BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 11.5.2021)

Sammendrag av innhold

Direktiv 2019/1024 (åpne data-direktivet (ODD) er en omarbeidelse av tidligere PSI-direktiv 2003/98 med endringsdirektiv 2013/37, men pålegger også landene nye krav. Direktivets tittel endres til direktiv om åpne data og viderebruk og gjenbruk av offentlig sektor informasjon, og er et minimumsdirektiv med formål om å fremme viderebruk av offentlig informasjon. Det skal styrke EUs dataøkonomi, nærmere bestemt å: 

• redusere markedsadgangsbarrierer, særlig for små og mellomstore bedrifter, ved å begrense unntakene som tillater offentlige organer å ta betalt for viderebruk av deres data utover marginalkostnadene ved spredning,
• øke tilgjengeligheten av data ved å bringe nye typer offentlig og offentlig finansierte data inn i direktivets anvendelsesområde, for eksempel data fra offentlige foretak i forsynings- og transportsektoren og forskningsdata som er offentlig finansiert,
• minimere risikoen for overdrevne first-mover fordeler, som er til fordel for store selskaper og som dermed begrenser antallet potensielle viderebrukere av de aktuelle dataene, gjennom å kreve en mer gjennomsiktig prosess for etablering av offentlig-private dataordninger, og
• øke forretningsmulighetene ved å oppmuntre til formidling av dynamiske data via applikasjonsprogrammeringsgrensesnitt (APIer).

Dokumenter som produseres av offentlige foretak innenfor forsynings- og transportsektoren i forbindelse med levering av tjenester av allmenn interesse (eks. el-, gass- og vannselskaper), kommer inn under direktivets anvendelsesområde.

Direktivet etablerer særregler for såkalte datasett med høy verdi og for dynamiske data.

Direktivet opphever tidligere artikkel 6 nr. 2 bokstav b som har tillatt å ta betaling over marginalkostgrensen også der det ikke forelå en inntjeningsplikt for offentlige organer. Det etableres en mulighet for å ta betaling for anonymisering.

Retten til tilgang og viderebruk omfatter ikke personopplysninger der dette vil være uforenlig med lovgivningen om personvern.

De mest sentrale endringene omtales under.

Datasett med høy verdi

Direktivet introduserer konseptet datasett med høy verdi (High Value Datasets), definert som dokumenter der viderebruk vil være forbundet med viktige fordeler for samfunnet, miljøet og økonomien, jf. artikkel 2 nr. 10. Datasett med høy verdi er underlagt et særskilt sett av regler i direktivets kapittel V.

EU-kommisjonen er gitt en hjemmel (delegated act) i artikkel 13 nr. 2 til å definere tematiske områder for datasett med høy verdi. Dette innebærer at de seks tematiske områdene som følger av vedlegg 1 til direktivet vil kunne bli endret. Fremgangsmåten for endringer følger av artikkel 15 om utøvelse av delegert myndighet. Formålet med en slik handling er å sikre at regelverket reflekterer teknologisk og markedsmessig utvikling. De spesifikke datasettene som omfattes vedtas av kommisjonen ved gjennomføringsrettsakter. 

Følgende seks tematiske områder er omfattet per nå, jf. vedlegg 1 til direktivet: Geografiske data, jordobservasjonsdata og miljødata, metrologiske data, statistikk, selskapsregister og eierskapsregister, mobilitetsdata (transportdata).

Artikkel 14 fastslår at identifisering av datasett med høy verdi skal skje gjennom en fastlagt prosess. Det skal ses på potensialet for at datasettene kan generere sosioøkonomiske eller miljømessige fordeler og innovative tjenester, øke nytten for et stort antall brukere (særlig SMEer), - bidra til å generere en høyere inntjening, kombineres med andre datasett. Det skal bla. også gjennomføres en konsekvensutredning.

Slike datasett skal være gratis tilgjengelig, maskinlesbare, levert API-er,  og når relevant, som bulknedlasting.

I artikkel 14 nr. 3 fremgår det at kravet om gratis tilgang til datasett med høy verdi ikke vil gjelde i forhold til offentlige foretak som har krav om å generere inntekter, der en slik gratis tilgang vil føre til konkurransevridninger i det aktuelle markedet.

Artikkel 14 nr. 4 gjør det klart at kravet om gratis tilgang heller ikke gjelder bibliotek, inkludert universitetsbibliotek, museer og arkiv.

For offentlige organer som er forpliktet til å generere inntekter for å dekke en betydelig del av kostnadene relatert til utførelsen av deres offentlige oppgaver og dette vil ha en vesentlig innvirkning på budsjettet, så kan landene gjøre unntak fra kravene om gratis tilgang for en periode på maksimum to år regnet fra ikrafttredelsen av de gjennomføringsrettsaktene(), jf. artikkel 14 nr. 5.

