Red. anm.: Forslget er trukket av Kommisjonen.

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 22.11.2013)

Sammendrag av innhold

Forslagets formål og innhold
Direktiv 2001/95/EF av 3. desember 2001 om generell produktsikkerhet (GPSD) slår fast at forbrukerprodukter må være sikre, og at medlemslandenes markedstilsynsmyndigheter må treffe tiltak mot farlige produkter og utveksle informasjon i slike saker gjennom EUs informasjonssystem RAPEX. Direktivet trenger imidlertid en grunnleggende revisjon for å forbedre dets virkning og sikre samsvar med utvikling i felleskapslovgivningen når det gjelder markedstilsyn, markedsaktørenes forpliktelser og standardisering.

Kommisjonens forslag til forordning om forbrukerproduktsikkerhet opphever og erstatter det generelle produktsikkerhetsdirektivet. Formålet med forslaget er å effektivisere og ajourføre reglene for produktsikkerhet, og så langt som mulig tilpasses reglene for harmoniserte varer. Forslaget har til hensikt å bidra til økt forbrukerbeskyttelse, økt forbrukertillit og bidra til lik konkurranse i markedet. Forslaget til forbrukerproduktsikkerhetsforordning er del av en større regelverkspakke, og må ses i sammenheng med forslaget til ny forordning om markedsovervåkning, omtalt i et eget EØS-notat, og som samler store deler av EUs regelverk om markedsovervåkning.

I dag er bestemmelsene spredt ut i forskjellige regelverk og rettsakter, som gir liten oversikt og sammenheng. Pakken skal blant annet skape bedre sammenheng mellom reglene om forbrukeridentifisering og sporbarhet, og bedre koordineringen av de måter de ulike medlemslandene kontrollerer produktene og håndhever produktsikkerhetsbestemmelsene i EU.

Virkeområde og definisjoner

Forslaget gjelder for forbrukerprodukter, herunder brukte forbrukerprodukter og forbrukerprodukter som benyttes i tilknytning til utførelse av en tjeneste. Forordningen retter seg primært mot ”non-food”-produkter, og gjelder ikke for næringsmidler, medisinske produkter, fôr, levende planter og dyr, animalske biprodukter, plantevernmidler og produkter som forbrukere sitter på eller kjører med og som opereres av en tjenestetilbyder. Forbrukertjenesteromfattes ikke.

Forordningen avgrenser sitt virkeområde mot harmonisert sektorregelverk på produktområdet. Mens de generelle produktsikkerhetskravene (kapittel I) gjelder for alle forbrukerprodukter, enten de er omfattet av harmonisert regelverk eller ikke, skal forpliktelser som pålegges markedsdeltakerne, prosedyrer for standardisering, etc. (kapittel II og III) ikke gjelde for forbrukerprodukter, der det er fastsatt lignende krav i harmonisert sektorregelverk. Med harmonisert sektorregelverk menes for eksempel EUs regelverk for kosmetikk, leketøy, elektrisk utstyr eller byggevarer.

Definisjonene i forordningen er tilpasset bestemmelsene i harmonisert lovgivning og varepakken, som er gjennomført i norsk rett ved EØS-vareloven som trådte i kraft 12. april 2013.

Generelle sikkerhetskrav og markedsaktørenes forpliktelser

Forslaget legger på samme måte som GPSD til grunn at kun ”sikre” produkter kan bringes i omsetning eller gjøres tilgjengelig på markedet. Dette er et grunnleggende prinsipp i Fellesskapsretten når det gjelder produktsikkerhet.

Forbrukerprodukter som er i samsvar med harmonisert sektorregelverk med formål å sikre helse og sikkerhet for personer, skal anses å være sikre også etter forordningen. Dersom de ikke er i samsvar med det relevante sektorregelverk, skal de imidlertid heller ikke antas å samsvare med det grunnleggende sikkerhetskravet i forordningen. Avhjelpende foranstaltninger i slike situasjoner skal da følge bestemmelsene i sektorregelverket i samsvar med den fremtidige felles markedstilsynsforordningen.

