BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 15.6.2022)

Sammendrag av innhold

Forordning (EU) 2019/1148 om markedsføring og bruk av utgangsstoffer for eksplosiver, om endring av forordning (EF) nr. 1907/2006 og om opphevelse av forordning (EU) nr. 98/2013 ble vedtatt 2. juni 2019 og trådte i kraft i EU 1. februar 2021.

Forordningen erstatter forordning (EU) nr. 98/2013 om markedsføring og bruk av stoffer og stoffblandinger (utgangsstoffer for eksplosiver) som kan brukes til fremstilling av eksplosiver. Formålet med 2013-forordningen var å begrense privatpersoners (allmennhetens) tilgang til utgangsstoffer for eksplosiver da de kan misbrukes til å lage hjemmelagde bomber. Like regler i medlemslandene og økt kontroll med utgangsstoffer for eksplosiver skulle forhindre blant annet terrorister i å utnytte de eksisterende ulikhetene i medlemslandenes sikkerhetsregler. Det var også et mål å hindre markedsvridning som ulike regler kan medføre.

Selv om forordning (EU) nr. 98/2013 har bidratt til å redusere trusselen knyttet til misbruk av utgangsstoffer for eksplosiver, er det nødvendig å styrke systemet for kontroll med slike utgangsstoffer. Restriksjonene og tiltakene i forordning (EU) nr. 98/2013 har vist seg å ikke være tilstrekkelige for å hindre ulovlig tilvirkning av eksplosiver. Trusselen ved ulovlig bruk av hjemmelagde eksplosiver er fortsatt stor og utvikler seg stadig. Det er derfor behov for å styrke og harmonisere reglene for å forhindre ulovlig tilvirkning av eksplosiver.

De viktigste endringene som følger av forordning (EU) nr. 2019/1148 er en innstramming i restriksjonene på utgangsstoffer for eksplosiver, avvikling av mulighet for et registreringsregime, nye informasjons- og kontrollplikter for markedsdeltakerne og plikter for medlemslandene om tilsyn, opplæring av nødetater, politimyndigheter og tollmyndigheter, informasjonsarbeid og rapportering. For å regulere utgangsstoffer for eksplosiver i ett og samme regelverk, er kravene til ammoniumnitrat flyttet fra REACH-forordningen ((EF) nr. 1907/2006)  til forordning (EU) nr. 2019/1148.

Nærmere om sentrale bestemmelser i forordningen:

Vedlegg I og II

Vedlegg I og II til forordningen lister opp de regulerte utgangsstoffene for eksplosiver.

Vedlegg I omhandler stoffer som er underlagt restriksjoner og som ikke skal gjøres tilgjengelige for eller innføres, besittes eller brukes av allmennheten i konsentrasjoner som overstiger grenseverdiene i vedleggets kolonne 2. Stoffene er også underlagt en meldeplikt ved mistenkelige transaksjoner, svinn og tyveri uavhengig av konsentrasjonsgrensene. Vedlegget inneholder flere innstramminger sammenlignet med 2013-forordningen. For det første utvides vedlegget med to nye stoffer (svovelsyre og ammoniumnitrat med 16 vektprosent eller mer nitrogen fra ammoniumnitrat) som til nå har vært omfattet av vedlegg II. Grenseverdien for svovelsyre er satt til 15 vektprosent. Dette innebærer at svovelsyre over 15 vektprosent og ammoniumnitrat med 16 vektprosent eller mer nitrogen fra ammoniumnitrat, underlegges de samme restriksjoner som øvrige stoffer i vedlegg I. Samtidig slettes de tilsvarende restriksjonene for ammoniumnitrat som frem til nå har ligget i REACH-forordningen. For det andre senkes grenseverdien for nitrometan fra 30 vektprosent til 16 vektprosent. Vedlegg I utvides dessuten med en ny kolonne, som for nitrometan og 3 andre stoffer angir en øvre konsentrasjonsgrense for lisenser. I Norge er det ikke et lisenssystem. 

Vedlegg II omhandler stoffer som er tilgjengelige for allmennheten og som er omfattet av meldeplikt ved mistenkelige transaksjoner, svinn og tyveri. I tillegg til endringene beskrevet over, endres vedlegg II også ved at magnesiumnitrathexahydrat og magnesium- og aluminiumpulver er lagt til vedlegget.

Definisjoner

Forordningen definerer flere nye begreper. En "nettbasert markedsplass" er definert som et mellomledd som yter tjenester på nett som fasiliterer kjøp og salg av regulerte utgangsstoffer for eksplosiver mellom markedsdeltakere eller mellom markedsdeltakere og yrkesbrukere, jf. artikkel 3 nr. 11. Handelen skjer da gjennom nettsalg eller en tjenesteavtale, på en markedsplass sin nettside eller en markedsdeltakers nettside som bruker databehandlingstjenester som tilbys av den nettbaserte markedsplassen.

Begrepet "yrkesbrukerbruker" er også nytt, og skal tette et sikkerhetshull i 2013-forordningen. En yrkesbruker er noe annet enn en markedsdeltaker, da førstnevnte kun anskaffer utgangsstoffer til eget bruk. Begrepet omfatter den som har et dokumenterbart og legitimt behov for stoffer i vedlegg I over konsentrasjonsgrensene knyttet til sin næringsvirksomhet. Begrepet "landbruksaktivitet" i artikkel 3 nr. 14 er også nytt, og omfatter dyrehold og dyrking av jord i landbruksøyemed.

Forordningen definerer også begrepet "regulerte utgangsstoffer for eksplosiver", jf. artikkel 3 nr. 13. Dette er en benevnelse av stoffene listet i vedlegg I og II uavhengig av konsentrasjon. Det avgrenses mot stoffblandinger med et lite innehold av utgangsstoffer for eksplosiver i så kompliserte blandinger at ekstrahering av utgangsstoffer for eksplosiver teknisk sett er svært vanskelig.

Flere begreper har fått en nytt innhold. For "mistenkelige transaksjoner" i artikkel 3 nr. 7 og "utgangsstoff for eksplosiver underlagt restriksjoner" i artikkel 3 nr. 12, er det kun snakk om mindre justeringer. Begrepet "medlem av allmennheten" i artikkel 3 nr. 8 har derimot fått en ny/klarere betydning, ved at det tydeliggjøres at det også gjelder for juridiske personer. Bakgrunnen for endringen er å rette opp en brist fra 2013-forordningen der juridiske personer kunne oppbevare utgangsstoffer selv om stoffene ikke var nødvendige i deres næringsvirksomhet. 

Definisjonen av "markedsdeltaker" i artikkel 3 nr. 10 endres og omfatter den som gjør regulerte utgangsstoffer tilgjengelig på markedet, på internett eller utenfor internett, herunder på nettbaserte markedsplasser.

Sentrale restriksjoner og plikter for virksomheter mv.

Tilgjengeliggjøring, innførsel, besittelse og bruk – artikkel 5

Artikkel 5 nr. 1 viderefører hovedregelen om at utgangsstoffer underlagt restriksjoner ikke skal gjøres tilgjengelig for eller innføres, besittes eller brukes av medlemmer av allmennheten. Artikkel 5 nr. 2 fastsetter at forbudet også gjelder stoffblandinger med klorater og perklorater i vedlegg I, hvor totalkonsentrasjonen av disse stoffene i blandingen overstiger grenseverdiene for enkeltklorater og perklorater.

Artikkel 5 nr. 3 åpner for at et medlemsland kan beholde eller innføre en lisensordning for visse utgangsstoffer. I Norge er det ikke åpnet for et lisenssystem. Den tidligere muligheten til å ha et registreringsregime for salg av enkelte utgangsstoffer underlagt restriksjoner til medlemmer av allmennheten er fjernet.

Krav til markedsdeltakerne m.fl.

Forordningen stiller flere nye krav til markedsdeltakere, yrkesbrukere og nettbaserte markedsplasser.

Informasjon til forsyningskjeden - artikkel 7

Av artikkel 7 nr. 1 følger det at en enhver markedsdeltaker som gjør et utgangsstoff underlagt restriksjoner tilgjengelig for en annen markedsdeltaker, skal informere denne om at utgangsstoffene er omfattet av begrensningene gitt i artikkel 5 nr. 1 og 3. Markedsdeltakeren skal ved tilgjengeliggjøring av alle regulerte utgangsstoffer for eksplosiver informere om plikten til å melde om mistenkelige transaksjoner, svinn og tyveri etter artikkel 9. Forordningen stiller ikke krav om når og i hvilken form informasjonen skal gis, men forordningens "guidelines" anbefaler at informasjonen skal gis skriftlig, slik at det kan dokumenteres at informasjon har blitt gitt.

Når regulerte utgangsstoffer for eksplosiver gjøres tilgjengelig for yrkesbrukere eller allmennheten skal markedsdeltakeren påse, og kunne dokumentere for tilsynsmyndigheten, at personalet er kjent med hvilke av produktene de omsetter som inneholder regulerte utgangsstoffer for eksplosiver og at de er informert om kravene i artiklene 5 til 9, jf. artikkel 7 nr. 2.

Kontroll ved salg - artikkel 8

Artikkel 8 fastsetter kontrollplikter når utgangsstoffer underlagt restriksjoner blir gjort tilgjengelig for allmennheten. 

Etter artikkel 8 nr. 2 skal en markedsdeltaker som gjør utgangsstoffer underlagt restriksjoner tilgjengelig for en potensiell kunde, kontrollere at kunden har rett til å anskaffe et slikt utgangsstoff. For å kunne kontrollere at kunden er en yrkesbruker eller en annen markedsdeltaker, skal markedsdeltakeren for hver enklet transaksjon be om følgende opplysninger:

a) Identitetsbevis for den personen som har rett til å representere den potensielle kunden. 

b) Kundens nærings-, forretnings- eller yrkesvirksomhet, samt foretakets navn, adresse og merverdiavgiftsnummer eller ethvert annet relevant foretaksnummer, dersom det finnes.

c) Kundens tiltenkte bruk av utgangsstoffet. 

Kontrollplikten gjelder ikke dersom en tilsvarende kontroll har blitt gjort for mindre enn ett år siden og transaksjonen ikke avviker vesentlig fra tidligere transaksjoner.

For å kunne kontrollere kundens tiltenkte bruk fastsetter artikkel 8 nr. 3 at markedsdeltakeren skal vurdere om denne er i samsvar med kundens næringsvirksomhet, forretningsvirksomhet eller yrke. Markedsdeltakeren kan nekte salg om det er rimelig grunn til å tvile på at den tiltenkte bruken er lovlig eller at kunden har til hensikt å bruke utgangsstoffet til et lovlig formål. Slike transaksjoner eller forsøk på transaksjoner skal da meldes i samsvar med artikkel 9 om mistekelige transaksjoner.

For å forebygge, forhindre og oppdage ulovlig tilvirkning av utgangsstoffer, skal markedsdeltakeren oppbevare opplysningene nevnt i artikkel 8 nr. 2 i 18 måneder fra transaksjonen fant sted og på anmodning gjøre opplysningene tilgjengelig for tilsynsmyndigheten eller politiet.

Melding om mistenkelige transaksjoner, svinn og tyveri – artikkel 9

Plikten til å melde om mistenkelige transaksjoner, svinn og tyveri med regulerte utgangsstoffer utvides sammenlignet med dagens regler, både hva gjelder pliktsubjektene og fristene for å melde. Markedsdeltakere og nettbaserte markedsplasser skal melde mistenkelige transaksjoner, jf. artikkel 9 nr. 1. Disse aktørene skal også ha tilpassede prosedyrer for å oppdage mistenkelige transaksjoner, og de skal innen 24 timer melde fra om en transaksjon eller forsøk på transaksjon som de finner mistenkelig.

Markedeltakere og yrkesbrukere skal melde om betydelig svinn og tyverier av regulerte utgangsstoffer innen 24 timer etter at det er avslørt.

Det nasjonale kontaktpunktet for mottak av meldinger, som i Norge er Kripos, skal være tilgjengelig døgnet rundt.

Særlig om plikter for nettbaserte markedsplasser

Forordningen legger flere plikter på nettbaserte markedsplasser. For det første skal de iverksette tiltak for å sikre at brukerne er informert om sine plikter etter forordningen når regulerte utgangsstoffer for eksplosiver gjøres tilgjengelig gjennom markedsplassens tjenester, jf. artikkel 7 nr. 3. Etter artikkel 8 nr. 5 skal de også gjøre tiltak for å sikre at deres brukere som gjør utgangsstoffer underlagt restriksjoner tilgjengelige, overholder bestemmelsene i artikkel 8. Det fremgår videre av artikkel 9. nr. 1, nr. 2 og nr. 4 at en nettbasert markedsplass, på samme måte som markedsdeltakere, skal ha rutiner for å forebygge, forhindre, oppdage og rapportere mistenkelige transaksjoner.

Krav til medlemslandene mv. 

Forordningen stiller flere nye krav til medlemslandene.

Etter artikkel 10 skal medlemslandene sørge for ressurser og legge til rette for opplæring av nødetater, politimyndigheter og tollmyndigheter slik at disse er i stand til å oppdage regulerte utgangsstoffer og kunne reagere i tide på mistenkelig aktivitet. Videre skal medlemslandene, minst en gang i året, organisere informasjonstiltak tilpasset hver enkelt sektor (bransje) som bruker regulerte utgangsstoffer. For å sikre samarbeid og effektiv gjennomføring, skal medlemslandene legge til rette for jevnlig informasjonsutveksling mellom politimyndigheter, tilsynsmyndigheter, markedsdeltakere, nettbaserte markedsplasser og representanter for bransjer som håndterer regulerte utgangsstoffer. 

Artikkel 11 pålegger medlemslandene å sikre at det er etablert nasjonal tilsynsmyndighet for å utøve tilsyn og kontroll av korrekt etterlevelse av artiklene 5-9, og at tilsynsmyndigheten har tilstrekkelige ressurser og fullmakter. 

Artikkel 12 (artikkel 9 nr. 5 i 2013-forordningen) fastsetter at Europakommisjonen skal utarbeide retningslinjer for å hjelpe aktørene i forsyningskjeden og nasjonale myndigheter, samt legge til rette for samarbeid mellom nasjonale myndigheter og markedsdeltakere. Forordningen innfører nye tema som retningslinjene skal inneholde opplysninger om, blant annet hvordan tilsyn skal utføres og om lagringsordninger for å sikre at regulerte utgangsstoffer oppbevares forsvarlig.  

Artikkel 14 viderefører beskyttelsesklausulen i 2013-forordningen som på nærmere vilkår gir medlemslandene, om det er rimelig grunn til å anta at det spesifikke stoffet kan brukes til ulovlig fremstilling av eksplosiver, mulighet til å legge ytterligere restriksjoner på utgangsstoffer i vedlegg I og II, eller legge restriksjoner på andre stoffer som ikke er i vedleggene. Det presiseres i artikkel 14 nr. 8 at tiltak etter artikkel 13 i 2013-forordingen som et medlemsland har meldt til Europakommisjonen før 1. februar 2021, ikke påvirkes av artikkel 14. Medlemslandene kan dermed opprettholde eksisterende strengere tiltak som er meldt Europakommisjonen etter 2013-forordningen.

Etter artikkel 19 skal medlemslandene årlig fra 2. februar 2022 informere Europakommisjonen om antall meldinger om mistenkelige transaksjoner, svinn og tyveri, informasjonskampanjer og tilsyn.

Etter artikkel 20 skal det utarbeides et program for overvåking av resultatene og virkningene av forordningen. Medlemslandene skal gi opplysninger til Europakommisjonen som er nødvendig for å gjennomføre programmet.

Merknader

Forslaget er fremsatt med hjemmel i EU-traktaten artikkel 114.

Rettslige konsekvenser

Forordning (EU) nr. 98/2013 av 15. januar 2013 om markedsføring og bruk av utgangsstoffer for eksplosiver er gjennomført i norsk rett ved endringer i brann- og eksplosjonsvernloven (mai 2015) og ved forskrift 2. juni 2015 nr. 588 om håndtering av utgangsstoffer for eksplosiver. I tillegg til å gjennomføre forordningen, stiller forskriften også nasjonale krav: krav til registrering av virksomhet i Foretaksregisteret eller Enhetsregisteret (§ 7), krav til deklarering og melding (§ 8), krav til oversikt over transaksjoner (§ 11), plikt til å informere neste ledd i omsetningskjeden (§ 12), legitimasjonskrav (§ 13), krav til oppbevaring av utgangsstoffer for eksplosiver (§§ 14 og 15), opplysningsplikt om lager mv. (§§ 16 ), bruk av identifiserte transportører (§ 17) og dekning av kostander ved destruksjon (§ 18).

Nasjonale krav som nå reguleres i den nye forordningen (EU) 2019/1148, må erstattes av forordningens krav. Dette gjelder for eksempel de fleste pliktene for markedsdeltakerne i forskriften §§ 11, 12 og 13, som nå reguleres i forordningens artikkel 7 og 8. Det vil bli vurdert nærmere om forordning (EU) 2019/1148 skal gjennomføres i gjeldende forskrift om håndtering av utgangsstoffer for eksplosiver eller i en ny forskrift.

Forordning (EU) 2019/1148 opphever restriksjonene for ammoniumnitrat i REACH-forordningen. Dette innebærer at forskrift 30. mai 2008 nr. 516 om registrering, vurdering, godkjenning og begrensning av kjemikalier (REACH-forskriften) må endres.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen vil medføre enkelte administrative og økonomiske konsekvenser for myndighetene, næringslivet og allmennheten. Samtidig vil forordningen medføre administrative forenklinger og positive samfunnsmessige virkninger i form av økt sikkerhet som følge av strengere regulering av tilgangen til utgangsstoffer, blant annet gjennom økt harmoniseringsgrad i Europa, at registreringsregimet avskaffes, tilføyelse av nye stoffer i vedlegg 1 og antatt økt etterlevelse hos nettaktører.

Ut over ordinært regelverksarbeid og informasjonsvirksomhet mot virksomheter, medfører forordningen en varig økning i oppgaveporteføljen til myndighetene. Dette gjelder særlig opplæring og informasjon for politi, nødetater og toll, samt at det skal legges til rette for informasjonsutveksling mellom politimyndigheter, tilsynsmyndigheter, markedsdeltakere, nettbaserte markedsplasser og representanter for bransjer som håndterer regulerte utgangsstoffer. I tillegg skal myndighetene minst en gang i året gjennomføre informasjonstiltak rettet mot hver enkelt bransje som bruker utgangsstoffer for eksplosiver. DSB, politiet og toll vil få økning i arbeidsmengde som følge av at svovelsyre flyttes til vedlegg 1 og at konsentrasjonsgrensen for nitrometan senkes.

Forordningen antas å ikke innebære vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser for næringslivet da forordningens nye krav til lovlig håndtering i hovedsak innebærer en videreføring av gjeldende rett i Norge. Lovlig salg til medlemmer av allmennheten antas i noen grad å påvirkes av at svovelsyre flyttes til vedlegg 1 og at konsentrasjonsgrensen for nitrometan senkes. Etter DSBs kunnskap er det få eller ingen virksomheter i Norge som har salg av nitrometan eller svovelsyre til allmennheten som hovedvirksomhet. Nettbaserte markedsplassers påvirkes av forordningens krav om å melde mistenkelige transaksjoner.

En gruppe medlemmer av allmennheten (privatpersoner) (15-20) som fortsatt vil være avhengig av tilgang til nitrometan, er de som på hobbybasis driver med dragracing (bil eller sykkel) som krever drivstoff med høykonsentrert nitrometan. Norges Motorsportforbund og Norges Bilsportforbund har etter gjeldende regelverk fått dispensasjon for de aktuelle utøverne da det ikke finnes alternative drivstoffer eller metoder.

Sakkyndige instansers merknader

Saken er under vurdering i Spesialutvalget for samfunnssikkerhet.

Vurdering

DSB har deltatt aktivt i arbeidet med ny forordning. Det vurderes som positivt at forordningen nærmer seg kravene i gjeldende norsk forskrift ved at den begrenser tilgangen til utgangsstoffer for eksplosiver og stryker kravene til lovlig håndtering av disse stoffene.

Forordningen vurderes som EØS-relevant og akseptabel. 

Status

Forordning (EU) 2019/1148 ble vedtatt 2. juni 2019 og trådte i kraft i EU 1. februar 2021.