Dynamiske data (sanntidsdata)

Direktivet pålegger offentlige organer en forpliktelse til å stille dynamiske data tilgjengelig for viderebruk, jf. artikkel 5 om tilgjengelige formater. Slike dynamiske data skal gjøres tilgjengelig umiddelbart etter innsamling, og da via API-er, og når relevant som bulknedlasting/massenedlasting.

Der det teknisk eller finansielt innebærer en uforholdsmessig byrde å gjøre dataene tilgjengelig, skal de gjøres tilgjengelige innenfor en tidsramme eller med midlertidige tekniske restriksjoner som ikke unødvendig svekker utnyttelsen av det økonomiske eller samfunnsmessige potensialet som ligger i dataene. Det følger av artikkel 5 nr. 8 at reglene også vil gjelde for eksisterende dokumenter/data som er gjort tilgjengelig for viderebruk av offentlige foretak.

Der verifisering av data er essensielt i lys av berettiget offentlig interesse, særlig mht. offentlig helse og sikkerhet, så skal slike dynamiske data bli gjort tilgjengelig umiddelbart etter verifisering, jf. fortalens nummer 31. 

Offentlige foretak i forsynings- og transportsektoren

Definisjonen av offentlige foretak følger av artikkel 2 nr. 3. Det avgjørende for om det skal regnes som et offentlig foretak er om offentlige organer direkte eller indirekte har en dominerende innflytelse gjennom enten eierskap, finansiell deltakelse eller gjennom styringen av foretaket. Nærmere presisering av hva som er en dominerende innflytelse følger av artikkel 2 nr. 3 bokstav a-c).

Dette er nærmere avgrenset til offentlige foretak som:

• opererer i sektoren vann, energi, transport og posttjenester, jf. direktiv 2014/25/EU
• opererer som offentlige tjenesteoperatører innen offentlig persontransport med jernbane og med bil, jf. artikkel 2 i forordning (EC) No 1370/2007
• opererer som luftfartsselskaper i henhold til artikkel 2 i forordning (EC) No 1008/2008 om felles regler for drift av lufttjenester
• opererer som (Community) rederier og som leverer offentlige tjenester i henhold til forordning (EC) No 3577/92 om prinsipper for maritim sjøtransport

Der offentlige foretak stiller data til rådighet (enten frivillig eller på grunnlag av gjeldende lov), må de overholde prinsippene om åpenhet, ikke-diskriminering og ikke-eksklusivitet. De har ingen uforbeholden forpliktelse til å tilgjengeliggjøre data de ikke ønsker å gjøre tilgjengelig. Offentlige foretak vil på nærmere vilkår kunne fastsette betaling for viderebruk.

Direktivet gjelder ikke:

• offentlige foretaks dokumenter som er produsert utenfor formålet med levering av tjenester av allmenn interesse som definert i lov eller annen bindende regler i landene 
• aktiviteter i offentlige foretak som er direkte utsatt for konkurranse og derfor unntatt fra innkjøpslovgivningen i henhold til artikkel 34 i direktiv 2014/25/EU.

Særlig om forskningsdata

Forskningsdata er definert i art. 2 nr. 9. Landene skal støtte tilgjengeligheten av slike data ved å vedta retningslinjer og relevante tiltak som tar sikte på å gjøre dataene åpent tilgjengelig i tråd med FAIR-prinsippene, jf. artikkel 10 nr. 1.

Av artikkel 10 nr. 2 følger det at forskningsdata på visse vilkår, og uten at det berører artikkel 1 nr. 2 bokstav c) om tredjeparters immaterialrettigheter, er omfattet av direktivets kapittel III om vilkår for viderebruk og kapittel IV om ikke-diskriminering og like konkurransevilkår. Omfanget er begrenset til forskningsdata som er offentlig finansiert, og som allerede er tilgjengeliggjort gjennom et sentralt datalager  i institusjonen eller et emnebasert datalager.

Forskningsdata er forskjellig fra vitenskapelige artikler som rapporterer og kommenterer funn fra vitenskapelige forskning. Dette er gjort av hensyn til rettighetsforvaltning. 

Forskningsdata omfattet av direktivet skal være vederlagsfrie.

Særlig om eksklusive avtaler

Direktivets artikkel 12 regulerer adgangen til å inngå enerettsavtaler. Formålet er å hindre innlåsingseffekter. Utgangspunktet er at avtaler mellom offentlige organer eller offentlige foretak og tredjeparter ikke skal medføre enerett. Dette var tidligere regulert i artikkel 11, som da ikke omfattet offentlige foretak. Som før er det fortsatt adgang til å inngå enerettsavtaler der det er nødvendig for å levere en tjeneste i allmennhetens interesse, jf. artikkel 12 nr. 2.

Det reviderte direktivet utvider kravene til transparens og gjennomgang av virkningene av inngåtte enerettsavtaler. Direktivet utvides til også å omfatte juridiske eller praktiske ordninger som ikke uttrykkelig gir enerett, men som har som formål eller som med rimelighet kan forventes å føre til begrenset tilgjengelighet for viderebruk, jf. artikkel 12 nr. 4.

