BAKGRUNN - II (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 17.11.2022)

Sammendrag av innhold
Saken gjelder forordning (Implementing Regulation) om felleseuropeiske regler for ubemannede luftfartøy i såkalt åpen og spesifikk kategori (små og middels store droner).

Formålet med reglene er først og fremst å sørge for et felles sikkerhetsnivå for flyging med droner i EU-området, samt bidra til inkludering av slik virksomhet i det felles indre markedet. Reglene skal i tillegg bidra til å medvirke til å ivareta hensyn som personvern og motvirkning av samfunnsskadelig bruk av droner (security). Reglene skiller ikke mellom om flygingen har privat og ervervsmessig formål. Kun risikoen ved den faktiske bruken har vært avgjørende for utarbeidelsen av reglene.

Reglene for åpen kategori favner bruk av droner som er ansett å utgjøre minst risiko. Denne kategorien krever ikke tilsynsoppfølging, og sikkerhetskravene følger direkte av reglene. De viktigste begrensningene er at operasjonene kun kan finne sted med visuell kontroll og kun opp til 120 meter. Dronen kan maksimalt veie 25 kg. Reglene for spesifikk kategori gjelder droneoperasjoner med middels risiko. Dette vil være droneoperasjonen som enten på grunn av dronens størrelse/egenskaper eller hvor man ønsker å fly, ikke kan flys etter reglene i åpen kategori. Operatører i denne kategorien skal autoriseres av luftfartsmyndigheten og føres tilsyn med. Disse reglene skal på sikt suppleres med felleseuropeiske regler for operasjoner i såkalt sertifisert kategori, som skal dekke mest avanserte droneoperasjonene.

Reglene suppleres av forordning 2019/947 om produktkrav og markedsføringskrav for droner som skal opereres i åpen kategori. Forordningen inneholder også reglene om droneoperatører fra tredjeland. Denne forordningen er vedtatt som en såkalt delegert rettsakt, og er omtalt i et eget EØS notat. Forordningen om produktkrav stiller krav om at droner som selges for bruk i åpen kategori skal være CE merket. Grunnlaget for denne merkingen vil være at dronen oppfyller de fastsatte sikkerhetskrav og støy/miljøkrav. Dronene skal også selges med informasjon om hvilke regler som gjelder for operasjonen av dronen.

Merknader

Reglene er hjemlet i den nye EASA basisforordningen, forordning (EU) 2018/1139, og som er hjemlet i TFEU artikkel 100.

Gjeldende norsk lovgivning:
Luftfart med ubemannede luftfartøy reguleres i dag av forskrift 30. november 2015 nr. 1404 om luftfartøy som ikke har fører ombord mv. Forskriften inneholder særreglene for slik type luftfart.

Rettslige konsekvenser
Reglene totalharmoniserer reglene for luftfart med droner innenfor det europeiske fellesskapet, og vil erstatte nasjonale regler som dekkes av virkeområdet til forordningen. En EØS-gjennomføring av regelverket vil medføre at de aktuelle reglene i dagens forskrift om luftfartøy som ikke har fører ombord (BSL A 7-1) vil måtte endres og etterhvert oppheves når overgangsordningene i forordningen opphører. Nasjonale regler om statsluftfart med droner og modellflyging i regi av godkjente klubber, som i dag finnes i BSL A 7-1, vil imidlertid beholdes. Det samme gjelder regler om områder og luftrom hvor droneflyging skal være underlagt særskilte restriksjoner. Frem til felleseuropeiske regler om droneoperasjoner i "certified category" trer i kraft, vil det dessuten være behov for å la reglene i BSL A 7-1 gjelde for de mest avanserte droneoperasjonene. 

Økonomiske og administrative konsekvenser
Reglene vil få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser både for Luftfartstilsynet, norske produsenter og droneoperatører, og visse konsekvenser for forbrukere og andre norske myndigheter. 

