BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 19.01.2015)

Sammendrag av innhold
Forordning nr. 379/2014 om endring av forordning 965/2012 om luftfartsoperasjoner knytter seg til spesialiserte luftfartsoperasjoner, ervervsmessig rundflyging samt flyging med seilfly og ballong. Forordningen inneholder i tillegg en særbestemmelse som i begrenset omfang tillater vederlag i forbindelse med private luftfartsoperasjoner.

I. Nærmere om reglene om spesialiserte luftfartsoperasjoner ( Part-SPO):

Virkeområde:

Part SPO inneholder nye felleseuropeiske flysikkerhetsregler for såkalte spesialiserte luftfartsoperasjoner (SPO). Til daglig omtales denne typen flyging som “aerial work”. Dette er operasjoner hvor luftfartøyet benyttes til andre formål enn transport av personell og gods. Eksempler på SPO-operasjoner er foto- og overvåkingsflyging, kraftlinjeinspeksjon med helikopter, buskapsgjeting med helikopter og slepeflyging. Reglene vil gjelde slike flyvninger som utføres med fly, helikopter, seilfly og ballong. Reglene vil omfatte SPO-operasjoner både i ervervsmessig og privat regi.

Regelverkets oppbygging:

Reglene om spesialiserte luftfartsoperasjoner utgjør et nytt annex VIII i forordning 965/2012. Vedlegg VIII omtales som Part-SPO.

Regelverkets formål og begrunnelse:

Regelverket om spesialiserte luftfartsoperasjoner (Part-SPO) innfører totalharmoniserte flysikkerhetsbestemmelser om utførelsen av denne typen luftfartsoperasjoner i EU/EØS-området. Det eksisterer i dag ingen internasjonal regelverksstandard eller overnasjonalt regelverk som regulerer aerial work. SPO-operasjoner er derfor per i dag regulert nasjonalt, og det eksisterer til dels store forskjeller i regelverket mellom de europeiske landene.

SPO-operasjoner kjennetegnes av stor variasjon i typer oppdrag som utføres, samt et mer sammensatt risikobilde enn ervervsmessig lufttransport. Dette risikobildet, i kombinasjon med mangelen på et standardisert regelverk, utgjør bakgrunnen for løsningene som er valgt i det foreliggende regelverksutkastet.

Part-SPO må ses som et ledd i EU-kommisjonens og EASAs flysikkerhetsmessige arbeid. Det uttalte formålet med regelverket er å sikre et felles høyt flysikkerhetsnivå for denne delen av sivil luftfart i Europa. Samtidig skal reglene stå i forhold til risikoen ved de ulike typene operasjonene. Reglene må dessuten inneholde nødvendig grad av fleksibilitet slik at de kan anvendes på de mange ulike operasjonene som faller inn under virkeområdet. Totalharmoniseringen av reglene skal sikre aktørene i dette markedet like konkurransebetingelser (level playing field).

Nærmere om innholdet i Part-SPO:

Til grunn for utarbeidelsen av regelverket har EASA valgt å benytte enkelte uferdige utkast fra tidligere JAA (Joint Aviation Authorities). Regelverket er også harmonisert med de øvrige delene av forordning 956/2012 om luftfartsoperasjoner.

I likhet med de øvrige reglene i forordning 965/2012 er reglene i Part-SPO såkalte funksjonsbaserte regler, hvor kravene er beskrevet utfyllende regelverk, mens det i AMC (“acceptable means of compliance”) angis hvordan disse kravene kan oppfylles. Denne reguleringsformen åpner for fleksibilitet ved at operatørene etter søknad til den nasjonale luftfartsmyndigheten kan få godkjent alternative “means of compliance”. I tillegg til AMC-materiale vil det bli utarbeidet veiledningsmateriale (GM) til forordningen. Utfyllende regelverk vedtas av EU-kommisjonen som forordning. Den delen av regelverket som inneholder AMC og GM fastsettes av EASA. Hovedinnholdet i regelverket blir gjennomgått i det følgende.

A) Reglene om godkjenning av operatører.

Kommisjonen arbeidet lenge med å finne fram til et kompromiss mellom statene som ønsket en sertifiseringsordning av SPO-operatører, og de statene (flertallet) som ikke ønsket en sertifiseringsordning. Forordningen inneholder nå krav til at alle ervervsmessige SPO-operatører samt ikke-ervervsmessige SPO-operatører som benytter komplekse luftfartøyer (NCC), skal sende sin nasjonale luftfartsmyndighet en egenerklæring ("declaration") før oppstart av virksomheten, jf. ORO.DEC.100. Denne erklæringen skal inneholde detaljerte opplysninger om operatøren og om luftfartsoperasjonene denne skal utføre. Operatøren kan deretter starte opp sin virksomhet. Etter mottak av slik egenerklæring skal den nasjonale luftfartsmyndigheten føre tilsyn med operatøren, herunder utføre inspeksjoner, jf. ARO.GEN.305.

