BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 21.5.2021) 

Sammendrag av innhold

Direktivet gjelder fjerde periode (2021- 2030) i EUs kvotesystem. Direktivet videreutvikler reglene for det eksisterende kvotesystemet som følger av kvotehandelsdirektivet (direktiv 2003/87/EF). Direktivet dreier seg i stor grad om fordelingen av den samlede kvotemengden mellom bedrifter, sektorer og land innad i EU, samt presiseringer i lovverket. Det gjøres ingen store endringer i strukturen i systemet, og omfanget (både kvotepliktige sektorer og gasser) forblir det samme. 

Nedenfor beskrives de viktigste elementene i direktivet, med fokus på endringer fra det regelverket som gjelder for perioden 2013-2020. For mer informasjon om grunnleggende trekk ved kvotesystemet, vises til tidligere EØS-notater om direktivet for handel med kvoter for klimagassutslipp i EU (2003/87/EF og 2009/29/EF).

Den lineære reduksjonsfaktoren - artikkel 9
Ordningen med en årlig nedtrapping av den samlede kvotemengden som begynte fra og med 2013, fortsetter også etter 2020. Den årlige nedtrappingen av kvotetaket økes imidlertid fra 1,74 prosent til 2,2 prosent fra og med 2021. Kvotemengden blir dermed 48 millioner tonn lavere hvert år. Nedtrappingen bidrar til at kvotemengden for 2030 vil være 43 prosent lavere enn 2005-utslippene fra de kvotepliktige sektorene. Med den nye reduksjonsfaktoren på 2,2 prosent vil kvotemengden i 2030 være ca 100 millioner tonn lavere enn det som ville ha vært tilfellet dersom man hadde beholdt den tidligere reduksjonsfaktoren på 1,74 prosent. 

Markedsstabiliseringsmekanismen - beslutning (EU) 2015/1814
Mekanismen skal bidra til å redusere det tilgjengelige overskuddet av kvoter som har bygget seg opp i kvotesystemet. Gjennom direktivet gjøres det endringer i beslutning (EU) 2015/1814 om markedsstabiliseringsmekanismen. Hvert år fra 2019 til 2023 skal 24 prosent av kvoteoverskuddet settes inn på en spesiell reserve - kalt markedsstabiliseringsreserven - så lenge overskuddet i kvotemarkedet er over 883 mill. kvoter. Gjennom direktivet økes dermed den prosentvise andelen av overskuddet som settes i reserven fra det opprinnelige nivået på 12 prosent.  Videre skal kvoter i markedsstabiliseringsreserven som overstiger samlet antall kvoter som ble auksjonert i kvotesystemet året før, slettes permanent fra 2023, Etter 2023 skal, som tidligere vedtatt, 12 prosent av det årlige kvoteoverskuddet settes inn i reserven, fremdeles forutsatt at overskuddet i markedet er over 833 mill. kvoter. Kvotene i markedsstabiliseringsreserven vil gradvis bli ført tilbake til markedet når overskuddet i markedet er under 400 mill. kvoter. Se eget EØS-notat om markedsstabiliseringsmekanismen.

Kvoteperiodens lengde
Fjerde kvoteperiode forlenges til 10 år (2021-2030). Dette er en økning på 2 år fra inneværende kvoteperiode (2013-2020). 

Forholdet mellom vederlagsfri tildeling og auksjonering av kvoter

Målet er på sikt å gå mot at klimakvoter kun skal gjøres tilgjengelig for kvotepliktige virksomheter gjennom auksjonering, noe som vil være i tråd med forurenser betaler-prinsippet og generere inntekter for statene. Risikoen for karbonlekkasje tilsier at kvoter midlertidig tildeles vederlagsfritt så lenge andre regioner ikke har tilsvarende ambisiøs klimapolitikk som i Europa. I perioden 2021-2030 skal hovedandelen av kvotene (57 prosent) auksjoneres, jf. artikkel 10. Dette kravet innebærer samtidig et tak på antall kvoter som vil kunne tildeles vederlagsfritt. Dersom summen av godkjente tildelinger blir høyere enn direktivet åpner for, skal det anvendes en korreksjonsfaktor som kutter vederlagsfri tildeling slik at den kommer under taket. For å unngå at de kvotepliktige virksomhetene skal få kutt i tildelingen åpnes det for at 3% av kvotene som auksjoneres isteden kan tildeles vederlagsfritt.

