BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 22.05.2014)

Gjennom Europaparlaments- og Rådsforordning (EF) nr. 216/2008 (Basisforordningen) er det felleseuropeiske regelverket utvidet på flere områder innen sivil luftfart. Basisforordningen forutsetter at det utarbeides detaljerte felleseuropeiske bestemmelser, såkalte "Implementing Rules" (IR), innenfor hvert av de nye områdene som omfattes av forordningen. Dette innebærer fastsettelse av tre nye avledede forordninger til basisforordningen 216/2008: om sertifisering av besetningsmedlemmer (Regulation on Aircrew), om luftfartsoperasjoner (Regulation on Air Operations) og om tredjelandsoperatører (Regulation on Third Country Operators - TCO). Basisforordningen og de underliggende "implementing rules" har også utvidet myndigheten til EASA (European Aviation Safety Agency) slik at den omfatter de nye områdene som er innlemmet i det felleseuropeiske regelverket.

Forordning 452/2014 om fastsettelse av tekniske krav og administrative fremgangsmåter for tredjelandsoperatørers luftfartsvirksomhet i samsvar med europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr 216/2008 (heretter omtalt som forordningen) fastsetter nærmere krav for å få autorisasjon som er nødvendig for tredjelandsoperatører som ønsker å drive ervervsmessig lufttransport til, fra og innenfor EU/EØS-området. Videre fastsettes det saksbehandlingsregler i forbindelse med etablering av ny enhet i EASA som skal stå for arbeidet. De nærmere detaljene i forordningen er beskrevet under.

Nærmere om forordning nr. 452/2014

Virkeområde:
Forordningen regulerer kravene til ervervsmessig lufttransport med luftfartøy til, fra og innenfor EU/EØS-området for luftfartsoperatører hjemmehørende i stater som ikke er medlem av EU/EØS. Forordningen gjelder kun for kommersielle flygninger, jfr. forordningens art 1, og krever at kommersielle luftfartsoperatører fra tredjeland som skal fly til, fra og innen EU/EØS-området må få utstedt en egen autorisasjon fra EASA som sikrer at luftfartsoperatøren oppfyller EUs krav til flysikkerhet. Autorisasjonen fra EASA gjelder for hele EU/EØS-området og erstatter dagens ordning der tredjelands luftfartsoperatører må innhente autorisasjon fra hvert enkelt EU- og EFTA/EØS-land de ønsker å operere i. Forordningen retter seg mot luftfartsoperatørene. Tredjelands myndigheter er ikke rettssubjekter etter forordningen.

En autorisasjon etter forordning TCO gir ikke alene tredjelands luftfartsoperatører rettigheter til å fly i EU/EØS-området. I tillegg til autorisasjon etter forordning TCO, må luftfartsoperatøren søke om trafikktillatelse hos hver enkelt stat de ønsker å fly til. I Norge behandler Luftfartstilsynet søknadene om trafikktillatelse.

En trafikktillatelse er i dag en økonomisk tillatelse, basert på vurderinger av økonomisk karakter (markedsadgang) og en flysikkerhetsmessig vurdering.

For rutetrafikken er markedsadgangen regulert gjennom bilaterale luftfartsavtaler mellom Norge og det aktuelle landet. For chartertrafikk er adgangen regulert gjennom forskrift 5. februar 1999 nr. 195 om charter- og taxiflyging fra og til norsk område.

Den flysikkerhetsmessige vurderingen foretas i dag av Luftfartstilsynet på bakgrunn av fremlagt dokumentasjon, både knyttet til operatørens autorisasjoner fra hjemlandet og for det enkelte fartøy som skal benyttes.

Den flysikkerhetsmessige kontrollen Luftfartstilsynet skal gjøre etter gjennomføring av forordningen, vil være begrenset til en kontroll av at operatøren som søker om trafikkrettigheter har en gyldig EASA-autorisasjon. Forordningen vil såledeles erstatte den flysikkerhetsmessige vurderingen som i dag gjøres i det enkelte land. Vurderingen av markedsadgang vil fortsatt bli vurdert av det enkelte land.

