(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 22.9.2025)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn
I juni 2018 vedtok FNs luftfartsorganisasjon (ICAO) å innføre et markedsbasert virkemiddel for å begrense utslippene av CO2 fra internasjonal luftfart. På engelsk kalles dette virkemiddelet "Carbon Offsetting Reduction Scheme for International Aviation", som forkortes CORSIA. CORSIA innebærer at flyselskapene må rapportere sine utslipp og kompensere for utslipp som overstiger et fastsatt referansenivå. Dette gjøres ved å kjøpe godkjente utslippsenheter fra prosjekter som reduserer utslipp andre steder.

Mekanismen startet opp i 2021 med en frivillig fase. Fra 2027 vil deltakelse i CORSIA være obligatorisk for de fleste land, med noen unntak, bl.a. for visse utviklingsland og land som har flytrafikk på mindre enn 0,5% av det globale nivået. Disse kan selv velge om de ønsker å delta i CORSIA.

EU har valgt å implementere CORSIA gjennom direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv). Norge har valgt å delta i CORSIA gjennom etterlevelse av regelverket som EU har vedtatt for å gjennomføre CORSIA. Det aktuelle EU-regelverket er integrert med klimakvoteregelverket, som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteloven og -forskriften.

EUs klimakvotesystem dekker på nåværende tidspunkt utslipp fra flygninger i og mellom EØS-land, samt flygninger til Storbritannia og Sveits fra EØS-land. Fossile CO2-utslipp fra disse flyvningene må det svares kvoter for under EUs klimakvotesystem. EUs implementering av CORSIA omfatter utslipp som det ikke må innleveres kvoter for i EUs klimakvotesystem, altså utslipp fra flygninger mellom EØS-området og tredjeland som har forpliktet seg til å delta i CORSIA.

Forordning (EU) 2019/1603 inneholder regler om overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp under CORSIA. Det ble vedtatt oppdaterte regler om CORSIA i endringsdirektiv (EU) 2023/958 som endret klimakvotedirektivet. Forordningen som er gjenstand for dette EØS-notatet erstatter forordning (EU) 2019/1603, og følger opp endringene i klimakvotedirektivet.

Hovedinnhold
Eksisterende regler fra forordning (EU) 2019/1603 videreføres, som at det stilles krav til overvåking og rapportering av CO2-utslipp for internasjonale flygninger som omfattes av CORSIA og at regelverket for overvåking, rapportering og verifikasjon (forordning (EU) 2018/2066 og forordning (EU) 2018/2067) også er gjeldende for overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp under CORSIA. Bestemmelser om hvilke flygninger som omfattes av bestemmelsene videreføres også. Reglene som videreføres er noe utdypet og presisert.

Den nye forordningen introduserer hovedsakelig to nye temaer. Det inkluderes for det første nye regler om alternative flydrivstoff under CORSIA. For det andre inneholder forordningen regler for rapportering om sletting av utslippsenheter og verifikasjon av disse rapportene.

CORSIA-berettiget drivstoff
Fra og med for rapporteringsperioden 2024-2026 kan luftfartøysoperatører som benytter bestemte alternative flydrivstoff under CORSIA trekke fra deler av utslippene fra disse drivstoffene i beregningen av sin totale kompensasjonsplikt, jf. forordning (EU) 2024/1879 om regler for beregning av kompensasjonskrav i CORSIA. Formålet er å gjøre det mer attraktivt for luftfartøysoperatørene å bruke alternativt drivstoff og dermed redusere utslipp. Forutsetningene for at luftfartøysoperatøren kan redusere kompensasjonskravet sitt gjennom bruk av alternative flydrivstoff er at drivstoffet er et såkalt CORSIA-berettiget drivstoff (CORSIA eligible fuel), og at det overvåkes, rapporteres og verifiseres i henhold til kravene som stilles i denne nye forordningen.