I tillegg skal ervervsmessige SPO-operatører som ønsker å drive såkalte «high risk specialized operations», for eksempel flygning med underhengdende last over tettbygde strøk, autoriseres av myndighetene før oppstart av disse operasjonene. Autorisasjon er en mindre omfattende adgangskontroll enn en AOC-sertifisering (Air Operator Certificate), med hovedvekt på godkjenning av operatørens risikoanalyse og standard operasjons-prosedyrer. Dersom en operatør ønsker å utføre slike operasjoner i en annen stat, må begge lands myndigheter godkjenne operatørens risikovurdering og operasjonsprosedyre (SOP) før slik autorisasjon kan utstedes. Bestemmelsene finnes i utkastets ORO.SPO.110 og ARO.OPS.150.

Hva gjelder ikke-ervervsmessige SPO-operasjoner med ikke-komplekst luftfartøy (NCO), blir det ingen særskilt godkjenningsordning for disse. Dette samsvarer med hvordan slik privatflyging (NCO) ellers reguleres i forordning 965/2012. Disse operatørene skal imidlertid følge særregler om SPO-operasjoner som tas inn i Part NCO og kommer inn under de nasjonale luftfartsmyndighetenes tilsynsregime for ikke-ervervsmessig flyging.

B) Øvrige hovedelementer i Part-SPO:

“Cover Regulation” til Part SPO: Virkeområdebestemmelsen i forordning 965/2012 utvides til å omfatte SPO-operasjoner. I tillegg blir utrykkene «specialised operation» og «high risk commercial specialised operation» definert i forordningens artikkel 2. Hva gjelder «high risk commercial specialised operation» har dette som nevnt betydning i forhold til kravet til autorisering av ervervsmessige SPO-operatører. Opprinnelig tok definisjonen kun hensyn til risikoen som operasjonen utgjør for tredjeparter på bakken. Etter påtrykk fra bl.a. Norge er det tatt inn at luftfartsmyndigheten i det landet hvor luftfartsoperasjonen skal finne sted kan fastsette at en operasjon skal kunne anses som høyrisikooperasjon ut fra lokale forhold. I tillegg er det åpnet for at man ved denne fastsettelsen kan ta i betraktning risikoen operasjonen utgjør for personer om bord i luftfartøyet.

Vedlegg II – Part ARO (“authority requirements operations”): Vedlegget regulerer krav til de nasjonale luftfartsmyndigheters (competent authority) organisering og tilsynsarbeid. Forordningen inneholder mindre endringer for at virkeområdet til Part ARO skal utvides til å dekke SPO-operasjoner. Det tas blant annet inn regler som innlemmer SPO-operasjoner i luftfartsmyndighetens løpende tilsynsaktivitet. I tillegg inneholder forordningen regler i ARO.OPS.150 om luftfartsmyndighetenes autorisering av høy-risiko SPO-operasjoner. Autoriseringen skjer etter en vurdering av operatørens risikoanalyse og standard operasjonsprosedyrer for operasjonen.

Vedlegg III – Part-ORO (“organisation requirements operations”): Vedlegget inneholder organisatoriske krav til luftfartsoperatørene. Foruten å utvide virkeområdet til å dekke SPO-operasjoner, inneholder regelverket krav til innsending av egenerklæring (declaration)jf. ORO.DEC.100 og kravene til søknad om autorisering, jf. ORO.SPO.110.

Vedlegg VI – Part NCO (“non-commercial operations with other-than-complex motor-powered aircraft”): Forordningen supplerer Part NCO med en ny subpart E, som inneholder særregler for ikke-ervervsmessige SPO-operasjoner. Lovgiver valgte av rettstekniske årsaker å plassere disse reglene i Part-NCO fremfor i Part SPO. Reglene stiller blant annet krav til at disse operatørene i forkant av flygingen skal ha utført en risikoanalyse, gjennomført relevante risikoreduserende tiltak, og ha utarbeidet særskilte sjekklister som operasjonen skal utføres i henhold til. De øvrige reglene i denne delen av forordningen tilsvarer reglene som tas inn i ny Part-SPO, men da tilpasset ikke-ervervsmessig flyging (NCO).

Vedlegg VII – Part SPO (specialized operations): Virkeområdebestemmelsen i SPO.GEN.005 angir at Part-SPO gjelder spesialiserte luftfartsoperasjoner, med mindre operasjonene reguleres av Part NCO som nevnt i avsnittet over. Tidligere høringsutkast av Part-SPO inneholdt en ikke-uttømmende opplisting av SPO-operasjonstyper. Denne opplistingen blir nå tatt inn i veiledningsmaterialet til bestemmelsen (AMC/GM).
• Part SPO, subpart a, inneholder generelle krav til utførelsen av SPO-operasjoner, herunder bestemmelser om flygebesetningens oppgaver og ansvar, taxing av luftfartøyet, fartøydokumenter som skal medbringes under flyging og transport av farlig gods. En generell bestemmelse om ansvarsområdet for “task specialists” finnes i SPO.GEN.106. Dette er personell utover selve flygebesetningen, som benyttes til å utføre spesialiserte oppgaver om bord i luftfartøyet, for eksempel betjening av heis ombord i et helikopter.
• Part SPO, subpart b, inneholder bestemmelsene om de operasjonelle prosedyrene som en SPO operatør skal utarbeide for planlegging og utføring av flygingen. Blant annet finnes her bestemmelsen som regulerer operatørens utarbeidelse og bruk av standard operasjonsprosedyrer (SOP) for de ulike typer oppdrag.
• Part SPO, subpart c, fastsetter ytelses- og operasjons-begrensninger for bruken av luftfartøyet, slik at fartøyet skal kunne opereres trygt og innenfor produsentens spesifikasjoner. Eksempler på hva som reguleres er krav til beregning og plassering av vekt (mannskap og last) for fartøyets balanse, avgangs- og landings-begrensninger.
• Part SPO, subpart d, inneholder krav til instrumentering og øvrig utrusting til luftfartøyer som skal brukes i SPO-operasjoner. Reglene skiller mellom krav til fly, helikoptre, seilfly og luftballonger. Reglene for instrumentering av fly og helikoptre avhenger tildels av fartøyets størrelse og kompleksitet, tilsvarende reglene for CAT. For seilfly og luftballonger er kravene til instrumentering og utrusting enklere.
• Part SPO, subpart e, inneholder særkrav for visse typer SPO-operasjoner. Som nevnt foran skal Part-SPO regulere en rekke ulike typer luftfartsoperasjoner med til dels svært forskjellige risikobilder. Det har vært en utfordring å utforme et regelverk som kan ivareta dette spennet i typer operasjoner. Regelverket skal imidlertid løse dette ved at det i subpart e skal kunne fastsettes regler som inneholder: 1) tilleggskrav for enkelte typer operasjoner for å ivareta en særlig risiko, 2) lettelser og unntak fra de øvrige reglene i SPO hvor det vil være uforholdsmessig tyngende å anvende hovedreglene i part-SPO, 3) detaljerte spesifikasjoner som skal tjene som basis for operatørenes utarbeidelse av standard operasjonsprosedyrer. Så langt inneholder subpart e slike særregler for helikopterflyging med underhengene last, flyging med personer festet utenfor luftfartøyet (“human external cargo”), flyging av fallskjermhoppere (“parachute operations”) og akrobatikkflyging (aerobatic flights). Hensikten er imidlertid at subpart e skal kunne utvides for å regulere nye aktiviteter dersom det avdekkes behov for det.

II. Nærmere om ervervsmessige A-A-operasjoner, ervervsmessig lufttransport med seilfly og ballong, samt regler om vederlag ved privatflyging.

Regelvelverkets innhold og formål:

Denne delen av forordningen knytter seg til ervervsmessig lufttransport med seilfly og luftballong og ervervsmessig rundflyging med helikopter og fly. Forslaget har også regler som i begrenset omfang tillater privatflyging mot vederlag. Det gjøres endringer i forordning 965/2012 om luftfartsoperasjoner og forordning 1178/2011 om sertifisering av besetningsmedlemmer.

Hovedelementene i regelverket er:

• Ervervsmessig lufttransport med seilfly og luftballong:

Regelverket innebærer lempelser i forhold til de nevnte forordningenes regler for ervervsmessig lufttransport (CAT). Reglene om CAT er i utgangspunktet tilpasset operasjoner med (motor)fly og helikopter. Flere av disse reglene gir liten mening for seilfly og ballong og fremstår derfor som unødvendig tyngende. Formålet er således å gi regler som er bedre tilpasset kommersiell luftfart med seilfly og ballong. I forordningen stilles det derfor blant annet enklere krav for utstedelse av AOC (Air Operator Certificate) til ervervsmessige seilfly- og ballongoperatører.

• Ervervsmessig rundflyging (A-A) med helikopter og fly:
Regelverket innebærer enkelte lempelser fra reglene om CAT i forordning 965/2012 for luftfartsforetak som utelukkende driver med rundflyging. Rundflyging er luftfartsoperasjoner som starter og slutter på samme sted. Slike luftfartsoperasjoner er i hovedsak mindre kompliserte enn ordinær lufttransport, og utføres ofte av mindre luftfartsforetak. Formålet med regelverket er å gi regler som er bedre tilpasset denne formen for ervervsmessig luftfart. De fleste lempelsene er organisatoriske. Mest sentralt er lempelser i kravene for å få utstedt AOC. De fleste lempelsene er begrenset til rundflyging med ELA2 (European Light Aircraft) luftfartøy. Dette er en enklere type luftfartøy av klasse B fly og ikke-komplekse helikopter.

• Vederlag i forbindelse med privatflyging:

Slik forordning 965/2012 opprinnelig var utformet ville deler av dagens luftsportsaktivitet ikke lenger være tillatt. Dette fordi all flyging mot en eller annen form for betaling faller inn under definisjonen i forordningen 216/2008 (EASA-forordningen) artikkel 3 bokstav i) av kommersiell flyging, noe som igjen utløser krav til AOC. Et krav om AOC for aktører som driver luftsport vil være urimelig tyngende både økonomisk og organisatorisk, og et slikt krav ville således virke ødeleggende for flyklubbmiljøet. Denne virkningen var ikke tilsiktet. Hovedformålet med regelverksendringene på dette området er således å rette opp i dette for å opprettholde dagens aktivitet i luftsportsmiljøet.