Fra norske myndigheters side vil Luftfartstilsynet få hovedoppgaven med å implementere og forvalte de nye reglene. Oppgaven med implementeringsarbeidet vil innbefatte nasjonalt forskriftsarbeid, etablere løsning for elektronisk registering av droner og droneoperatører, utarbeide nye interne prosedyrer, utarbeide informasjonsmateriell herunder oversettelse av AMC og veiledningsmateriell, utarbeide treningsmateriell, re-godkjenne droneoperatører etter nye regler og godkjenne treningsorganisasjoner for droneflygere. Ressursbruken for implementering vil være omfattende, men forbigående. Oppgavene vil imidlertid ikke kunne ivaretas av årsverkene som i dag er satt av til droneområdet ettersom disse samtidig må ivareta drifts- og tilsynsoppgaver etter dagens gjeldende regelverk. Etter implementeringen vil regelverket medføre drifts- og tilsynsoppgaver for Luftfartstilsynet utover det som gjøres i dag. Tilsynsoppgavene vil være de vesentligste. Reglene innebærer at den kompetente myndigheten skal føre tilsyn med alle registrerte droneoperatører i spesifikk kategori. For disse operatørene skal det utarbeides et årlig tilsynsprogram. Tilsynsprogrammet skal være risikobasert og skal utarbeides av den enkelte staten. Luftfartstilsynet planlegger å utarbeide et slikt tilsynsprogram i implementeringsperioden på ett år frem til reglene trer i kraft. Tilsynsomfanget er følgelig ikke klart, men det er på det rene at virksomhetstilsynsaktiviteten vil gå fra å være en liten del Luftfartstilsynets virksomhet på området til å bli en av hovedaktivitetene. Basert på et anslag om at det på tidspunktet for ikrafttredelsen av regelverket vil være omlag 500 tilsynsobjekter i Norge, tilsier et foreløpig anslag at reglene vil kunne kreve inntil 20 nye årsverk i tillegg til de årsverkene som alt arbeider på droneområdet. De første 3 nye stillingene kom i 2018, med en opptrapping etterhvert som implementeringen av reglene skrider frem. Det fulle antallet stillinger vil først være påkrevd når reglene i begynnelsen av 2021 trer i kraft og Luftfartstilsynet må føre tilsyn med de aktuelle operatørene. Dette ressursoverslaget vil naturlig nok måtte justeres etter at planen for tilsyn med de aktuelle aktørene er utarbeidet. Kostnadene knyttet til implementering av reglene vil måtte dekkes over tildelte midler, mens kostnadene knyttet til drifts- og tilsynsoppgaver vil som utgangspunkt måtte dekkes gjennom gebyrfinansiering fra dronemarkedet. Luftfartstilsynet ønsker her å presisere at nye stillinger utover de som alt er tildelt, ikke vil kunne dekkes innenfor rammene av dagens budsjett. Det vil derfor kunne være aktuelt å ta forbehold om Stortingets samtykke pga. budsjettmessige konsekvenser.

For andre norske myndigheter ventes ikke reglene å få vesentlige konsekvenser. Det vil imidlertid måtte utpekes en nasjonal myndighet med ansvar for å forvalte reglene i forordningen (Delegated Regulation) om produktkrav og markedsføringskrav for droner som skal opereres i åpen kategori. Mellom denne myndigheten og Luftfartstilsynet vil det måtte etableres rutiner for å ivareta informasjonsutvekslig og eventuell annen nødvendig koordinering. Håndhevingen av reglene som gjelder for åpen kategori vil i hovedsak måtte gjøres av politiet, ettersom reglene ikke legger opp til at luftfartsmyndigheten skal føre tilsyn med operatører i åpen kategori. Dette vil trolig kreve at Luftfartstilsynet informerer og evt. bistår politiet med opplæring i startfasen. Luftfartstilsynet vil også påse at reglene for åpen kategori blir godt kjent blant aktørene og ellers i samfunnet. Det ventes derfor ikke at politiet vil måtte bruke vesentlig mer ressurser på å håndheve reglene over for droneoperatører, enn hva politiet bruker i dag for å håndheve brudd på de nasjonale dronereglene. 

Norske produsenter av droner vil måtte forholde seg til EUs produsent- og produktkrav, noe som kan medføre økte design- og produksjonskostnader, samt kostnader for CE-godkjenning og evt. sertifisering av droner og droneutstyr. Konstadene anslås imidlertid å bli moderate. På den annen side vil slik godkjenning innebære at dronene kan omsettes fritt i det europeiske felleskapet, noe som antas å bli en fordel sammenlignet med i dag hvor i prinsippet hvert lands tekniske krav gjelder.

For norske droneoperatører som vil havne i spesifikk kategori vil en gjennomføring av reglene få vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser. Virksomheten til disse operatørene vil måtte tilpasses nye regler. Dette vil kreve bruk av ressurser til opplæring og trening av piloter, omarbeidelse av driftsprosedyrer, re-registrering hos Luftfartstilsynet og re-godkjenning som operatør. Kostnadene ved denne tilpasningen vil være forbigående. Muligheten til å operere etter standard senarioer vil trolig bidra til at disse kostnadene totalt sett blir moderate for operatørene. Ressurskonsekvensene for Luftfartstilsynet tilsier at saksbehandling og tilsynsoppgaver vil måtte gebyrfinansieres. Trolig vil dette innebære innføring av årsgebyr for droneoperatører innenfor spesifikk kategori og eventuelle øvrige saksbehandlngsgebyr. Dette vil medføre en vesentlig endring fra i dag hvor det ikke tas slikt gebyr. Disse økte driftskostnadene vil igjen kunne påvirke prisen droneoperatørene vil måtte ta for tjenestene i markedet. 

For droneoperatører som vil havne i åpen kategori ventes ikke tilpasningen til reglene å totalt sett medføre vesentlige økonomiske eller administrative kostnader. De som skal operere droner over 250 gram vil måtte gjennomføre et e-læringskurs og gjennomføre en elektronisk prøve. Terskelen for å måtte gjennomføre elektronisk prøve vil dermed ligge lavere enn etter dagens norske regler. En slik prøve vil trolig forstatt være gebyrbelagt. For den enkelte vil likevel kostnaden ved dette ikke være stor. Enkelte piloter vil også måtte gjennomgå ytterligere teoriopplæring ved en treningsorganisasjon og etter en prøve kunne få utstedt et særskilt kompetansebevis fra luftfartsmyndigheten. Kravet om slik ekstra trening vil gjelde for piloter som skal operere i subkategori A2, hvor man under visse forutsetningen kan fly inntil 5 meter fra andre folk. Denne ekstra treningen og prøven vil imidlertid ikke være omfattende, og kostrandene for den enkelte ventes å bli relativt lave. Produktkravene til droner i åpen kategori vil etterhvert kreve utskifting av dronen. Overgangsreglene jf. artikkel 20 og artikkel 22 innebærer at droner uten nødvendig CE-godkjenning vil kunne opereres i åpen kategori i en periode på minst tre år. Tatt i betrakting at droner i denne kategorien i hovedsak vil være forbrukerelektronikk med begrenset varighet, vil denne overgangsperioden bidra til å redusere overgangskostnadene for forbrukere og andre operatører i åpen kategori.

De foreslåtte kravene til utdanning og trening, hvor piloter som skal operere droner i subkategiori A2 skal gjennomgå et undervisningsopplegg hos en treningsorganisasjon, vil skape et nytt marked for tilbydere av slik trening. Slik opplæringsvirksomhet foregår i dag i liten utstrekning. Tatt i betrakning at den en vesetnlig del av droneoperatørene i åpen kategori kan ventes å ville operere i denne subkategorien, samt at tilsvarende og strengere krav til trening mest sannsynlig også vil bli stilt til de som skal operere i spesifikk kategori, vil dette utgjøre en stor, ny elevgruppe. Skal kravet til opplæring og trening møtes vil det kreve en vesentlig oppbygging av opplæringskapasitet. Dette vil gi muligheter for vekst i markedet for treningsorganisasjoner. 

Sakkyndige instansers merknader
Forslaget til regler ble sendt på høring i Norge sommeren 2018. Svarene fra høringsinstansene visste at man er positive til et felleseuropeisk regelverk og til innhold i reglene. Ingen høringsinstanser gav til kjenne vesentlige innvendinger mot forslaget.

Vurdering

Vurdering av de mer overordnede prinsippene i forordningen:

Norge støtter at EU Kommisjonen med bistand fra EASA, skal ha regelverkskompetanse for all droneflyging, uavhengig av om denne er privat eller kommersiell og uavhengig av dronens vekt. På relativt kort tid har droneoperatører blitt en viktig del av europeisk luftfartsindustri. Både i Norge og ellers i Europa arbeides det for å legge til rette for en forsvarlig og fremtidsrettet utvikling av denne nye industrien. Generelt ligger norske droneoperatører relativt langt fremme når det gjelder hvilke typer operasjoner som utføres. Norske luftfartsmyndigheter har lagt til rette for at industrien har kunnet etablere seg, og har tilrettelagt for en relativt rask utvikling med stadig mer krevende operasjoner. Gjennom felleseuropeisk regelverk også for droner, med gjensidig anerkjennelse av tillatelser og kompetanse, vil norske operatører sannsynligvis lettere kunne skaffe seg et marked også utenfor Norges grenser. Norske droneprodusenter vil også nyte godt av et harmonisert regelverk på området og dermed full tilgang til markedet i det europeiske felleskapet. 

Norge er positiv til innretningen i reglene, herunder prinsippet om en risikobasert og operasjonssentrisk regulering. Ettersom dette er ubemannet luftfart vil flygingen først og fremst utgjøre en sikkerhetsrisiko for annen bemannet luftfart og for personer og innretninger m.m. på bakken. I likhet med dagens norske regulering er derfor sikkerhetsreglene fastsatt for å ivareta denne risikoen, fremfor en mer tradisjonell tilnærming basert på om flygingen skjer ervervsmessig eller privat, herunder også hensynet til passasjerer ombord i luftfartøyet.

Norge er også positiv til nivået for tilsynsoppgaver for de nasjonale luftfartsmyndighetene ref. artikkel 18. Tilsynsoppgavene vil i all vesentlighet gjelde droneoperatører i spesifikk kategori - som i hovedsak vil være profesjonelle droneoperatører. I forordningen er det tatt inn at tilsynet med disse skal skje på grunnlag av en risikobasert tilsynsplan – noe som var en viktig høringskommentar fra Norge under utarbeidelsen av reglene. Det store antallet private droneflygere gjør at en aktiv tilsynsynsutøvelse overfor disse ikke vil være en overkommelig oppgave for luftfartsmyndighetene. Slik tilsynsvirksomhet vil heller ikke være kostnadseffektiv, ettersom dette i stor grad vil være flyging med små droner og med i utgangspunktet begrenset risiko. Norge er derfor positiv til at vilkårene for virksomhet i åpen kategori skal følge direkte av reglene, uten krav om operatørgodkjenning og virksomhetstilsyn fra Luftfartsilsynet.

Norge er også tilfreds med at statene skal kunne å definere luftrom for droner hvor nasjonale krav eller regler som enten forbyr, begrenser eller tilrettelegger for droner. Det samme gjelder at organisert modellflyvirksomhet skal kunne forstette under nasjonale regler. Disse reglene vil gi Norge mulighet til å forsatt kunne etablere tilpassede løsninger for å beskytte områder, for eksempel flyplasser, og å tilrettelegge for dronevirksomhet lokalt.

Norge er også enig i reglene om registrering av droneoperatører, og at disse reglene sammen med reglene om elektronisk identifisering av droner og geo-awareness, vil tjene hensynet til effektiv håndhevelse av reguleringen, inkludert regler om personvern og samfunnssikkerhet. Slik registrering, og mulighet for elektronisk identifisering, vil trolig også være viktig for samfunnets aksept av økende droneaktivitet.

Vurdering av forslagene som knytter seg til mindre droner i åpen kategori.

Norge er positiv til inndelingen av droneoperatører i åpen kategori, herunder nivået på reguleringen som foreslås. Dette gjelder blant annet kravet om at flyging innenfor synsrekkevidde og høydebegrensingen på 120 meter, som er samme høydebegrensing som i dagens norske regler. At de tekniske sikkerhetskravene for droner som opereres i åpen kategori skal ivaretas gjennom de etablerte reglene for produktkontroll, støttes også. Inndelingen av regler i flere underkategorier med noe ulike driftskrav kan føre til at reglene oppfattes som mer omfattende og kompliserte enn den tilsvarende norske reguleringen. Fordelene med en slik mer finsiktet inndeling av reglene er imidlertid at reglene bedre kan tilpasses den konkrete risikoen ved ulike operasjoner, og dermed motvirke at operatører unødig tvinges til å operere etter de mer krevende reglene for spesifikk kategori. Den delegerte forordningen om produkt- og markedsføringsregler for droner i åpen kategori inneholder krav om at donene skal merkes med hvilken kategori regler den skal opereres inn under, i tillegg til krav om at droner skal selges med en folder med informasjon om de viktigste reglene som gjelder. Disse tiltakene ventes å gjøre det enklere å sette seg inn de aktuelle delene av regelverket. 

Forslagets regler til gjennomføring av e-læringskurs og e-eksamen vil omfatte flere droneoperatører enn dagens tilsvarende norske krav. Operatører som skal operere i subkategori A2 og kunne fly i nærheten av personer, vil også måtte avlegge teoretisk prøve hos en treningsorganisasjon, noe dagens norske regler ikke krever. Ettersom den enkelte droneoperatørens kompetanse og forståelse av luftfartssystemet vil være en viktig sikerhetsfaktor for de som skal operere i åpen kategori, samt at treningskravene er differensierte, støttes kravet til slike strengere regler. Kostnaden for den enkelte vil også ventes å bli relativt lav.

Spesifikk kategori

Norge støtter innretningen av de mer omfattende kravene som foreslås i for droneoperatører i spesifikk kategori, herunder hovedregelen om at aktivitetene til disse operatørene skal skje etter autorisasjon, basert på en risikovurdering og operasjonmanual. Dette vil være operasjoner med større iboende risiko, og som derfor må kreve større grad av godkjenning og tilsyn fra myndighetenes side. Kravene til risikovurdering, operasjonsmanual og godkjenning er for øvrig kjernen i dagens norske regler for tilsvarende droneoperatører. Reglene om standardsenarier og tilhørende registrering hos myndigheten ved selverklæring, støttes også. Luftfartstilsynet er enig i at dette er en hensiktsmessig tilnærming tatt i betraktning at mange operatører er små og mellomstore foretak med begrensede ressurser nok vil ønske å operere i spesifikk kategori. Forutsatt at EASA utarbeider tilstrekkelig mange slike senarier, vil dette kunne lette den administrative byrden for droneoperatører og for de nasjonale luftfartsmyndighetene. Reglene om en sertifiseringsordning (LUC) som et alternativ, støttes også. Vi merker oss imidlertid at terskelen for å oppnå denne sertifiseringen synes å være lagt høyt. Ettersom fordelene ved å inneha en slik sertifisering vil være at operatøren gis frihet til å autorisere egne operasjoner, fremstår likevel kravene for å oppnå en slik sertifisering som forholdsmessige. 

Vurdering av EØS relevans m.m.

Forslaget er EØS-relevant, og anses som akseptabelt.

Status
Det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA har arbeidet med utviklingen av reglene siden 2015. Reglene er utarbeidet med bistand fra en bredt sammensatt ekspertgruppe bestående av representanter fra enkelte europeiske, nasjonale luftfartsmyndigheter, fra droneindustrien og andre interessentgrupperinger. Luftfartstilsynet ble ikke valgt ut til å delta i denne ekspertgruppen, men har i noen grad kunnet bidra gjennom representanten fra den finske luftfartsmyndigheten som deltok i ekspertgruppen. Høring av reglene ble foretatt i 2017 (NPA 2017/05). Et omarbeidet forslag ble deretter utgitt i Opinion 01/2018. Saken ble komitologibehandlet i EASA komiteen fra februar 2018 til februar 2019, hvor komiteens medlemmer ble enige om innholdet i forslaget. EU Kommisjonen vedtok forordningen 24. mai i år. Forordningen blepublisert i official journal 11. juni.

Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for transport der berørte departementer er representert 16. august 2019. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Som en følge av Covid-19 er implementeringsdato for reglene i EU utsatt til 1. januar 2021 jf. Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2020/746 av 4. juni 2020 som endrer forordning (EU) 2019/947 med utsettelse av iverksettingsdatoer for visse tiltak som følge av Covid-19 pandemien.