BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 21.12.2016)

Sammendrag av innhold
Det europeiske flysikkerhetsbyrået European Aviation Safety Agency (EASA), er i forordning (EU) nr. 216/2008 artikkel 2.2 (d) gitt i oppdrag å bistå medlemslandene i arbeidet med å oppfylle sine forpliktelser i henhold til Chicago-konvensjonen. Dette gjør EASA gjennom å skape en basis for felles tolkning og implementering. Artikkel 8b i samme forordning, (med tilhørende vedlegg Vb), pålegger EASA å utvikle detaljerte operative regler og prosedyrer for sikker styring av lufttrafikken. I tillegg kommer at EU-kommisjonen i henhold til forordning (EU) 551/2004 artikkel 4 er pålagt å vedta regler som skal sikre sikker avvikling av flytrafikken i luften ("rules of the air").

På denne bakgrunn fikk Den europeiske organisasjonen for luftfartssikkerhet EUROCONTROL i 2009 et konkret mandat til å utarbeide "European rules of the Air". Det ble nedsatt en arbeidsgruppe bestående av EUROCONTROL, ICAO, EASA og EU-kommisjonen. Bakgrunnen for regelverket var ønsket om en sterkere samordning av medlemsstatenes forståelse og praktisering av ICAO-reglene. Denne gruppen la fram sitt første forslag i juni 2010.

I september 2012 vedtok EU-kommisjonen en egen gjennomføringsforordning (EU) nr. 923/2012 (... felles bestemmelser for luftrommet og operasjonelle bestemmelser for tjenester og prosedyrer for lufttrafikkstyring...) (heretter SERA). Forordningen har som hovedmålsetting å tilrettelegge for følgende forhold:

• Harmonisering av regelverket innenfor europeisk luftrom.

• Tilrettelegge for at luftromsbrukerne kan bevege seg fritt innenfor europeisk luftrom.

• Tilrettelegge for innføring av FABs (Functional Airspace Blocks) gjennom et felles regelverk for ATM-prosedyrer og operative prosedyrer.

• forhold til Chicago-konvensjonen på en god måte.

SERA er europeisk harmoniserte regler som bygger på reglene i ICAO (Chicago-konvensjonens vedlegg 2, deler av vedlegg 3 og deler av vedlegg 11). Det har tidligere vært meldt inn et stort antall nasjonale avvik til disse vedleggene til Chicago-konvensjonen. Det antas at det også finnes en del avvik som ikke er meldt inn. Kartlegging har vist at flere land har meldt inn samme avvik, samt at flere land har meldt ulike avvik for å løse samme problem. SERA forutsetter at det fremdeles må meldes avvik til ICAO, men disse skal være felles for EU. Regelverket inneholder avvik fra alle de tre nevnte vedleggene. Dette er avvik man har kommet fram til i fellesskap og som som skal benyttes av alle landene. Det enkelte land må fortsatt selv melde inn disse avvikene til ICAO. De avvik man har blitt enige om har fått bred tilslutning og er i hovedsak enten basert på langvarig praksis i medlemslandene eller utviklingsarbeid gjort i regi av EUROCONTROL.

Forordning (EU) nr. 923/2012 ble gjennomført i norsk rett i forskrift av 22.desember 2014 nr. 1903 om lufttrafikkregler og operative prosedyrer. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2015.

Forordning (EU) 2016/1185 (heretter SERA-C) viderefører arbeidet med "europafisering" av ICAO-regelverket. Det vil si at ICAOs regelverk gjøres til en del av det felleseuropeiske regelverket. Erfaringer høstet etter at forordning (EU) 923/2012 trådte i kraft har synliggjort behov for visse justeringer. Disse endringene er også tatt inn i foreliggende rettsakt. Hovedmålsetting med endringene er:

• Å fullføre SERA gjennom å komplettere regelverket med de relevante deler av Chicago-konvensjonens vedlegg 10 (volume II), dokument 4444 (PANS-ATM), dokument 7030 og dokument 8168 (PANS-OPS). De fleste endringene er innarbeidet i de allerede eksisterende 12 hoveddelene i SERA, men det foreslås også å tilføye to nye seksjoner:

- Bruk av SSR-transpondere (ny del 13)
- Prosedyrer for muntlig kommunikasjon (ny del 14)

• Virkeområdet utvides til også å gjelde lufthavnoperatører.

• Ta inn relevante deler av rettelse 44 til ICAO anneks 2 som berører forordning (EU) 923/2012.

• Skape samsvar mellom regelverk for flyoperasjoner og lufthavnoperasjoner.

SERA-A omhandler "Generalities", SERA-B omhandler "Services" og SERA-C omhandler "Procedures". SERA-C er derved siste steg i prosessen med å fullføre SERA for å få et harmonisert europeisk regelverk knyttet til "Rules of the air". Dette notatet gir ingen utfyllende beskrivelse av reglene i SERA-C, men følgende hovedpunkter er verdt å merke seg:

• I nytt avsnitt 14 angis (SERA.14015) at det språk som skal benyttes i radiokommunikasjon mellom bakke og fly, skal være engelsk på flyplasser som betjener mer enn 50000 internasjonale IFR-bevegelser hvert år. Bakgrunnen for denne bestemmelsen er at man kan vise til at det har vært flere alvorlige hendelser, med kommersielle operatører involvert, som skyldes bruk av mer enn ett språk.

• Det foreslås at lufttrafikktjenesten må uttale hvert siffer for seg også ved sending av Heading og Wind retning og styrke. Regelen beskriver hvordan tall skal uttales på radio.

• SERA henviser til begrepene "high terrain" og "mountainous area". Norge har tidligere etterlyst en definisjon av disse begrepene. SERA-C foreslår nå å ta inn en definisjon av "mountainous area" (Artikkel 2(95b): ‘mountainous area’ is an area of changing terrain profile where the changes of terrain elevation exceed exceed 900 m (3 000 ft) within a distance of 18.5 km (10.0 NM). Når det gjelder "high terrain" vil det være opp til myndighetene å bestemme hvilke høyder som skal gjelde.

• SERA-C foreslår å ta inn en ny vektklasse "Super" som ny kategori for fly. Nye flytyper har aktualisert behovet. I dag har vi tre kategorier "Light", "Medium" og "Heavy". Den nye vektklassen er ment for de største flyene.

• I nytt avsnitt 13 foreslås det å ta inn regelverk knyttet til bruk av SSR transponder hentet fra blant annet PANS-OPS​ Volume, Part III, Section 3, Chapter 1 og PANS-ATM 8.5.

• Artikkel 4 som i praksis er en bestemmelse som gir det enkelte lands myndighet mulighet til å gi dispensasjon fra reglene i SERA for gitte typer operasjoner er endret slik at det åpnes for ytterligere fleksibilitet.

• Vedlegget SERA.4001 omhandler reglene for innlevering av reiseplaner. I foreliggende forslag åpnes det for at det enkelte lands myndighet kan dispensere fra kravet om å levere reiseplan 60 minutter før avgang, men kun for VFR flyvninger.

Merknader

Økonomiske og administrative konsekvenser
SERA-C vil i praksis medføre små endringer i forhold til dagens regelverk. Dette betyr at det vil bli minimale økonomiske og administrative konsekvenser for tjenesteytere og luftromsbrukere. Den administrative delen av å forvalte og formidle regelverket til de operative delene av organisasjonene, vil imidlertid bli krevende da regelverket spres i forskjellige dokumenter. Tjenesteyterne må muligens kompensere denne fragmenteringen med å lage egne håndbøker eller på annen måte kunne dokumentere gjeldende regelverk i sin organisasjon. Det er ikke forventet at Luftfartstilsynet som er norsk myndighet på dette området vil få nye oppgaver som kan gi budsjettmessige konsekvenser.

Rettslige konsekvenser
Forordningen har sin hjemmel i TFEU art .100. Rettsakten tilhører gruppe 2.

Forskriften om lufttrafikk og operative prosedyrer er gitt med hjemmel i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart § 9-1, jf. kgl.res. 10. desember 1999 nr. 1265, jf. Samferdselsdepartementets delegeringsvedtak 10. desember 1999 nr. 1273. SERA-C gjennomføres i norsk rett gjennom ny forskrift om lufttrafikk og operative prosedyrer gitt av Samferdselsdepartemenetet 14. desember 2016. I tillegg medfører SERA-C endringer i forskrift 15. mai 2009 nr. 523 om luftromsorganinsering, forskrift 1. juli 2011 nr. 732 om lufttrafikkledelse og forskrift 1. jule 2011 nr. 733 om radiotelefoniprosedyrer. Endringsforskriften til disse gis av Luftfartstilsynet 14. desember 2016. Det nye regelverket vil ikke kreve lovendring.

Reglene i SERA-C er i dag delvis gjennomført som egne forskrifter i norsk rett i overensstemmelse med våre internasjonale forpliktelser. Reglene i henhold til Chicago-konvensjonen er allerede i utgangspunktet bindende for staten Norge på folkerettslig grunnlag. Når ICAO-reglene nå blir "europafisert" gjennom denne forordningen, vil dette innebære betydelig grad av rettslig klargjøring og forpliktende for alle aktører i luftfarten i Europa.