CORSIA-berettiget drivstoff er i artikkel 2 nr. 1 definert som et flydrivstoff som er sertifisert som CORSIA-berettiget drivstoff av en av de godkjente sertifiseringsordningene i vedlegg I. Kriteriene som må oppfylles for å kunne bli sertifisert som CORSIA-berettiget drivstoff er definert i ICAOs dokument om bærekraftskriterier (november 2022) og dokument om standard utslippsverdier for livssyklus (oktober 2024) for CORSIA-berettiget drivstoff.

Forordningen inneholder bestemmelser om hvordan CORSIA-berettiget drivstoff skal overvåkes og rapporteres til administrerende medlemsland. Luftfartøysoperatøren må blant annet dokumentere at den rapporterte mengden CORSIA-berettiget drivstoff ikke har blitt rapportert inn under andre støtteordninger eller at andre luftfartøysoperatører har gjort krav på samme partier (såkalt dobbelttelling). Luftfartøysoperatøren skal rapportere utslippsverdier for hele livssyklusen til drivstoffet. Det er ikke spesifisert hvilken rapporteringsmal som skal brukes for rapporteringen, men ICAOs maler tilfredsstiller kravene som stilles i forordningens vedlegg II.

Videre gir forordningen regler for verifikasjon av rapportert data om CORSIA-berettiget drivstoff. Verifikatør skal kontrollere at reduksjonskravet er korrekt, at drivstoffet er sertifisert, samt at overvåkingen, beregningen og rapporteringen er gjort etter kravene i forordningen, samt forordning (EU) 2024/1879.

De generelle reglene for overvåking, rapportering og verifikasjon i forordning (EU) 2018/2066 (MR-forordningen) og forordning (EU) 2018/2067 (AV-forordningen) gjelder også for CORSIA-berettiget drivstoff.

Rapport om sletting av utslippsenheter
Forordningen inneholder også nye bestemmelser for rapportering og verifikasjon av rapporter om sletting av utslippsenheter. Dette er en rapport som luftfartøysoperatørene skal levere for å dokumentere at de har slettet tilstrekkelig godkjente utslippsenheter under CORSIA til å oppfylle kompensasjonskravet sitt. Reglene for beregning av kompensasjonskravet følger av forordning (EU) 2024/1879, som allerede er gjennomført i klimakvoteforskriften.

Luftfartøysoperatøren skal levere en rapport om sletting av utslippsenheter til administrerende medlemsland, dersom størrelsen på kompensasjonskravet er noe annet enn null. Rapporten skal leveres innen 30. april 2028 for perioden 2024-2026. Det står i vedlegg III hva som skal være med i rapporten.

Forordningen gir egne regler for verifikasjon av rapporten, i tillegg til reglene som følger av AV-forordningen. Verifikatør skal blant annet kontrollere at luftfartøysoperatøren har rapportert i tråd med kravene i forordningen og at antallet kansellerte utslippsenheter er tilstrekkelig for å dekke det totale kompensasjonskravet. Det er ikke spesifisert hvilke rapporteringsmaler som skal brukes for rapport om sletting av utslippsenheter eller verifikasjonsrapport, men ICAOs maler tilfredsstiller kravene som stilles i forordningens vedlegg III og IV.

Akkreditering
Forordningen gir regler for akkreditering av verifikatører. For å kunne verifisere rapport om sletting av utslippsenheter eller verifisere rapporter der operatøren har benyttet CORSIA-berettiget drivstoff, må verifikatøren være akkreditert etter forordning (EF) nr. 765/2008, AV-forordningen, denne forordningen, samt oppfylle ev. krav satt av nasjonalt akkrediteringsorgan.