Det nye regelverket innebærer at det opprettes en enhet i EASA som skal forestå kontrollarbeidet for disse tredjelandsoperatørene. Reglene for dette arbeidet fremgår av til forordningen, Del ART. Forordningen vil fungere i samspill med EU-kommisjonens sikkerhetsliste fastsatt med grunnlag i forordning (EF) 2111/2005 . Forordning 2111/2005 er inntatt i EØS-avtalen og er en del av norsk rett jfr. forskrift 4. desember 2007 nr 1353. Sikkerhetslisten er en oversikt over luftfartsselskaper som er nektet adgang til europeisk luftrom. Regelverket om sikkerhetslisten har et videre virkeområde enn forordning 452/2014, da sikkerhetslisten også har virkning for overflyvninger og ikke-ervervsmessig lufttransport. Per i dag er flyvninger med fartøy som står på sikkerhetslisten ikke mulig å gjennomføre med mindre det gis eksplisitt dispensasjon til dette. Slik dispensasjon gis av den enkelte stat og gis typisk ved statsflyvninger eller overflyvninger i forbindelse med vedlikehold. Det har vært viktig for EASA å sette opp klare grenser for prosessene mellom forordning 452/2014 og forordning 2111/2005. Overlapping av prosedyrer søkes unngått og det tilstrebes derfor at det klart differensieres mellom de to prosedyrer. EASA justerte og synkroniserte sitt opprinnelige forslag etter kommentarer i høringsrunden, i nært samarbeid med Kommisjonen, for å sørge for en smidig integrasjon uten motstridende tiltak og med klart tildelte kompetanseområder.

Forordningen formål og innhold:
Regelverket har som formål å sørge for en korrekt balanse mellom minimalt med byråkratiske hindre for internasjonale operatører og ivaretakelse av et høyt sikkerhetsnivå innen EU/EØS. Regelverket skal skape en autorisasjonsprosess som er enkel, forholdsmessig, kostnadseffektiv og effektiv for tredjelands luftfartsoperatører og som bygger på et enhetlig sett med vurderingskriteria.

Hoveddelen i forordningen omhandler de grunnleggende bestemmelsene om virkeområde, definisjoner og ikrafttredelse. Det er videre gitt to vedlegg som inneholder de mer detaljerte bestemmelsene: Vedlegg 1, Del TCO (Third Country Operators) omhandler de krav som stilles for at tredjelands luftfartsoperatører skal få autorisasjon, mens vedlegg 2, Del ART (Authority Requirements) regulerer EASA sin håndhevelse av reglene.

Del TCO
Del TCO stiller opp de konkrete kravene tredjelands luftfartsoperatører må oppfylle for å få autorisasjon til å operere i EU/EØS-området. Alle planlagte kommersielle flygninger til, innen eller ut av EU/EØS-området må ha godkjenning av EASA. Ikke planlagte flygninger uten tillatelse kan kun fremsettes under spesielle omstendigheter én gang årlig og maksimalt for 4 flygninger. Operatørene må handle i samsvar med gjeldende ICAO standarder. Operatøren må videre sørge for at luftfartøyet benyttes i samsvar med operatørens driftssertifikat (AOC - Air Operator Sertificate). Luftfartsoperatører som omfattes av forordningen vil i praksis ha sine tillatelser fra hjemstater som er tilsluttet ICAO.Operatørene skal på anmoding gi alle relevante opplysninger til EASA, og de har rapporteringsplikt overfor EASA for ulykker som involverer luftfartøy under operatørens AOC. En godkjenning gitt av EASA til en tredjelandsoperatør på grunnlag av forordningen, skal som utgangspunkt ha ubegrenset varighet. Til sammenligning har alle autorisasjoner som utstedes av norske luftfartsmyndigheter i dag kun begrenset varighet. For ruteflygninger vil de eksempelvis normalt ha en varighet på 6 måneder. Til gjengjeld vil EASA ha et program som kontinuerlig kontrollerer at luftfartsoperatøren fyller vilkårene for autorisasjon. Se også nedenfor under Del ART.