Summen av vederlagsfri tildeling vil kunne variere noe fra år til år. I ny artikkel 10a nr. 5 innføres en regel som innebærer at de kvotepliktige virksomhetene ikke skal tape på at adgangen til vederlagsfri tildeling ikke utnyttes fullt ut i et gitt år. De kvotene som ikke ble tildelt vederlagsfritt i et gitt år, til tross for at det var muligheter for det, skal legges til i beregningen av hvor mange kvoter som kan tildeles vederlagsfritt i påfølgende år. 

Vederlagsfri tildeling av kvoter - artikkel 10a

Perioden 2021-2030 deles i to hva gjelder tildeling av vederlagsfrie kvoter (2021-2025 og 2026-2030). Dette åpner for at det kan gjøres justeringer i tildelingen for å reflektere den teknologiske utviklingen og andre endringer blant de kvotepliktige virksomhetene. 

Som for kvoteperioden 2013-2020 er de kvotepliktige virksomhetene delt inn i tre ulike kategorier, som avgjør hvordan og hvor mange kvoter de skal få tildelt vederlagsfritt:

Den første kategorien dekker virksomheter i energisektoren og anlegg for CO2-håndtering. Disse aktivitetene får ingen kvoter tildelt vederlagsfritt, jf. artikkel 10a nr. 3, med enkelte unntak for enkelte land basert på blant annet graden av fossilt brennstoff i elektrisitetsproduksjonen og BNP per innbygger. Dette unntaket er ikke aktuelt for Norge. Det skal fortsatt tildeles vederlagsfrie kvoter til fjernvarme og til elektrisitetsprodusenter i den grad de leverer høyeffektiv kraftvarme iht. direktiv 2012/27/EU, jf. artikkel 10a nr. 4.  

Den andre kategorien omfatter virksomheter i alle andre sektorer som ikke regnes som konkurranseutsatt og som ikke regnes for å ha stor risiko for karbonlekkasje. Disse virksomhetene vil fra 2021 få tildelt vederlagsfrie kvoter tilsvarende 30 prosent av tildelingsgrunnlaget (utslippsstandard/benchmark) som er fastsatt for den aktuelle aktiviteten. Tildelingen skal nedjusteres jevnt fra 2026 slik at disse virksomhetene (unntatt fjernvarme) ikke får tildelt kvoter vederlagsfritt i 2030. 

Den tredje kategorien omfatter virksomheter i sektorer som etter fastlagte regler anses å være spesielt konkurranseutsatt og utsatt for risiko for karbonlekkasje. Karbonlekkasje innebærer at globale utslipp øker som følge av at produksjon flyttes til land utenfor kvotesystemet fordi utslippskostnaden til den enkelte virksomhet blir for høy som følge av kvotesystemet. Virksomhetene i denne kategorien vil få tildelt kvoter vederlagsfritt tilsvarende 100 prosent av tildelingsgrunnlaget (utslippsstandard/benchmark) som er fastsatt for den aktuelle aktiviteten.

Metoden for å bestemme hvorvidt en sektor anses karbonlekkasjeutsatt, er revidert fra fase 3. Den reviderte metoden er basert på to kombinerte kriterier: utslippsintensitet og handelsintensitet med tredjeland. (I fase 3 var det handelsintensitet og produksjonskostnader som var relevante kriterier.) Listen over sektorene som anses karbonlekkasjeutsatte fremgår av beslutning (EU) 2019/708.  

Utslippsstandardene for produkter, som bestemmer tildelingen til en stor andel av industrien, er oppdatert for å gjenspeile de teknologiske fremskrittene i relevante sektorer, se forordning (EU) 2021/447. Antallet utslippsstandarder for produkter endres ikke. Det vil dermed bli fastsatt 52 produktstandarder, samt utslippsstandard for varme og for brensel. Utgangspunktet for beregning av utslippsstandardene skal være de 10 prosent mest effektive installasjonene innenfor hver bransje. Det legges til grunn en fast, årlig forbedring i utslippsintensitet på mellom 0,2 og 1,6 prosent. Den årlige forbedringen innebærer en tilsvarende nedjustering i den vederlagsfrie tildelingen til den enkelte virksomhet. 

Tildelingen vil i større grad forsøke å være på linje med virksomhetens faktiske produksjonsnivå. Med dette mål for øye vil tildelingen regelmessig oppdateres.