Sakkyndige instansers merknader
EASA sendte våren 2014 hatt SERA-C ute på en bred åpen høring i Europa. Alle som har ønsket kunne gi sine innspill der. Luftfartstilsynet ga innspill til det forslaget som forelå på det tidspunktet. Etter høringen la EASA fram et nytt forslag til forordning som på flere områder tok hensyn til de innspill som var kommet. Luftfartstilsynet har våren 2015 gjennomført en uformell skriftlig høring av forslaget til SERA-C blant utvalgte aktører.

Det var kun Norges Luftsportsforbund (NLF) som ga konkrete innspill i denne sammenheng.

Vurdering
SERA-C vil i praksis innebære mindre endringer i forhold til dagens regelverk. Forordningen gjennomfører ICAO-regler som allerede i all hovedsak er gjeldende i Norge.

Flere stater har vært skeptisk til kravet om engelsk språk i kommunikasjonen mellom tårn og fly på flyplasser med mer enn 50000 internasjonale IFR-bevegelser hvert år. Dette er et politisk sensitivt område i enkelte land. Bruk av engelsk gjør at pilotene som befinner seg innenfor tårnkontrollens område bedre kan orientere seg om trafikkbildet i omkringliggende luftrom når alle snakker samme språk. EASA mener å kunne dokumentere at det har oppstått sikkerhetskritiske situasjoner på grunn av at enkelte piloter har valgt å benyttet nasjonalt språk i landings-, og avgangsfasen. Luftfartstilsynet mener at forslaget bør støttes ut fra et flysikkerhetsperspektiv.

Endring av artikkel 4 som øker handlingsrommet for nasjonale myndigheter, er ut fra norske forhold fornuftig. Luftfartstilsynet har allerede erfart at dagens regel er noe for restriktiv.

Norge er fornøyd med at man har valgt å ta inn en egen definisjon av begrepet "mountainous area", men er ikke helt fornøyd med den valgte ordlyd. Her vil det imidlertid være rom for nasjonale tilpasninger.

Når det gjelder innspillet fra NLF angående de allerede vedtatte bestemmelser om VFR-natt, har Luftfartstilsynet tatt et eget initiativ for skape større klarhet i hvordan disse reglene skal forstås og praktiseres. NLF's innspill om visse innskrenkninger i nasjonale myndigheters mulighet til å gi unntak fra VFR-reglene, mener Luftfartstilsynet er godt nok ivaretatt gjennom nytt punkt b) i forordningens artikkel 4. NLF ønsker også at engelsk språk skal være tilgjengelig på alle flyplasser uavhengig om de betjener internasjonal trafikk. Dette er i dag ikke tilfelle hos en del tjenesteytere i Europa. I Norge er det i dag krav om engelsk på et visst nivå på alle flyplasser med lufttrafikktjeneste eller AFIS-tjeneste. Luftfartstilsynet kjenner ikke til i hvilken grad det på noen private flyplasser ytes ren radiotelefonitjeneste, ei heller om det her gis tilbud om engelsk eller bare norsk. Luftfartstilsynet har i utgangspunktet forståelse for NLF's ønske om at det skal være tilbud om engelsk språk på alle flyplasser i hele Europa, men mener at dette er et krav som er helt urealistisk å fremme i denne sammenheng.

Enkelte stater har foreslått å utsette vedtakelsen av SERA-C inntil man har på plass et regime for oppdatering av det europeiske regelverket når det skjer endringer i ICAO-reglene. Dette er et forhold som har vært tatt opp flere ganger i Single Sky Committee, og det har vært et unisont ønske om å få på plass en fortløpende oppdatering. Det har blitt særlig aktualisert ved innføring av SERA, men er i realiteten en utfordring på de fleste områder. Det arbeides nå aktivt med å få på plass en mekanisme for fortløpende oppdatering fra EU's side. Luftfartstilsynet kan ikke se rasjonale for å utsette gjennomføringen av SERA-C inntil dette er på plass.

Når ICAO-bestemmelsene nå gjennomføres som en EU-forordning, vil reglene få en langt mere bindende karakter enn tilfellet er i dag. Avvik kan ikke meldes med mindre forordningen gir hjemmel for det. En standardisering vil kunne gi en sikkerhetsmessig gevinst og vil være en forutsetning for å realisere målene med felles luftromsblokker. Forordningen støtter opp om hovedmålene i Single European Sky.

Rettsakten er EØS-relevant og akseptabel. Det er Luftfartstilsynets vurdering at denne rettsakten kan gjennomføres i henhold til den nye etablerte "hurtigprosedyren" i EFTA.

Status
Forslag til gjennomføringsforskrift er sendt på nasjonal høring med høringsfrist 18. november 2016. Høringsinstansene har i hovedsak ikke hatt innvendinger mot forslaget, men det har fra noen høringsinstanser blitt bedt om at enkelte presiseringer gjøres i veiledningsmateriellet .