Del ART
Den største endringen i forhold til dagens nasjonale regler, er at ansvaret for å utstede autorisasjon til tredjelands luftfartsoperatører overføres fra de enkelte medlemsstatene i EU/EØS til en egen enhet i EASA. Videre er metodene som brukes i forbindelse med søknader og undersøkelser mer omfattende enn det som praktiseres i mange stater i dag, også i Norge. I dag hentes det normalt dokumentasjon på AOC, støybevis, luftdyktighetsbevis og registreringsbevis. Denne dokumentasjonen trenger ikke Luftfartstilsynet å innhente når forordningen er implementert. I tillegg innhentes det i dag forsikringsbevis i henhold til kravene i forordning 785/2004. Luftfartstilsynet vil fortsette å innhente forsikringsbevis ettersom del TCO ikke omfatter forsikring. Alle tredjelands luftfartsoperatører kan søke EASA om autorisasjon, inkludert tredjelands luftfartsoperatører som står på EU-kommisjonens sikkerhetsliste. Per i dag kan ikke tredjelands luftfartsoperatører som står på sikkerhetslisten søke om autorisasjon i Norge.En godkjenning kan dog kun gis til operatør som ikke er underlagt driftsforbud etter forordning 2111/2005, se nærmere forklaring under. Norge utfører i dag en ren dokumentsjekk av søknadene. I utkastet til regelverk legges det opp til at EASA som utgangspunkt skal behandle søknader ut fra 2 kategorier, hvor hovedskillet går på hvorvidt søkeren står på EU-kommisjonens sikkerhetsliste eller ikke. EASA har nedlagt en stor innsats i å utvikle en vurderingsprosess slik at den er helt på linje med den mekanisme forordning 2111/2005 tilrettelegger for.

1) Tredjelands luftfartsoperatører som ikke står på sikkerhetslisten vil som hovedregel bli underlagt en ren dokumentsjekk. Dokumentsjekken vil være mer omfattende hos EASA enn slik den i dag praktiseres i Norge. EASA vil blant annet benytte seg av flere kilder enn Norge har brukt når de undersøker og kontrollerer tredjelands luftfartsoperatører. Dokumentsjekken vil bygge på internasjonale godkjente sikkerhetsrapporter som f.eks. ICAO USOAP (Universal Safety Oversight Audit Program), bakkeinspeksjoner og andre anerkjente sikkerhetsopplysninger, f.eks. IOSA-resultater (IOSA - IATA Oversight Safety Audit).

2) Tredjelands luftfartsoperatører som står på sikkerhetslisten vil bli underlagt en langt mer omfattende undersøkelse. For disse operatørene vil undersøkelsesprosessen foregå i nært samarbeid med Kommisjonen. Det utføres i disse tilfellene en undersøkelse/inspeksjon hos operatøren forutsatt at
• innledende undersøkelser indikerer at luftfartsoperatøren kan oppfylle vilkårene for autorisasjon,
• luftfartsoperatøren samtykker til å bli undersøkt, og
• undersøkelser kan utføres uten sikkerhetsrisiko for inspektørene.

EASAs undersøkelse av tredjelandsoperatøren kan innebære en vurdering av tilsynet som gjennomføres av operatørstaten når det foreligger bevis for vesentlige mangler ved tilsynet av operatøren.

Den nærmere fremgangsmåten ved undersøkelsen vil avhenge av hvorvidt det er forhold hos tredjelandsoperatøren eller forhold hos de nasjonale tilsynsmyndighetene, som er årsak til at luftfartsoperatøren står på sikkerhetslisten.

Hvis EASA kommer frem til at tredjelandsoperatøren fyller vilkårene for autorisasjon etter forordningen, vil de informere EU-kommisjonen, som saksbehandler sikkerhetslisten, om dette. Hvis EU-kommisjonen deretter samtykker i å fjerne tredjelandsoperatøren fra sikkerhetslisten, vil EASA utstede autorisasjon. Dersom Kommisjonen ikke fjerner luftfartsoperatøren fra sikkerhetslisten, vil EASA ikke utstede godkjenning til denne operatøren.