Forordningen om produktsikkerhet oppstiller grunnleggende forpliktelser for markedsaktørene (produsenter, importører og distributører) som tilbydere av forbrukerprodukter, så langt de ikke omfattes av tilsvarende bestemmelser i harmonisert sektorregelverk. Forpliktelsene er utformet etter referansebestemmelsene i beslutning 768/2008/EF, og omfatter blant annet temaer i forbindelse med merking/sporing av produkter, tiltak som skal gjøres dersom produkter som medfører en alvorlig risiko for menneskers helse eller sikkerhet blir funnet, informasjon og samarbeid. Produsenter må utarbeide teknisk dokumentasjon for sine produkter som skal inneholde nødvendige opplysninger for å kunne vurdere om produktene de tilbyr er sikre.

Fra beslutning 768/2008/EF har forordningen også tatt inn bestemmelsen om at markedsaktørene skal kunne identifisere hvem de har kjøpt et produkt av og hvem de har solgt det videre til (”en opp, en ned”). Videre foreslås det at Kommisjonen delegeres myndighet til å kunne kreve et sporbarhetssystem for visse varetyper som aktuelle markedsaktører må forholde seg til for sine produkter.

Bruken av Europeiske standarder

På samme måte som GPSD fremmer forordningen bruken av standarder for å oppnå og gjennomføre det generelle sikkerhetskravet slik det er beskrevet i forordningen. Imidlertid er prosessen med å identifisere eksisterende Europeiske standarder, eller å be om utvikling av Europeiske standarder som kan brukes til å gi presumpsjon om at produktet oppfyller det generelle sikkerhetskravet, vesentlig forenklet og tilpasset til den nylig vedtatte forordningen (EF) nr. 1025/2012 av 25. oktober 2012 om Europeisk standardisering.

Overføring av regler for markedstilsyn og RAPEX til en ny markedstilsynsforordning

Som ledd i målsettingen om å styrke og strømlinjeforme markedstilsyn for alle produkter, uavhengig av om det gjelder det harmoniserte eller uharmoniserte vareområdet og uavhengig av om det dreier seg om forbrukerprodukter eller produkter rettet mot profesjonelle aktører, overføres reglene om markedstilsyn og RAPEX fra GPSD til markedstilsynsforordningen. Den nye markedstilsynsforordningen vil være et verktøy som samler alle sektorielle markedstilsynsregler, og RAPEX vil være det informasjonssystemet som skal brukes for varsling av farlige produkter. Ytterligere beskrivelse er gitt i forslaget til ny markedstilsynsforordning.

Hjemmelsgrunnlag og juridisk form

I likhet med dagens GPSD hjemles forslaget til forordning i artikkel 114 i traktaten om det Europeiske fellesskap. I reguleringen av produktsikkerhet utøver EU sin felles myndighet etter artikkel 4(2) i samme traktat.

Forslaget er gitt som forordning. Dette er ansett som det mest hensiktsmessige rettslige virkemiddel da det pålegger medlemsstatene klare og detaljerte regler som komme til anvendelse på samme tidspunkt, og som er like i hele EØS-området. En forordning vil forhindre ulik gjennomføring i de forskjellige EØS-statene, noe som kan føre til forskjellige nivåer av beskyttelse av helse og sikkerhet og som også kan hindre den frie vareflyten i det indre marked. En forordning anses også enklere å forholde seg til for markedsaktørene, da de da får likelydende bestemmelser og struktur å forholde seg til i stedet for et ”lappeteppe” av nasjonale gjennomføringer av reglene.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget har ikke andre budsjettmessige implikasjoner enn de som følger av å skulle forvalte forordningen, en forvaltning som i dag skjer i henhold til GPSD som allerede er en del av Fellesskapsretten. Forbrukerproduktsikkerhetsforordningen sammenholdt med ny markedstilsynsforordning oppstiller imidlertid krav om mer og hyppigere rapportering etc., som vil medføre økte administrative byrder for myndighetene. Økte administrative byrder vil kunne generere økte administrative utgifter.