Liste over tildelingen til den enkelte installasjon - artikkel 11

Medlemsstatene skal levere inn til Kommisjonen en liste over installasjoner som er omfattet av direktivet, samt informasjon om den vederlagsfrie tildelingen til hver virksomhet. Listen for femårsperioden som begynner 1.1.2021 skal leveres innen 30. september 2019, og lister for hver påfølgende femårsperiode skal innleveres hvert femte år deretter. Kvoter kan ikke utstedes før Kommisjonen har godkjent utstedelsen. 

Karbonpriskompensasjon - artikkel 10a nr. 6
Medlemslandene oppfordres til å gi kompensasjon for kvoteprisens påvirkning av elektrisitetsprisen. Kompensasjonen må være i overensstemmelse med reglene for statsstøtte. Landene må innen utløpet av mars gjøre tilgjengelig informasjon om samlet støttenivå for fjoråret, fordelt per sektor. Det anbefales at landene begrenser slik støtte til 25 prosent av landets inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Dersom støtten går utover 25 prosent av auksjonsinntektene må landene utarbeide en rapport som begrunner hvorfor.  

Kvotereserve til nye virksomheter - artikkel 10a nr. 7
Nye virksomheter og eksisterende virksomheter som øker produksjonen vil kunne få tildelt kvoter fra en øremerket kvotereserve. Denne reserven vil i første omgang bestå av 200 millioner kvoter hentet fra den markedsstabiliserende reserven. Kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt til virksomheter frem til 2020, og som ikke overføres markedsstabiliseringsmekanismen, vil også inngå i denne reserven. Kvotereserven for nye og utvidede virksomheter vil bli etterfylt med kvoter som følge av tilbaketrekking av kvoter fra nedleggelser eller produksjonsreduksjoner fra anlegg i perioden etter 2021. Til sammen antas reserven å bli på om lag 400 mill kvoter. 

Virksomheter med små utslipp - artikkel 27 og 27a
Små virksomheter har forholdsmessig høy administrativ kostnad knyttet til sin deltakelse i kvotesystemet. Det åpnes derfor for at landene kan utelukke fra kvotesystemet virksomheter med små utslipp. Dette kan enten gjøres etter artikkel 27 (virksomheter under 25 000 tonn) eller artikkel 27a (virksomheter under 2 500 tonn). Utelukkelse fra systemet iht. artikkel 27 forutsetter at virksomheten stilles overfor virkemidler som bidrar til sammenlignbare utslippsreduksjoner som om virksomhetene var inkludert i kvotesystemet.

Innovasjonsstøtte - artikkel 10a nr. 8
Inntektene fra auksjonering av minst 450 millioner kvoter skal brukes til å støtte CO2-håndtering (CCS), innovativ fornybar energi, samt lavutslippsteknologier og -prosesser i industrien. Norske virksomheter kan søke om støtte til utslippsreduserende tiltak innenfor relevante sektorer. Ubrukte inntekter fra de 300 millioner kvotene i NER 300, et tilsvarende fond som var tilgjengelig i perioden 2013-2020, kommer i tillegg.  

Moderniseringsfondet - artikkel 10d
Det skal etableres et moderniseringsfond som skal støtte investeringer i modernisering av energisystemer og forbedring av energieffektivisering i medlemsland med BNP pr. innbygger på under 60% av EU-gjennomsnittet i 2013. 2% av den samlede mengden kvoter som skal auksjoneres skal settes av til dette fondet. Dette fondet er ikke aktuelt for Norge siden Norge har for høy BNP pr. innbygger. 

Fordeling av auksjonssinntekter mellom land - artikkel 10 nr. 2
Av den samlede mengden kvoter som skal auksjoneres, etter at 2% er avsatt til Moderniseringsfondet, skal 90 prosent fordeles til medlemsstatene iht. medlemsstatenes relative andeler av utslippene i 2005, eller gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2005-2007 dersom dette er høyere. 10 prosent av auksjonskvotemengden skal som tidligere forbeholdes utvalgte medlemsstater av solidaritetshensyn. Norges andel av kvotene som auksjoneres er om lag 0,865 prosent etter Brexit da Storbritannia gikk ut av kvotesystemet.

Bruk av inntekter fra auksjonering av klimakvoter - artikkel 10 nr. 3
Minst 50 prosent av inntektene oppfordres brukt til å redusere utslipp, forskning, fremme fornybar energi, CO2-håndtering, fond for energieffektivitet, fornybar energi i utviklingsland, avskoging etc.  