Hvis det kommer frem forhold som tilsier at en autorisert luftfartsoperatør fra et tredjeland ikke lenger fyller vilkårene etter forordningen, kan EASA velge å begrense autorisasjonen ved å sette nærmere vilkår for autorisasjonen eller å suspendere luftfartsoperatøren inntil videre. De kan først trekke tilbake en autorisasjon etter en nærmere undersøkelse.

EASA vil holde EU-kommisjonen og medlemsstatene informert om autorisasjoner som innvilges, begrenses, endres, suspenderes og tilbakekalles. Forordningen sørger også for samsvar med forordning 2111/2005 hva gjelder forholdet til ikke-utestengte operatører. Dersom EASA beslutter å avslå en godkjenning vil den meddele Kommisjonen om dette, jfr. ART.100. Kommisjonen kan i sin tur vurdere oppføring av operatøren på EUs sikkerhetsliste.

Saksbehandlingstiden for søknader om autorisasjoner skal etter hovedregelen være maksimalt 30 dager etter at søknaden er mottatt. Ved ikrafttredelsen av forordningen vil behandlingstiden kunne være lengre; i teorien opp til 30 måneder. Dette fordi samtlige tredjelandsoperatører må søke om autorisasjon fra EASA. For uforutsette, ikke planlagte flygninger kan det gjøres unntak fra saksbehandlingstiden. Undersøkelse av tredjelands luftfartsoperatører som har fått utstedt autorisasjon vil som hovedregel finne sted med maksimalt 24 måneders mellomrom. I særlige tilfeller kan frekvensen på undersøkelsene økes til maksimalt 48 måneder. Intervallet kan også reduseres dersom det foreligger indikasjon på at operatørens og/eller statens sikkerhetsresultat forringes.

Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser:
Det legges det opp til at de nasjonale autorisasjonene som er gitt fortsatt skal gjelde inntil EASA har behandlet den enkelte luftfartsoperatørens søknad om autorisasjon etter forordning TCO. I teorien kan Norge måtte utstede autorisasjoner etter det eksisterende nasjonale regelverket inntil 30 måneder etter at forordningen har trådt i kraft i EU.

Merknader

Hjemmel
Forordning 452/2014 er gitt med grunnlag i EF-traktatens artikkel 80 nr 2, jf forordning nr 216/2008 artikkel 4(1)(d). Forordning 216/2008 er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved forskrift 26. februar 2013 nr 219 (EASA-forskriften).

Dagens rettstilstand
Som ovenfor nevnt er det i dag Luftfartstilsynet som behandler søknadene om autorisasjon fra tredjelands luftfartsoperatører. For rutetrafikken er trafikktillatelsene regulert gjennom bilaterale luftfartsavtaler mellom Norge og det aktuelle land. For chartertrafikken er adgangen regulert gjennom forskrift 5. februar 1999 nr 195 om charter- og taxiflygning fra og til norsk område. Den flysikkerhetsmessige vurderingen Luftfartstilsynet for tiden foretar i forbindelse med trafikktillatelsen, er basert på ICAO sine standarder og godkjente praksiser. Når Luftfartstilsynet aksepterer dokumenter fra andre lands myndigheter gjøres det under forutsetning av at de er utstedt i henhold til de anbefalinger og standarder som er satt av ICAO. Dette bekreftes av de land som utsteder dokumentet ved at de henviser til den relevante ICAO referanse når dokumentet utstedes. For eksempel vil en AOC ha referanse til Chicago-konvensjonen Annex 6.