Forordningen kan føre til økte kostnader for næringslivet ved at den pålegger opprinnelsesmerking av varer. Europaparlamentet (IMCO) har videre lagt frem flere endringsforslag til forordningen, og flere av disse forslagene vil også kunne føre til økte kostnader for næringslivet om de godtas av Rådet. Et eksempel er frivillig sikkerhetsmerking av varer, der merket kun kan påføres varen etter tredjepartssertifisering.

Merknader
Forholdet til produktkontrolloven

Forordningen om produktsikkerhet opphever og erstatter det generelle produktsikkerhetsdirektivet som er gjennomført i norsk rett i lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven). Det vil derfor kunne være behov for å gjøre endringer i produktkontrolloven og/eller i tilhørende forskrifter ved gjennomføringen av forordningene i norsk rett. Behov for endringer må vurderes nærmere når endelig rettsakt foreligger.

Produktkontrollovens formål er å forebygge at produkter medfører helseskade eller miljøforstyrrelse, å fremme effektiv bruk av energi i produkter, og å forebygge at forbrukertjenester medfører helseskade. Produktkontrollovens virkeområde er videre enn virkeområdet i forslaget til produktsikkerhetsforordning, da produktkontrolloven omfatter forbrukertjenester og alle typer produkter. Forordningen om produktsikkerhet gjelder kun for forbrukerprodukter, og regelverket har til formål å sikre et høyt beskyttelsesnivå for helsen og sikkerheten for forbrukere. Forordningen gjelder altså ikke profesjonelle produkter, og har ikke til formål å beskytte miljøet eller å beskytte helsen og sikkerheten for profesjonelle aktører.

Forordningens artikkel 4 inneholder de generelle sikkerhetskravene, herunder en egen bestemmelse om farlige næringsmiddelimitasjoner. Direktiv 87/357/EØF om farlige næringsmiddelimitasjoner foreslås opphevet. Dersom forordningen tas inn i EØS-avtalen bør forskrift 26. mai 1992 nr. 420 om farlige næringsmiddelimitasjoner oppheves.

Produktkontrolloven inneholder i dag også bestemmelser om markedstilsyn, sporing av forbrukerprodukter og tiltak i tilfeller hvor farlige produkter er funnet i markedet. Dette foreslås regulert i den nye forordning om markedstilsyn. Dette vil omtales nærmere i eget EØS-notat om ny forordning om markedstilsyn.

Forordningen inneholder også ulike definisjoner og opplisting av kriterier for vurderingen av sikkerheten ved produkter som vil kunne medføre behov for endringer i lignende bestemmelser i produktkontrollovens § 2 og § 3 b. I tillegg har forordningen i samsvar med referansebestemmelsene i beslutning 768/2008/EF samlet de forskjellige markedsaktørenes forpliktelser i egne artikler. Det kan nevnes at krav om informasjon og sikkerhetsanvisninger markedsaktørene skal gi forbrukeren i forordningen er samlet i bestemmelsene vedrørende markedsaktørenes forpliktelser, mens de i dag fremgår av produktkontrollovens § 3, femte ledd. Videre må det tas stilling til om produktkontrollovens bestemmelser om kunnskapsplikt og aktsomhetsplikt, slik det fremgår av lovens § 3 første og tredje ledd, må endres som følge av tilsvarende forpliktelser i forordningen når det gjelder forbrukerprodukter. Forordningen inneholder også bestemmelser om standardisering som ikke er del av produktkontrolloven slik den er i dag.
Vurdering

Forslagene vurderes som relevante og akseptable.

Status
Europakommisjonen (DG ENTR og DG SANCO) la 13. februar 2013 frem forslag om nye regler om sikkerhet for forbrukerprodukter og økt markedsovervåkning. Det er opplyst at forslaget etter planen skal være ferdig behandlet i Rådet og Europaparlamentet i løpet av våren 2014, og tre i kraft 1. januar 2015.

