkt. 3 - Jfr. BSL G 2-2

Artikkel 7. Utarbeide og gjennomføre årlige program for sikkerhetstilsyn som omfatter identifisering av avvik fra krav og reguleringer, systemer og tjenesteområder (tema) der sikkerhetsrisiko er identifisert. Det årlige program skal inngå i et 2 årig program som omfatter alle sertifiserte organisasjoner med alle relevante tjenesteområder. De planlagte tilsynsprogrammer kan endres dersom overvåking av sikkerheten reiser behov for ytterligere revisjoner.

Innledning pkt (10). Føre tilsyn med- og godkjenne endringer i systemer, prosedyrer og tjenesteorganisering (Human Resources) innen flysikringstjenesten basert på sikkerhetsanalyser (Jfr. BSL G 2-2 Vedlegg II).

Artikkel 4 og 6 pkt 3 a). Gjennomføre sikkerhetsrevisjoner basert på overvåking og vurdering av sikkerheten gjennom identifisering av potensielle sikkerhetsfarer basert på rapporter etter BSL A 1-3 Forskrift om varslings- og rapporteringsplikt. (Jfr. ESARR 2). Dette faller inn under begrepet risikobasert tilsyn.

Artikkel 8. Gjennomføre sikkerhetstilsyn i forbindelse med endringer av funksjonelle systemer i samsvar med innholdet i denne artikkel og basert på kravene BSL G 2-2 Vedlegg II.

Innledning pkt (6) og Artikkel 5. Overvåke og vurdere flysikkerhetsnivået som er oppnådd mot fastsatte sikkerhetsmål og akseptkriteria. (Tolerable Level of Safety / Safety Targets). Jfr. BSL G 2-2 Vedlegg (ESARR 4) og felleseuropeiske krav til systemer og prosesser for sikkerhets- og kvalitetsstyring – Jfr. forordning (EF) nr 550/2004 om yting av flysikringstjenester. Dette innebærer krav til innrapportering, systematisk registrering og overvåking av flysikkerheten.

Artikkel 5 Pkt 1 e) og Atikkel 11. Utstede sikkerhetsdirektiver dersom sikkerhetstilsyn avdekker forhold som kan innebære sikkerhetsrisiko. Direktivet skal spesifisere tiltak for å gjenopprette sikkerheten. Kopi av direktivet skal sendes til andre relevante lands tilsynsmyndigheter og til EU Kommisjonen, Eurocontrol og eller EASA.

Artikkel 13. Utarbeide en årlig rapport om sikkerhetstilsyn og iverksatte tiltak i samsvar med denne reguleringen. Rapporten skal inneholde organisering, prosedyrer og program innen tilsynsvirksomheten. Videre skal beskrive nasjonalt ansvarsområde, ressurser tilgjengelig for gjennomføring av sikkerhetstilsyn, spesielle sikkerhetstema eller –områder som er identifisert i løpet av året. Rapporten skal legges til grunn for årlig rapport til EU kommisjonen og skal også være tilgjengelig for andre nasjoner innenfor avtalte programmer for sikkerhetsrevisjoner eller knyttet til tjenesteytelser på tvers av landegrenser. Rapporten skal være tilstrekkelig detaljert får å kunne overvåke og måle ytelsen i forhold til sikkerhertsmål som er satt nasjonalt eller innenfor det felleseuropeiske luftrom.

Øvrige berørte instanser:
Under behandlingen i Single Sky komiteen har ikke utkastet til denne rettsakten vært på formell høring til myndigheter, operatører mv. i Norge. Luftfartstilsynet, Avinor og Forsvaret har imidlertid alle deltatt i den forberedende prosessen som har vært i EUROCONTROL. Videre deltar Forsvaret og Luftfartstilsynet som medlemmer i Single Sky Komiteen (1), der forslaget har vært drøftet og justert. På denne måten har de som forordningen primært berører vært involvert i prosessen. Forordningen vil bli formelt forelagt de berørte parter i forbindelse med EØS-prosessen og vil bli gjenstand for ordinær høring i forbindelse med internrettslig gjennomføring. [1] Dette er en komitologi-komité som assisterer Kommisjonen i arbeidet med blant annet regelverksutvikling og rådgivning. Norge deltar i denne komiteen med to representanter; en sivil og en militær.

Vurdering
Unntatt offentligheten ihht. offentlighetsloven § 5.2.a

Andre opplysninger
Under pkt (5) i innledningen oppfordres de nasjonale tilsynsmyndigheter å benytte samme metodikk for sikkerhetstilsyn også på andre tilsynsområder

Luftfartstilsynet har følgende kommentarer i den forbindelse:

- I utgangspunkt bør det være en klar målsetting at flyplass- og flysikringstjenester er underlagt felles regime. Dette innebærer i utgangspunktet at alle krav knyttet til sikkerhetsstyring også må gjelde for sikkerhetsrelatert infrastruktur og tjenester ved flyplasser

- Følgelig må det vurderes om relevante nasjonale forskrifter basert på regulering vedtatt av EU/Eurocontrol også skal gjelde for anlegg og drift av flyplasser. Dette gjelder BSL A 1-10 /ESARR4, ESARR 1 og øvrige relevante deler av forskrifter om etablering av et felles europeisk luftrom. Dette vil etter vår vurdering også være nødvendig i forhold til fremtidig sertifisering av flyplasser iht. krav som forventes vedtatt av EASA. Sistnevnte er fremlagt mer generelt som et nødvendig tiltak i rapport fra EUs såkalte Høynivågruppe, for å gjøre flyplasser mer effektive samtidig som sikkerheten kontinuerlig må forbedres.

Status:
Rettsakten trådt i kraft dagen etter publisering i EF-tidende. (Dvs. 10.11.2007) Men Medlemsstatene kan velge å utsette anvendelsen av Artikkel 9.3 til 1. november 2008. (Gjelder krav om forhåndsgodkjennelse fra tilsynsmyndigheten av endringer i systemer m.v. som allerede er i operativ bruk.)