Konsekvenser for norske myndigheter
Forordningen vil innebære noe redusert arbeid for Luftfartstilsynet i forbindelse med søknader om trafikk- og rutetillatelser. Luftfartstilsynet vil fortsatt måtte utstede trafikktillatelser for alle flygninger. Den nye autorisasjonsordningen innebærer kun at EASA skal sikre at EUs flysikkerhetskrav er oppfylt, mens nasjonale myndigheter fortsatt skal avgjøre om tillatelse til flyging skal gis eller ikke. Det som er sagt ovenfor gjelder for kommersielle flyginger. Når det gjelder flygninger som ikke er kommersielle (eksempelvis privat-jet), samt alle overflygninger over norsk territorium, vil Luftfartstilsynet fortsatt måtte utstede autorisasjon og trafikktillatelse etter nasjonale regler. Det samme gjelder i forbindelse med alle flyginger til og fra Svalbard. Søknader om autorisasjon og trafikktillatelser behandles i dag samlet hos Luftfartstilsynet. I praksis medfører forordningen at Luftfartstilsynet vil bruke noe mindre ressurser på å innhente dokumentasjon fra søkerne. Dette forutsetter at EASAs database med autorisasjoner til enhver tid er oppdatert og at spredning av informasjon mellom EASA og medlemsstatene fungerer optimalt. I motsatt fall vil denne ordningen kunne medføre merarbeid for Luftfartstilsynet. Det er flere myndigheter og aktører, for eksempel Avinor, Tollvesenet og Forsvaret som er berørt av de autorisasjonene og tillatelsene som Luftfartstilsynet gir, men de er ikke involvert underveis i saksbehandlingen. Luftfartstilsynet kan derfor ikke se at forslaget til forordningen vil påvirke andre myndigheter i særlig grad. Innføringen av forordningen vil ikke få budsjettmessige konsekvenser for Luftfartstilsynet eller andre norske myndigheter.

Konsekvenser for markedet
Forordningen vil mest sannsynlig ikke få noen betydning for norske aktører i markedet. Tilsynsmetodikken, slik den opprinnelig ble foreslått i NPA 2011-05 var langt mer omfattende enn slik den nå foreligger.

Flere land pekte på at det opprinnelige forslaget skapte uklarhet og risiko for gjengjeldende tiltak mot EU og europeiske luftfartsselskaper som opererer i det aktuelle landet. Det ble blant annet pekt på at det vil kunne være risiko for at ulike land innfører ordninger eller regelverk, som innebærer at europeiske flyselskaper påføres kostnader hvis de ønsker å fly i det aktuelle landet. EASA har avvist problemstillingen. Tilsynsmetodikken i den vedtatte forordningen er imidlertid forenklet i forhold til det opprinnelige utkastet i NPA 2011-05.

Gjennomføringen av forordningen i norsk rett.

Rettsakten vil kreve forskriftsendringer.

Samferdselsdepartementet mener det bør tas forbehold om Stortingets samtykke, jfr. artikkel 103. Som tidligere nevnt skal EASA etter forordningen foreta den flysikkerhetsmessige vurderingen av tredjelands operatøren, mens markedsadgangen fortsatt skal vurderes av den enkelte stat. Utgangspunktet er at overføring til internasjonale organer av lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet med direkte internrettslig virkning i Norge, krever Stortinges samtykke etter Grunnloven § 93. I konstitusjonell praksis er det imidlertid innfortolket et unntak fra dette utgangspunkt, som går ut på at overføring av myndighet til utenlandske organer som er ”lite inngripende”, kan skje ved Stortinges samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd, som bare krever simpelt flertall. EASA har ved en rekke anledninger presisert at forordningen ikke medfører noen form for suverenitetsavståelse fra medlemsstatene, ettersom det fortsatt er medlemsstaten som skal avgjøre trafikktillatelsen til tredjelandsoperatøren. Således vil det være den enkelte medlemsstat som har det siste ordet med hensyn til hvilke operatører som skal fly til/fra eller innen ens territorium. EASA mener forordningen vil ha samme virkning for Norge som safety-listen har. Forskjellen er at forordning TCO autoriserer, mens safety-listen ekskluderer.