Det er tatt inn et nytt pkt. 4a i forordning 956/2012 artikkel 6, som tillater at private individer kan dele kostnadene ved en privat flyging. Forutsetningen er at kostnadene deles mellom alle som er med på flygingen, inkludert piloten. Denne typen kostnadsdeling er begrenset til flyvninger med ikke-komplekse luftfartøy og flyvningen kan ikke ha mer enn 6 deltakere.

Bestemmelsen åpner videre for at personer i begrenset omfang kan drive konkurranseflyging og oppvisningsflyging med ikke-komplekse luftfartøy mot en begrenset kompensasjon, uten at de trenger å ha AOC.

Til sist følger det av bestemmelsen at flyklubber kan utføre introduksjonsflyginger, fallskjermflyginger, seilflyopptrekk og akrobatflyginger med ikke-komplekse luftfartøy mot en begrenset kompensasjon, uten at de trenger å ha en AOC. I motsetning til i dag gir endringene flyklubbene mulighet til å gjøre profitt på disse typene flyging. Formålet med denne endringen er å stimulere til større aktivitet i et luftfartssegment som de siste årene har hatt fallende aktivitet. Det er imidlertid et krav at disse flygingene representerer en marginal del av flyklubbens aktivitet, samt at et eventuelt overskudd beholdes innad i organisasjonen. Hva som ligger i marginal aktivitet vil bli nærmere definert i forordningens AMC-materiale. For introduksjonsflyging stilles det ytterligere vilkår til flyklubbens organisasjon og til hvilke værforhold flygingen kan skje i. Det åpnes også for at nasjonale myndigheter kan stille ytterligere vilkår for slik introduksjonsflyging i flyklubbene.

V. Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser

Det fremgår av forordningens artikkel 2 at regelverket skal tre i kraft tre dager etter publisering i EUs Official Journal. For samtlige av endringene foreslås det en overgangsperiode (opt-out) hvor den enkelte medlemsstaten kan velge å vente inntil tre år med å ta i bruk endringene i regelverket, jf. forordningens artikkel 1 nr. 7.

Merknader

I. Hjemmel i EF traktaten

Regelverket vil inngå i forordning 965/2012 om luftfartsoperasjoner og i forordning 1178/2011 om sertifisering av besetningsmedlemmer. Forordning 965/2012 er hjemlet i forordning 216/2008 artikkel 8(5) og 10(5). Forordning 216/2008 er igjen er hjemlet i EU-traktaten (Treaty on the Functioning of the European Union - TFEU) artikkel 100.

II. Gjeldende regler på området

• Aerial work (SPO):

Ervervsmessig aerial work er i dag nasjonalt regulert i EU-/EØS-området. I Norge er det krav om at alle luftfartsoperatører som utfører ervervsmessig aerial work skal ha godkjenning fra Luftfartstilsynet i form av en såkalt driftstillatelse. Kravet om driftstillatelse er hjemlet i luftfartsloven § 8-8. De nærmere kriteriene er imidlertid i stor grad hjemlet i ulovfestet rett, som her vil si Luftfartstilsynets faste praksis over mange år. De ulovfestede kriteriene suppleres av dagens nasjonale forskrifter om ervervsmessig luftfart, som også omfatter ervervsmessig aerial work. Dette gjelder blant annet forskrift om kvalitetssystem i ervervsmessige luftfartsvirksomheter (BSL A 1-1), og driftsforskriftene for ervervsmessig luftfart med fly (BSL D 2-1) og med helikopter (BSL D 2-2) som blant annet angir krav til selskapets driftshåndbok. Dagens ordning med krav til driftstillatelse innebærer i realiteten en sertifisering av luftfartsselskapet, hvor Luftfartstilsynet godkjenner selskapets organisasjon og driftshåndbok (operative prosedyrer).

Når det gjelder aerial work operasjoner som utføres privat (ikke-ervervsmessig), er det i Norge som hovedregel ikke krav til særskilt tillatelse fra Luftfartsmyndigheten. Så lenge de grunnleggende kravene i luftfartslovgivingen overholdes, blant annet at fartøyet og besetningen er sertifisert og at flygingen utføres i henhold til driftsforskriftene for ikke-ervervsmessig luftfart (BSL D 3-1 og 3-2), kan privatflyvere i Norge utføre aerial work. Grunnforutsetningen er at flygingen skjer vederlagsfritt. Denne adgangen gjelder uavhengig av om luftfartøyet som benyttes anses som komplekst eller ikke. Adgangen til slik privatflyging gjelder imidlertid ikke slippflyging fra helikopter (herunder slipp av fallskjermhoppere) og slepeflyging med helikopter, jf. forskrift om ikke-ervervsmessig luftfart med helikopter (BSL D 3-2) § 4 første ledd. Dernest er privatflyging med underhengene last kun tillatt når fartøysjefen kan dokumentere særskilt trening på dette og prosedyren for operasjonen (SOP) er godkjent av Luftfartstilsynet, jf. BSL D 3-2 § 4 annet ledd.

Når det gjelder rettstilstanden ellers i EU-/EØS-området er det store ulikheter i forhold til hvordan landene har valgt å regulere dette området. Noen land, bl.a. Sverige og Sveits, har krav om at ervervsmessige operatører skal inneha en sertifisering fra luftfartsmyndigheten for å utføre aerial work. Andre land, bl.a. Frankrike, Storbritannina og Nederland, har regler som tilater aerial work uten krav til sertifisering av operatøren.