Kvoter fra de prosjektbaserte Kyotomekanismene (CDM og JI) - artikkel 11a
Det åpnes ikke for bruk av kvoter fra de prosjektbaserte Kyotomekanismene (CDM/JI) i perioden 2021-2030. For mer informasjon om adgangen til bruk av CDM/JI-kvoter i perioden 2013-2020, se nærmere i EØS-notatet om kvotesystemets tredje fase.

Revidering i lys av Parisavtalen - artikkel 30

Det åpnes for revidering av både ambisjonsnivået og behovet for tiltak for å motvirke karbonlekkasje i lys av den internasjonale utviklingen og andre lands innsats for å oppfylle målene i Parisavtalen.

Utvikling av detaljert, utfyllende regelverk

Kvotedirektivet etablerer rammene for kvotesystemet, men det er behov for omfattende regelverk med utfyllende detaljer. Følgende tabeller gir oversikt over utfyllende regelverk: 

Implementerende rettsakter

Tema

Rettslig grunnlag

Rettsaktnr.

Oppdaterte benchmarkverdier for tildeling av vederlagsfrie kvoter

Art. 10a nr. 2

Forordning (EU) 2021/447

Justert vederlagsfri tildeling i lys av endret produksjonsnivå

Art. 10a nr. 21

Forordning (EU) 2019/1842

Moderniseringsfondet

Art. 10d nr. 9

Forordning (EU) 2020/1001

Overvåking og rapportering

Art. 14 og 15

Forordning (EU) 2018/2066 og (EU) 2018/2067

Delegerte rettsakter

Tema

Rettslig grunnlag

Rettsaktnr.

Auksjonering av klimakvoter

Art. 3d nr. 3 og art. 10 nr. 4

Forordning (EU) 2019/1842

Tildeling av vederlagsfrie kvoter

Art. 10a nr. 1

Forordning (EU) 2019/331

Innovasjonsfondet

Art. 10a nr. 8

Forordning (EU) 2019/856

Karbonlekkasjelisten

Art. 10b nr. 4

Beslutning (EU) 2019/708

Registeret

Art. 19 nr. 3

Forordning (EU) 2018/1122

Overvåking og rapportering for å gjennomføre ICAOs globale markedsbaserte virkemiddel for luftfart

Art. 28c

Forordning (EU) 2019/1603

Statsstøtteretningslinjene for CO2-kompensasjon, jf.art. 10a nr. 6, håndteres av Kommisjonens DG Competition. De ble publisert i Official Journal 25. september 2020. Tilsvarende retningslinjer for EFTA-statene ble publisert av EFTAs overvåkingsorgan 16. desember 2020 og er tilgjengelige som vedlegg til dette EØS-notatet.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten endrer direktiv 2003/87/EF som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. Rettsakten er derfor innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.

Nødvendige endringer i klimakvoteloven ble vedtatt av Stortinget i juni 2019, se Prop. 109 L (2018-2019).

Klimakvoteforskriften har i vært endret i flere omganger, etter hvert som relevant klimakvoteregelverk innlemmes i EØS-avtalen. Forskriftsendringene som gjennomfører hovedtyngden av klimakvoteregelverket ble kunngjort 9. februar 2021.  

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten gjelder fordeling av klimakvoter over en ti-årsperiode. Kvotene er verdipapirer som kan omsettes i et marked, og representerer store økonomiske verdier. Forslaget har således omfattende økonomiske konsekvenser for de virksomhetene som omfattes av regelverket, og også for staten som vil få inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Raskere nedtrapping og sletting av kvoter vil isolert sett bidra til å øke prisen på klimakvoter. Dette vil gi staten høyere inntekter per auksjonerte klimakvote, og den vederlagsfrie tildelingen får høyere verdi per kvote. Høyere kvotepris gir sterkere insentiver til utslippskutt. Mange konkurranseutsatte norske virksomheter mottar kvoter vederlagsfritt.

Rettsakten viderefører et eksisterende system som Norge allerede deltar i. Det er relativt små justeringer i systematikken sammenlignet med det som gjelder perioden 2013-2020. Regelverket antas derfor å ville gi begrensede administrative konsekvenser både for myndigheter og virksomhetene som omfattes. 

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært vurdert i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten relevant og akseptabel. 

Vurdering

Rettsakten endrer en rettsakt som allerede er innlemmet i EØS-avtalen og vurderes som EØS-relevant og akseptabel.

Status

Rettsakten ble vedtatt 14. mars 2018 og publisert i Official Journal 19. mars 2018.  

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 14. juli 2020 gjennom EØS-komitébeslutning nr. 112/2020, som trådte i kraft 1. februar 2021.