EASA vil heretter overta den flysikkerhetsmessige vurderingen som Luftfartstilsynet har foretatt frem til nå. EASAs autorisasjon blir et vilkår for å få trafikktillatelse til Norge. Samferdselsdepartementet mener at dette er en slik overføring av utøvende myndighet som krever foreleggelse for Stortinget. Ettersom Luftfartstilsynet fortsatt skal ha det endelige ordet, hva gjelder trafikktillatelser, mener vi at dette er overføring av myndighet av lite inngripende karakter, jfr. Grl. § 26 annet ledd. Luftfartstilsynet vil forøvrig fortsatt kunne nekte et selskap å operere i Norge med hjemmel i forordning 216/2008 art 14, forordning 2111/2005 art 6, samt luftfartsloven § 13-1. I praksis er det i svært få tilfeller at en tredjelandsoperatør nektes å operere i Norge, grunnet flysikkerhetsmessige forhold. I de aller fleste tilfeller er det med begrunnelse i markedssituasjonen en tredjelandsoperatør blir nektet å fly til, fra, eller innenfor Norges grenser. I tilknytning til denne vurderingen tilligger fortsatt myndigheten norsk luftfartsmyndighet. Stortinget ble ved Prop. 27 S om samtykke til godkjenning av innlemmelsen av forordning 216/2008 (basisforordningen) informert om at EASA ville få myndighet til å utstede godkjennelser, som gjelder tredjelandsoperatører. Problemstillingen som knytter seg til overføring av beslutningsmyndighet, ble imidlertid ikke reist i Prop. 27 S. Vi mener derfor at det må tas forbehold om Stortingets samtykke når gjennomføringsforordningen om tredjelandsoperatører inntas i EØS-avtalen.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten ble forelagt spesialutvalget for transport den 29. november 2013.

Utkastet til nytt regelverk ble den 2. desember 2013 sendt på høring til berørte aktører og departementer.
Vurdering

Den foreslåtte tilsynsmetodikken for autorisasjon av tredjelands luftfartsoperatører gjennomgikk store endringer fra NPA 2011-05 til Opinion 05/2012. Samferdselsdepartementet anså disse endringene som en forbedring.

Det ble tidligere lagt opp til at EASAs arbeid skulle gebyrfinansieres gjennom en oppdatering av gebyrforordningen. Kommisjonen gikk senere bort ifra dette, og det skal nå ikke kreves gebyr for autorisasjon av tredjelandsoperatører. Kostnaden skal heller dekkes enten gjennom EASAs budsjett eller gjennom tilførte EU-midler.

Reaksjoner på forholdet mellom forordning 452/2014 og forordning 2111/2005 har medført at EASA i samarbeid med Kommisjonen har justert og synkronisert forordning 452/2014, slik at det ikke skal være motstrid mellom de to, se for øvrig over under punkt Virkeområde.

Samferdselsdepartementet mener det er positivt at det arbeides for at søknadsprosessen for tredjelandsoperatører blir enklere og mer harmonisert. Fordi man får felles grunnleggende krav til flysikkerhet, som skal ivaretas av EASA, mener luftfartsmyndighetene at regelverket på sikt vil kunne øke flysikkerheten innen EU/EØS-området. Regelverket vil kunne innebære en viss administrativ besparelse for Luftfartstilsynet.

Forordningen vil ikke få anvendelse på Svalbard. Det vil imidlertid bli stilt like strenge sikkerhetskrav , gjennom nasjonale regler, til tredjelandsoperatører som flyr til Svalbard som til fastlands-Norge.

Samferdselsdepartementet mener rettsakten er EØS-relevant og akseptabel.

Status
Regelverket er utarbeidet av EASA og har vært gjenstand for en offentlig høringsrunde som NPA 2011-05 og senere som CRD 2011-05. EASA mottok i høringsrundene kommentarer fra nasjonale luftfartsmyndigheter, bransjeorganisasjoner og private selskaper. Opinion 05/2012 ble publisert 22. november 2012.

Som ledd i Kommisjonens forberedelse til å vedta regelverket, har utkast til regelverk vært behandlet i EASA-komiteen 3.-4. desember 2012 og 19.-21. februar 2013, hvor Norge har vært representert gjennom deltakelse fra Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet.EASA-komiteen voterte over regelverksforslaget 12. juli 2013 med positivt resultat. Forordningen ble vedtatt av Kommisjonen 29. april 2014.

Forslag til forordning har ikke vært gjenstand for særlig drøfting mellom EFTA-landene, men det antas ikke at rettsakten vil være kontroversiell.