• Ervervsmessig rundflyging, ervervsmessig lufttransport med seilfly og ballong, samt vederlag i forbindelse med privatflyging og luftsport:

I Norge er det ingen spesifikk regulering av ervervsmessig lufttransport med seilfly og luftballong. Det forekommer heller ikke slik aktivitet i Norge.

Ervervsmessig rundflyging med fly reguleres i dag av forordning 3922/91, annex III (EU-OPS). Disse operasjonene er underlagt krav om AOC sertifisering av operatøren, men det er tatt inn visse lempelser i kravene overfor operatører som utelukkende flyr rundflyging. Disse lempelsene videreføres i det foreliggende utkastet.

Ervervsmessig rundflyging med helikopter kan utføres av operatører med driftstillatelse etter luftfartsloven § 8-8. Operasjonen kan da uføres i henhold til driftsforskrift for ervervsmessig luftfart med helikopter BSL D 2-2. Til sammen utgjør dette minimumsrammeverket for rundflygingsoperasjoner med helikopter. I dag innehar imidlertid samtlige helikopterselskaper som utfører rundflyging i Norge en AOC. Som følge av dette utføres også rundflygingsoperasjonene etter de mer omfattende driftsbestemmelsene i BSL JAR-OPS 3.

Etter dagens regler tillates det at privatflygere og klubber kan motta noe betaling for flyging så lenge dette ikke anses som ervervsmessig flyging. Blant annet tillates det at passasjer og pilot deler kostnadene for flygingen. Flyklubber kan også tilby introduksjonsturer på flystevner etc. så lenge betalingen bare dekker kostnadene for flygingen. Grensen for hva som anses som ervervsmessig flyging er ikke lovregulert, men følger av forvaltningspraksis ut fra en sammensatt vurdering av flere forhold, bl.a. om aktiviteten har erverv som formål.

III. Rettslige konsekvenser for Norge

• Aerial work (SPO)

Regelverket for SPO-operasjoner skal være totalharmoniserende tilsvarende de øvrige reglene i forordning 965/2012. En gjennomføring av regelverket vil derfor erstatte de forannevnte nasjonale forskriftene som regulerer ervervsmessig og ikke-ervervsmessig aerial work. Det vil heller ikke lenger kunne stilles krav om driftstillatelse for ervervsmessige aerial work operatører, jf. luftfartslovens § 8-8.

• Ervervsmessig rundflyging, ervervsmessig lufttransport med seilfly og ballong, samt regler om vederlag i forbindelse med privatflyging og luftsport

En gjennomføring av regelverket medfører også at det etableres regler for ervervsmessig lufttransport med seilfly og luftballong

I forhold til rundflyging vil en gjennomføring av reglene i forslaget føre til at vi får ett sett felles regler for slike operasjoner med fly og med helikopter, som avløser dagens regler på området. Det vil dermed ikke lenger være tillatt å utføre denne type operasjoner etter dagens nasjonale driftstillatelse, slik det i dag er tillatt for helikopteroperatører. Disse helikopteroperasjonene blir dermed underlagt krav om AOC på tilsvarende måte som dagens regler for ervervsmessig rundflyging med fly (jf. EU-OPS).

Hva gjelder vederlag for privatflyging medfører bestemmelsene at dagens praksis kodifiseres. Endringene går i tillegg ett skritt videre ettersom regelen tillater at klubben kan innhente overskudd fra flygingen så lenge overskuddet ikke fordeles ut av organisasjonen, samt at denne aktiviteten representerer en marginal del av klubbens virksomhet.

IV. Administrative konsekvenser for Norge

• Aerial work (SPO)

For Luftfartstilsynet ventes ikke reglene om SPO-operasjoner å få vesentlige administrative konsekvenser. I motsetning til flere andre europeiske luftfartsmyndigheter fører Luftfartstilsynet tilsyn med operatører som driver aerial work. Autoriseringen av høyrisiko-operasjoner ligner i så måte dagens godkjenning av operatørenes standard operasjonsprosedyrer. Reglene påfører derfor ikke Luftfartstilsynet nye vesentlige tilsynsoppgaver. Når det gjelder operatører som skal drive SPO-operasjoner som ikke anses som høyrisiko-operasjoner, vil regelverkets ordning om egenerklæring medføre at Luftfartstilsynet ikke lenger skal utføre adgangskontroll av slike operatører. Per i dag vil dette kun gjelde en enkelt operatør, ettersom de øvrige operatørene som utfører aerial work også utfører CAT og derfor driver i henhold til en AOC sertifisering. Det er imidlertid usikkert hvorvidt en gjennomføring av de nye reglene vil endre denne balansen på sikt.

• Ervervsmessig rundflyging, ervervsmessig lufttransport med seilfly og ballong, samt regler om vederlag i forbindelse med privatflyging og luftsport

Forordningen ventes ikke å få vesentlige administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet. Dette gjelder på tross av at denne inneholder helt ny lovgivning for ervervsmessig seilfly- og ballongaktivitet. Årsaken til dette er at det ikke forventes noen vekst i dette markedet i Norge som følge av reglene. Dette vil bli nærmere omtalt senere i notatet.

Den delen av regelverket som knytter seg til vederlag i forbindelse med privatflyging vil kunne føre til en viss kommersiell aktivitet i flyklubbene. Dette gjelder særlig muligheten til å kunne tilby introduksjonsflyging mot betaling. Dette vil igjen kunne utløse økt behov for tilsynsvirksomhet fra Luftfartstilsynet. Regelverket krever imidlertid at den kommersielle delen av flyklubbenes virksomhet skal være marginal. De administrative konsekvensene for Luftfartstilsynet ventes derfor ikke å bli vesentlige.

• Konsekvenser for øvrige myndigheter

Det er ikke ventet at regelverket vil få administrative konsekvenser for andre norske myndigheter.

Samferdselsdepartementet kan ikke se at Stortingets samtykke må innhentes før gjennomføring av rettsakten. Det antas derfor ikke nødvendig med artikkel 103 forbehold.

V. Økonomiske konsekvenser for private aktører og for norske myndigheter

• Aerial work (SPO)

Med referanse til avsnittet over ventes ikke det nye regelverket å få særskilte økonomiske konsekvenser for norske myndigheter. Luftfartstilsynet vil imidlertid måtte omlegge gebyrbestemmelsene for tilsyn med aerial work operatører, ettersom gebyr for tilsyn ikke lenger vil kunne knyttes til en driftstillatelse.

Hva gjelder norske SPO-operatører påføres ikke disse vesentlige kostnader som følge av regelverket. Flertallet av disse operatørene innehar som tidligere nevnt en AOC sertifisering og følger derfor driftsbestemmelser som er tilsvarende eller strengere enn de som foreslås i utkastet. Operatøren som i dag utelukkende innehar driftstillatelse for aerial work, vil i fremtiden måtte forholde seg til noe mer detaljerte driftsbestemmelser enn det som i dag følger av BSL D 2-1. Det er mulig dette vil påføre operatøren noen økte kostnader. På den annen side vil kravet til adgangskontroll for operatører som utelukkende driver aerial work bli lempeligere enn dagens krav til driftstillatelse. Dette vil redusere gebyrkostnadene som betales til Luftfartstilsynet i forbindelse med oppstart av virksomheten. Terskelen for å etablere en virksomhet som driver med SPO-operasjoner vil således senkes som følge av reglene.

Hva gjelder ikke-ervervsmessige SPO-operasjoner, forekommer ikke dette i utstrakt grad i Norge. Med innføringen av utkastets regler vil imidlertid disse operatørene totalt sett bli underlagt mer detaljerte krav enn dagens regler. Dette vil kunne påføre disse noe økte kostnader.

• Ervervsmessig rundflyging, ervervsmessig lufttransport med seilfly og ballong, samt regler om vederlag i forbindelse med privatflyging og luftsport

Reglene om lettelser fra kravene i forordning 965/2012 for operatører som utelukkende driver ervervsmessig rundflyging, ventes ikke å få vesentlige økonomiske konsekvenser for norske myndigheter og norske operatører. Dette gjelder på tross av at lettelsene vil senke driftskostnadene noe for denne kategorien operatører. Per i dag er det ingen ervervsmessige operatører i Norge som utelukkende driver med rundflyging. Rundflyging er i praksis synonymt med sightseeing-flyging av turister, noe som er vanskelig å drive utenom sommersesongen. I tillegg er markedet for denne type flyging tradisjonelt lite i Norge. Disse forholdene fører igjen til forholdsvis høye driftskostnader dersom en operatør utelukkende skal leve av rundflyging. Flere helikopterselskap tilbyr rundflyging i dag som en del av sin virksomhet, ved siden av annen flyging som CAT og aerial work. Av den grunn innehar disse selskapene en «ordinær» AOC sertifisering, slik at lempelsene i regelverket ikke vil berøre disse operatørene. På grunn av disse forholdene forventer ikke Luftfartstilsynet en tilvekst av selskaper som utelukkende driver rundflyging som følge av de foreslåtte reglene.

Den delen av forordningen som gjelder ervervsmessig lufttransport med seilfly og ballong, ventes heller ikke å få økonomiske konsekvenser for norske myndigheter og norske operatører. I dag finnes det få operative luftballonger i Norge. Når det gjelder seilflyaktiviteten, har denne vist en bratt nedadgående kurve. Per dags dato er det ingen ervervsmessig luftfart med seilfly eller luftballong i Norge og forordningen får således ingen konsekvenser for eksisterende aktører i markedet. Historisk har det eksistert ett ervervsmessig selskap som drev med luftballong i Norge (i 3 år på 90-tallet). Det kan ikke utelukkes at det vil komme slik aktivitet i fremtiden, men Luftfartstilsynet vurderer det som lite sannsynlig ettersom ervervsmessig drift av luftballong og seilfly anses utfordrende i Norge. Årsakene til dette er i hovedsak vær/klima som begrenser muligheten til å operere, begrensninger i forhold til landingsplasser og luftrombruk, samt relativt høye driftskostnader for slike operasjoner.

Hva gjelder forordningens regler om i hvilken grad vederlag kan benyttes i forbindelse med privatflyging, går endringene lengre enn nåværende praksis ved å tillate at flyklubber oppnår profitt for introduksjonsflyginger, fallskjermflyginger, seilflyopptrekk og akrobatflyginger med ikke-komplekse luftfartøy. Det er stor grunn til å tro at norske flyklubber vil benytte seg av muligheten til å tilby slik flyging, spesielt gjelder dette introduksjonsturer. Bestemmelsen setter som nevnt vilkår om at aktiviteten skal representere en marginal del av flyklubbens aktivitet. Det antas imidlertid at klubbene vil ønske å utnytte denne inntektsmuligheten så langt som mulig. Enkelte kommersielle helikopterselskaper tilbyr i dag rundturer i forbindelse med arrangement som stevner, festivaler og lignende. Luftfartstilsynet har vurdert om den begrensede åpningen for introduksjonsflyging mot profitt kan komme i konflikt med helikopterselskapenes interesser. Helikopterselskapenes rundturer i forbindelse med arrangement er i utgangspunktet en svært liten del av selskapenes aktivitet. Det vil videre kun oppstå en potensiell interessekonflikt der en flyklubb holder til i nærheten arrangementsområdet, noe som kun vil være tilfelle ved et begrenset antall arrangementer; typisk flystevner. Videre har denne aktiviteten til helikopterselskapene ofte ikke noe direkte økonomisk motiv, da turene tilbys til tilnærmet selvkost. For helikopterselskapene er hovedformålet med dette tilbudet å gi nyutdannede piloter flytimer. Det kan også tenkes at tilbudet har en viss promoteringseffekt som formål. Samlet venter ikke Luftfartstilsynet at flyklubbenes åpning for introduksjonsflyging mot profitt vil skade helikopterselskapenes interesser i særlig grad.

Sakkyndige instansers merknader
Regelverket vil i den nærmeste tiden bli sendt på nasjonal høring.

Vurdering

(EU)

I. Regelverk om SPO
Ettersom Luftfartstilsynet i dag utsteder driftstillatelse til aerial work operatører, var Luftfartstilsynet, på vegne av norske luftfartsmyndigheter, positiv til EASAs opprinnelige forslag om AOC-sertifisering av alle ervervsmessige SPO-operatører. Når så flertallet av statene ikke har kunne godta dette, finner Samferdselsdepartementet å kunne akseptere Kommisjonens forslag til kompromiss hva gjelder godkjenningsordning, ettersom vi anser at dette vil være en tilstrekkelig løsning for tilsynet med disse operatørene.

Ervervsmessige SPO-operatører, som etter de nye reglene skal kunne starte opp virksomheten etter å ha avgitt en egenerklæring til luftfartsmyndigheten, vil bli underlagt luftfartsmyndighetens løpende tilsynsvirksomhet. Dette gir mulighet til å føre tett kontroll med disse operatørene når det vurderes som nødvendig. Luftfartsmyndigheten står foreksempel fritt til å foreta et virksomhetstilsyn av operatøren rett etter oppstart av virksomheten. Luftfartsmyndigheten har i den sammenheng samme mulighet til å gi avvik og pålegge korrektive tiltak som overfor en AOC sertifisert operatør. I tillegg vil det være anledning til å pålegge flygeforbud i medhold av luftfartslovens bestemmelser dersom operatøren ikke etterfølger Luftfartstilsynets pålegg. Andre sanksjonsformer vil bli vurdert ved utarbeidelse av gjennomføringsforskriften.

Kravet til autorisasjon for ervervsmessige SPO-operatører som ønsker å drive høyrisikooperasjoner, innebærer i praksis en adgangskontroll som kan ligne dagens norske driftstillatelses-ordning. Ordningen vurderes å gi Luftfartstilsynet mulighet til å føre tilfredsstillende kontroll med disse operatørene, hvor det vesentligste er godkjenningen av operatørenes standard operasjonsprosedyrer (SOP). Det etterfølgende tilsynsarbeidet med en slik organisasjon vil kunne utføres tilsvarende som for AOC-sertifisere operatører. Luftfartstilsynet er også tilfreds med definisjonen av høyrisikooperasjoner, som vil gi oss mulighet til å selv fastsette hva som skal anses som slike operasjoner ut fra lokale forhold samt føre kontroll med hvordan utenlandske operatører utfører disse operasjonene i Norge. Løsningen kom til etter påtrykk fra luftfartsmyndighetene i Sverige, Finland og Norge og var viktig bl.a. for å kunne anse bl.a. reindriving med helikopter som en høyrisikooperasjon.

Et mindretall av de norske helikopterselskapene som i dag driver aerial-work i Norge, har overfor Luftfartstilsynet utrykt bekymring over at det nye regelverket vil svekke tilsynet med SPO-operatører. Som det fremgår over deler ikke Luftfartstilsynet denne bekymringen, ettersom de nye reglene gir luftfartsmyndighetene anledning til å føre et tett tilsynsarbeid med disse operatørene. Samferdselsdepartementet støtter denne vurderingen.

For ikke-ervervsmessige SPO-operatører som opererer komplekse motordrevne luftfartøyer, vil de nye bestemmelsene, som bl.a. krever at disse må sende en «declaration» og innarbeides i tilsynsplanene, samlet sett medføre en strengere myndighetskontroll enn med dagens norske regler. Samferdselsdepartementet vurderer dette som positivt.

Når det gjelder øvrige ikke-ervervsmessige SPO-operasjoner vil regelverket på noen områder utvide muligheten å utføre flyging, bl.a. gjelder dette flyging med underhengene last. Det nye regelverkets krav til at operatøren bl.a. skal utarbeide en spesifikk risikoanalyse, samt spesifikke operasjonsprosedyrer/ sjekklister, vil imidlertid være risikoreduserende tiltak. I tillegg har luftfartsmyndigheten anledning til å føre et tett tilsyn med disse operatørene. Samferdselsdepartementet vurderer derfor denne delen av utkastet som akseptabelt.

Forskriftene som i dag regulerer SPO-operasjoner er i hovedsak eldre forskrifter. Forskriftene er utarbeidet for å regulere ervervsmessig og ikke-ervervsmessig luftfart generelt, og er således ikke spesielt rettet inn mot SPO-operasjoner. Med det nye felleseuropeiske regelverket får man et moderne regelverk spesielt rettet mot SPO-operasjoner. Regelverket anses hensiktsmessig og proporsjonalt i forhold til de sikkerhetsmessige krav som bør stilles.

II. Utkastets regler om ervervsmessig rundflyging, ervervsmessig lufttransport med seilfly og ballong, samt regler om vederlag i forbindelse med privatflyging og luftsport

Når det gjelder forordningens bestemmelser for ervervsmessig lufttransport med seilfly og ballong, er Samferdselsdepartementet positiv til dette. Ut fra operasjonenes art er Samferdselsdepartementet positiv til at det gis visse organisatoriske lettelser for å få AOC til denne typen luftfart. Samferdselsdepartementet er positiv til at regelverket er ukomplisert og vurderer at regelverket er proporsjonalt i forhold til de sikkerhetsmessige krav som bør stilles til kommersiell luftfart med seilfly og luftballong.

Hva gjelder rundflyging vil lempelsene i kravene for å inneha AOC sannsynligvis føre til lavere driftskostnader og administrative kostnader. Luftfartstilsynet anser ikke lempelsene å medføre redusert flysikkerhet sammenlignet med dagens regler. Samferdselsdepartementet har således ikke motforestillinger til bestemmelser vedrørende operatører som utelukkende driver med rundflyging.

Hva gjelder åpningen for bruk av vederlag i privatflyging anses det positivt at dagens ulovfestede regler erstattes av skriftlige bestemmelser. Drøftelsen foran viser at regelverket i liten grad antas å medføre noen realitetsendring av hvilke aktiviteter flyklubbene vil utføre mot kompensasjon. Samferdselsdepartementet er positive til at nåværende praksis om flyging til selvkost (kostnadsdeling) videreføres. Et bortfall av denne muligheten ville ha medført redusert aktivitet i luftsportsmiljøet. Samferdselsdepartementet er også positiv til nasjonale myndigheters mulighet for å sette egne vilkår for introduksjonsflyging i den grad dette skulle vise seg nødvendig. Det bør også nevnes at regelverket har blitt positivt mottatt i luftsportsmiljøet.

III. Bruk av overgangsregler
Ved gjennomføringen av regelverket ønskes det at Norge benytter den generelle opt-out-muligheten på tre år, regnet fra regelverkets ikrafttredelse i EU.

IV. Konklusjon
Samferdselsdepartementet finner rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Status
Forordningen er resultat av to regelverksarbeider i regi av EASA. Utformingen har skjedd i arbeidsgrupper med deltakelse av representanter fra nasjonale luftfartsmyndigheter og industrien.

Utkastet til SPO var gjenstand for åpen høring i EU-EØS-området i 2009 (NPA 2009-02), og deretter en ny høring i 2011 (CRD 2009-02). EASAs ferdige utkast til regelverk for SPO forelå i april 2012 som «opinion 2012-02». Behandlingen av saken ble da overtatt av EU Kommisjonen. Saken har vært til komitologi-behandling i EASA komiteen fram til juli 2013, hvor flertallet av medlemsstatene under avstemning sa seg enige i rettsakten.

Utkastet til regler for A-A og for CAT seilfly og ballong var gjenstand for åpen høring i EU-EØS-området i 2009 og 2011 sammen med utkastet for SPO (NPA 2009-02 og CRD 2009-02). Utkastene skilte deretter lag, og EASAs ferdige utkast til regler ble publisert i september 2012 som «opinion 2012-03». Saken har deretter i likhet med utkastet for SPO vært til behandling i EASA komiteen fram til avstemning med positivt resultat i juli 2013.

Utkastet til regler om vederlag i forbindelse med privatflyging ble utarbeidet av EASA og kom først inn i prosessen under behandlingen av de to ovennevnte sakene i EASA komiteen. Som nevnt foran dreier dette seg om et tillegg til forordning 965/2012, for å rette opp en utilsiktet virkning for privatflyging og luftsportsaktiviterer. Ettersom dette var en endring som var viktig å få på plass raskt, benyttet man ikke den ovennevnte regelverksprosessen i EASA under utformingen. Konsultasjonen av statene har skjedd gjennom EASA komiteens arbeid med rettsakten.

Forordningen ble vedtatt 7. april 2014.