Data medlemslandene skal sende til ICAO
Forordningen stiller også krav til at medlemslandene skal oversende informasjon til ICAO-sekretariatet. Dette gjelder blant annet utslippsdata og ev. data om CORSIA-berettiget drivstoff som skal sendes årlig, samt informasjon om sletting av utslippsenheter som skal sendes etter hver treårige CORSIA-periode.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten forventes gjennomført i norsk rett gjennom henvisning i klimakvoteforskriften kapittel 11.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Luftfartøysoperatørenes tilgang til ordningen som gjør at de kan redusere kompensasjonsplikten ved å trekke fra deler av utslippene som stammer fra CORSIA-berettiget drivstoff, følger allerede av klimakvoteforskriften. For luftfartøysoperatører som administreres av Norge er konsekvensene av denne forordningen at de får presisert kravene som gjelder for å kunne redusere kompensasjonskravet sitt ved bruk av CORSIA-berettiget drivstoff. Det vil kunne være økonomisk gunstig for luftfartøysoperatøren, fordi det gjør at de vil kunne slippe å kompensere økonomisk for disse utslippene. For å kunne slette utslippsenheter for utslipp som stammer fra CORSIA-berettiget drivstoff, er det imidlertid administrative konsekvenser i form av å dokumentere at kravene som stilles i forordningen er overholdt og økonomiske konsekvenser i forbindelse med verifikasjon.

Konsekvensene for luftfartøysoperatørene i forbindelse med innføringen av krav om rapport om sletting av utslippsenheter er også av en administrativ og økonomisk karakter. Det vil bli økt arbeidsbelastning for luftfartøysoperatørene ved at de må utforme en slik rapport, og en økonomisk belastning i forbindelse med verifikasjon.

For administrerende myndighet vil det bli økt administrativ belastning i forbindelse med kontroll av rapport om sletting av utslippsenheter, inkludert informasjon om bruk av CORSIA-berettiget drivstoff, samt i forbindelse med rapportering av utslippene til ICAO-sekretariatet.

Siden det per nå ikke er noen verifikatører i Norge som er akkreditert for verifikasjon av luftfartsaktiviteter, er det ingen konsekvenser for norske verifikatører eller akkrediteringsorganer.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert, på skriftlig prosedyre fra 5. til 19. september 2025. Spesialutvalget fant rettsakten relevant og akseptabel. 

Miljødirektoratet tar sikte på å sende på høring rundt årsskiftet 2025-2026 en forskrift som gjennomfører rettsakten i norsk rett. 

Vurdering

Rettsakten gjelder blant annet forpliktelser som knytter seg til den internasjonale organisasjonen ICAO, nærmere bestemt forpliktelser til å etterleve det markedsbaserte virkemiddelet ICAO CORSIA. EUs tredjelandspolitikk faller som utgangspunkt utenfor EØS-avtalens virkeområde. EØS-avtalen er imidlertid ikke til hinder for at bestemmelser som omhandler forhold til tredjeland kan innlemmes i avtalen. I tråd med praksis må det gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak, hvor det tas i betraktning om rettsakten kan anses å ha avgjørende betydning for det indre markeds og EØS-avtalens funksjon.

I forbindelse med innlemmelse av delegert kommisjonsforordning (EU) 2019/1603 - som erstattes av denne rettsakten - ble det konkludert med at rettsakten skulle innlemmes, men med en felleserklæring som sa at innlemmelse ikke skulle ha betydning for EØS-avtalens virkeområde når det gjelder tredjelandsbestemmelser. Tilsvarende ble gjort ved innlemmelsen av direktiv (EU) 2023/958, som også inneholder bestemmelser som regulerer forholdet til ICAO. 

Det er ikke identifisert forhold i rettsakten (2025/927) som innebærer at Norge ikke lenger bør delta i ICAO CORSIA gjennom EUs gjennomføringsregelverk eller at EØS-relevansen bør vurderes annerledes for denne rettsakten. KLD foreslår derfor at rettsakten innlemmes i EØS-avtalen, men at det i EØS-komitébeslutningen inntas en felleserklæring der det fremgår at EØS-innlemmelse av denne rettsakten, som omhandler EUs forhold til tredjeland, ikke skal anses å ha presedensvirkninger for EØS-avtalens virkeområde. Slike felleserklæringer ble inntatt både i EØS-komitébeslutning nr. 74/2021 (om EØS-innlemmelse av kommisjonsforordning 2019/1603) og EØS-komitébeslutning nr. 334/2023 (om EØS-innlemmelse av direktiv 2023/958).

Status

Rettsakten ble vedtatt i EU 20. mai 2025, publisert i EUs lovtidende (Official Journal) 31. juli 2025 og trådte i kraft tre dager senere. 

Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene.