BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.12.2023)

Sammendrag av innhold

I oktober 2019 vedtok EU et nytt direktiv om vern av personer som varsler om brudd på nærmere angitte deler av EU-lovgivningen. EU-kommisjonen la fram et forslag til slikt direktiv i april 2018 og viste blant annet til at lovgivningen om varsling i EU er fragmentert og ikke gir varslerne et tilstrekkelig vern mot gjengjeldelse. 

Formålet med direktivet er å bedre håndhevingen av EU-retten og EUs politikk innenfor spesifikke områder ved å fastsette felles minimumsstandarder som sikrer et høyt beskyttelsesnivå for varslere. 

Varslingsdirektivet er et minimumsdirektiv, dvs. at medlemsstatene kan ha regler som gir bedre beskyttelse for varslere enn det som følger av direktivet. Videre er det presisert at medlemsstatene kan ha regler om varslervern også på andre områder enn de som er listet opp i direktivet.

Medlemslandene har en frist på to år etter vedtakelsen for gjennomføring av direktivet.

Virkeområde og vilkår for vern mot gjengjeldelse

Direktivet fastsetter felles minimumsstandarder for beskyttelse av personer som varsler om brudd på EU-lovgivningen innenfor konkret opplistede områder, blant annet:

- Offentlige innkjøp

- Finansielle tjenester + forebygging av hvitvasking og finansiering av terrorisme

- Produktsikkerhet

- Transportsikkerhet

- Miljøvern

- Strålevern og atomsikkerhet

- Matsikkerhet og dyrevern

- Folkehelse

- Forbrukervern

- Personvern.

Hvilke regler som er omfattet, er listet opp i et vedlegg til direktivforslaget. Varsling om brudd på regler om HMS og arbeidstakerrettigheter er ikke omfattet av listen. Ifølge direktivet skal det gjennomføres en evaluering fire år etter vedtakelsen, der det skal vurderes om anvendelsesområdet bør utvides til å også omfatte varsling om brudd på arbeidsmiljø- og arbeidsrettsregler.

Direktivet omfatter en vid personkrets som varsler i en arbeidsrelatert sammenheng (artikkel 4). Foruten arbeidstakere i privat og offentlig sektor, omfattes selvstendig næringsdrivende, personer som er i en ansettelsesprosess, og tidligere ansatte. Videre omfattes aksjonærer, frivillige, praktikanter og enhver person som arbeider under tilsyn og ledelse av kontraktører, leverandører og underleverandører på vedkommende arbeidsplass. Også formidlere og tredjeparter som har en forbindelse til varsleren (f.eks. kollegaer, familiemedlemmer mv.), kan, der det er relevant, omfattes av reglene om vern mot gjengjeldelse ved varsling til offentligheten eller media. Det samme gjelder juridiske enheter som varsleren eier eller er forbundet med arbeidsrettslig.

Direktivet oppstiller visse vilkår for at varslere skal være vernet etter direktivet. For det første må den som varsler, ha «rimelig grunn til å tro» at de faktiske forhold det varsles om er korrekte, og at de gjaldt direktivets virkeområde. I tillegg kreves at varsleren har fulgt den framgangsmåten ved varsling som kreves etter direktivet. I utgangspunktet kreves det at det først er forsøkt varslet internt, eller eventuelt til offentlige myndigheter, før det kan varsles offentlig til media.

Direktivet innebærer at medlemslandene skal sikre visse rettigheter også for den eller de det varsles om i en varslingssak. Dette omfatter særlig taushetsplikt om deres identitet i forbindelse med behandlingen av et varsel i interne eller eksterne rapporter.
 

Intern varsling – krav til interne varslingskanaler og rutiner for varsling

Direktivet pålegger medlemsstatene, eventuelt i samarbeid med partene i arbeidslivet (når det er påkrevet i nasjonal rett), å etablere interne varslingskanaler og -rutiner for mottakelse, registrering og oppfølging av interne varsler. Kravet omfatter i utgangspunktet alle private virksomheter med 50 eller flere ansatte, og alle offentlige virksomheter. Kommuner med færre enn 10 000 innbyggere eller 50 ansatte kan unntas. På nærmere vilkår kan medlemslandene kreve varslingsrutiner også i virksomheter med færre enn 50 ansatte. I så fall må dette orienteres om og begrunnes overfor EU-kommisjonen. For virksomheter som driver finansiell tjenesteyting, forebygging av hvitvasking osv., gjelder plikten alle virksomheter, uansett størrelse.

Ekstern varsling til offentlige myndigheter - krav til eksterne varslingskanaler og rutiner for varsling

Direktivetinneholder en plikt for medlemsstatene til å etablere eksterne varslingskanaler som varslere kan henvende seg til, og gjennom fastlagte prosedyrer få registrert og saksbehandlet et varsel. Medlemsstatene skal utpeke de kompetente myndighetene til å motta og følge opp varsler, og gi dem tilstrekkelige ressurser. Det er krav om rapportering til Kommisjonen (for EFTA-landene antakeligvis ESA) om de utpekte myndighetskanalene. Medlemsstatene skal sikre at de kompetente myndighetene etablerer uavhengige og selvstendige eksterne varslingskanaler. Det er presisert i fortalen til direktivet (punkt 64-65) at det enten kan utpekes flere myndighetskanaler på de spesifikke områdene som er berørt av direktivet, eller en offentlig myndighet med mer generell kompetanse. Ombudsmenn er blant aktuelle organer som nevnes. Direktivet inneholder relativt detaljerte krav til disse varslingskanalene, blant annet formkrav til mottakelse og frister for oppfølging.

Vern av varsleren og de som berøres av varslingen

Direktivetstiller krav om at medlemsstatene må forby enhver form for gjengjeldelse overfor den som varsler etter direktivet. Det er tatt inn i direktivteksten en detaljert eksempelliste over forhold som anses som gjengjeldelse.

Videre skal medlemslandene ifølge direktivet bl.a. sikre varslerne lett tilgjengelig informasjon og gratis rådgivning om prosedyrer og rettsmidler vedrørende vern mot gjengjeldelse ved varsling.

Medlemsstatene skal også sikre effektive, forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner ved brudd på direktivet. Sanksjonene kan være strafferettslige, sivilrettslige og administrative.

Merknader

Direktivet er behandlet etter de alminnelige lovgivningsprosedyrene i TEUV art. 294, dvs. med Europaparlamentet som medlovgiver. Rådet har truffet avgjørelse med kvalifisert flertall.

Rettslige konsekvenser

Direktivet skiller seg på flere måter fra de norske reglene om varsling i arbeidsmiljøloven. Det er en større krets av personer som er omfattet, mens varslingstemaene reglene gjelder, er snevrere. Direktivet inneholder også materielle bestemmelser som ikke finnes i norsk rett, for eksempel krav til virksomheter over en viss størrelse om å etablere interne varslingskanaler, og hvordan disse skal utformes, og krav til at det skal utpekes offentlige myndigheter som skal etablere eksterne kanaler for varsling.

Det legges til grunn at gjennomføring av direktivet vil medføre behov for endringer i norsk lovgivning. De ulike spørsmålene i tilknytning til direktivet, herunder EØS-relevans og rettslige konsekvenser, er under vurdering. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene er under vurdering.

Vurdering

Generelt mener departementet at formålet om å sikre et godt vern av varslere i arbeidslivet er viktig. Norge har allerede regler som ivaretar dette. Det er positivt at EU også har et fokus på at varslere i arbeidslivet skal ha et effektivt vern mot gjengjeldelse. For Norges del er det samtidig vesentlig at felleskapsrettslige EU-regler respekterer nasjonale strengere regler og regler om varslervern på flere områder enn de som er omfattet av direktivet. Det er behov for ytterligere vurdering av bestemmelsene i direktivet, både når det gjelder forholdet til arbeidsmiljølovens regler om varsling og andre rettsområder.

Direktivet er under vurdering i JD i samarbeid med AID og UD.

Status

Varslingsdirektivet ble vedtatt av Europaparlamentet og Rådet for Den europeiske union 23. oktober 2019.

Direktivet er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen. Spørsmålet om direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen, og behovet for eventuelle tilpasninger, er fortsatt under vurdering.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet ga 2. juli 2021 Advokatfirmaet Lund & Co i oppdrag å utrede direktivet. Advokatfirmaet leverte sin utredning til Arbeids- og inkluderingsdepartementet 28. februar 2022. Utredningen ble sendt på høring av Justis- og beredskapsdepartementet 17. juni 2022, med høringsfrist 16. september 2022. Justis- og beredskapsdepartementet følger opp det videre arbeidet med direktivet.