”Produktsikkerhetspakken” består av:

• Et forslag til en ny forordning om forbrukerproduktsikkerhet, COM(2013) 78, som skal erstatte det generelle produktsikkerhetsdirektivet (GPSD) 2001/95/EF, gjennomført i Norge i produktkontrolloven. Forslagets kapittel 1 er gjort gjeldende for alle forbrukerprodukter, uavhengig om de er omfattet av harmonisert EØS-regelverk eller ikke, mens resten av forordningen kun gjelder for (aspekter ved) forbrukerprodukter som ikke er omfattet av harmonisert EØS-regelverk. Alle bestemmelsene om markedsovervåkning i GPSD er tatt ut, se neste punkt.

• Et forslag til en ny forordning om markedsovervåkning, COM(2013) 75, som med visse unntak (jf. artikkel 2 i forslaget) vil samle alle bestemmelser om markedsovervåkning av varer i én rettsakt. Denne vil dermed erstatte tilsvarende bestemmelser om markedsovervåkning i forordning (EF) nr. 765/2008 gjennomført i EØS-vareloven, i direktiv 2001/95/EF og i en rekke produktsektordirektiver (jf. fortalens punkt 40 i forslaget). 

• En flerårlig plan for markedsovervåkning, COM(2013)76. Denne inneholder 20 konkrete tiltak som skal gjennomføres frem mot 2015 med formål å styrke dagens markedsovervåkning til de nye reglene er på plass.

• En meddelelse, COM(2013) 74 som forklarer bakgrunnen for de nye forslag.

Forslaget er til behandling i Rådet og Europaparlamentet. Forslagene til forordninger forhandles for tiden i to ulike rådsarbeidsgrupper; Markedstilsynsforordningen i Working Party on Competitiveness and Growth og Forbrukersikkerhetsforordningeni Working Party on Consumer Protection. Forhandlingene startet i februar, og det første møtet var et fellesmøte der Europakommisjonen presenterte forslagene. Man regner med at forhandlingene vil pågå i hele 2013. Europakommisjonen har understreket at dette er et ”joint initiative”, og at de to aktuelle DGene og rådsarbeidsgruppene vil samarbeide tett i hele prosessen.

Europaparlamentet (IMCO) la 12. juni og 17. juni 2013 frem utkast til rapporter med endringsforslag til hhv. markedstilsynsforordningen og forbrukersikkerhetsforordningen. Det ble fattet vedtak om endringsforslag i IMCO 17. oktober 2013.

Forbrukersikkerhets- og markedstilsynspakken behandles i EFTAs ekspertgruppe for produktsikkerhet og markedstilsyn, som ledes av DSB og der også MD, Miljødirektoratet NHD har deltatt fra norsk side. Pakken med Europakommisjonens forslag og de første forslag til endringer fra saksordføreren i Europaparlamentets komité for det indre marked, IMCO ble 22. juni 2013 sendt på høring i Norge. Høringen ble utarbeidet gjennom et samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Miljøverndepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. På bakgrunn av høringsrunden ble det fremmet et norsk innspill til EFTA. En felles EFTA-EØS kommentar til forslaget ble 4. september 2013 oversendt de tre EU institusjoner. Kommentarene forholder seg både til forslaget om markedstilsyn og til forslaget om forbrukerproduktsikkerhet. De forholder seg både til Europakommisjonens forslag og til de første forslag til endringer fra saksordførerne i IMCO. Et møte i EFTAs ekspertgruppe for produktsikkerhet og markedsovervåkning, der blant annet forslaget til en ny forordning stod på dagsorden, ble avholdt 3. oktober. I møtet var det deltakelse både fra Europaparlamentet og lederne av Rådets arbeidsgrupper.

Prosessen følges ellers tett, via tilgjengelige kanaler; EFTA-sekretariatet, EU-delegasjonen, nordiske kolleger, kontaktpersoner i Europakommisjonen og Europaparlamentet, etc. DSB deltar også på Kommisjonsmøter under både DG Sanco og DG Enterprise, der det løpende vil gis orienteringer om utviklingen. Det er en uttalt mål­setning at pakken skal vedtas av Rådet og Europaparlamentet før Europaparlaments­valget i juni 2014, og at plenumsvedtak forventes i mars 2014.