Enerettsavtaler med begrunnelse i allmenhetens interesse, utenom digitaliserings av kulturelle ressurser, og som er etablert etter 16. juli 2019 skal gjøres tilgjengelig på internett minst 2 måneder før de trer i kraft. Virkningene av slike ordninger skal regelmessig vurderes på nytt, og minst hvert tredje år.

Artikkel 12 har regler om gjennomgang av virkningen av slike avtaler og juridiske eller praktiske ordninger, varigheten av de, terminering for langvarige avtaler, transparens og offentliggjøring av eksisterende avtaler.

Særlig om betaling for dokumenter (data)

Viderebruk av offentlige dokumenter skal som hovedregel være gratis, jf. artikkel 6 nr. 1. Diskresjonen for gjennomføringslovgivningen til å avvike fra regelen er begrenset, jf. også tidligere direktiver.

Direktivet opprettholder eksisterende unntak for offentlige myndigheter om at de kan kreve betaling over grensen for marginalkostnaden dersom de har et krav om å generere inntekter for å dekke en vesentlig del av driftskostnadene i relasjonen til sitt offentlige oppdrag, jf. artikkel 6 nr. 2 bokstav a. Nytt er det at det skal publiseres på nettet en fullstendig liste over offentlige organ som har en slik forpliktelse, jf. artikkel 6 nr. 3.

For bibliotek og universitetsbibliotek i tillegg til museer og arkiv følger unntaket av artikkel 6 nr. 2 bokstav b. Unntaket for offentlige foretak følger av artikkel 6 nr. 2 bokstav c).

Hvilke utgifter offentlige organer med inntjeningskrav og offentlige foretak kan hensyntas fremgår av artikkel 6 nr. 4. Satsene skal kalkuleres etter objektive, transparente og verifiserbare kriterier fastlagt av landene.

Direktivet opphever den tidligere bestemmelsen i viderebruksdirektivet (tidligere artikkel 6 nr. 2 bokstav b) som har tillatt å ta betaling/gebyrer over marginalkost som tillot gebyrer ut over marginalkost for spesifikke dokumenter, uten at dette representerte en betydelig del av organets virksomhet. Samtidig utvides marginalkost til også å omfatte utgifter forbundet med anonymisering av persondata og tiltak for å beskytte kommersiell konfidensiell informasjon.

Forholdet til andre sentrale juridiske rettsakter

Direktivet tydeliggjør også relasjonene mellom dette direktivet og andre juridiske rettsakter. Direktivet klargjør at art. 7 nr. 1 i databasedirektivet (96/9/EC) ikke kan brukes som grunnlag for å nekte viderebruk av innholdet i databasen. Direktivforslaget tydeliggjør at direktivet er i samsvar med GDPR og ePrivacy-direktivet. Artikkel 1 nr. 7 klargjør forholdet til INSPIRE-direktivet. INSPIRE-direktivet fokuserer teknisk sett på datatilgangstjenester, interoperabilitetsmodeller og forpliktende datadeling mellom administrasjoner, mens dette direktivet fokuserer på viderebruk av geografiske data ("Spatial Dataset"), inkludert vilkårene for viderebruk av tredjeparter. Av artikkel 1 nr. 5 følger det at forpliktelsene etter direktivet kun gjelder så langt de er i overenstemmelse med internasjonale avtaler om beskyttelse av immaterielle rettigheter, og da særlig Bern-konvensjonen, TRIPS-avtalen og WCT.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Direktivet vil ha enkelte rettslige konsekvenser, selv om flere av endringene i direktivet allerede er tatt høyde for i offentleglova med forskrift i Norge.

Alle henvisninger i gjeldene rett til de tidligere viderebruksdirektivet med endringsdirektiv må endres til åpne data-direktivet.

Definisjonen av dynamiske data er i høringsnotatet foreslått tatt inn i et nytt offentleglova § 4 fjerde ledd. Dette siden det innføres enkelte særregler om hvordan tilgang til slike data skal gis.

Direktivet krever at når virksomheter som omfattes av direktivet skal gjøre dynamiske data allment tilgjengelige, så skal dette gjøres umiddelbart etter innsamlingen og ved API-er, eller som massenedlasting der det er relevant. Plikten foreslås tatt inn i et nytt § 30 fjerde ledd første og andre punktum. Når en slik plikt ikke kan etterleves av hensyn til midlertidige tekniske begrensninger eller av hensyn til allmennheten, eks. folkehelse eller offentlig sikkerhet, foreslås regulert i et nytt § 30 fjerde ledd tredje og fjerde punktum. Det foreslås videre presisert i femte punktum at slike kontroller ikke bør påvirke hvor ofte dataene oppdateres. Siden kravene for offentlige foretak kun slår inn for data de er i besittelse av, og som allerede er gjort tilgjengelige for viderebruk, foreslås dette presisert i § 30 fjerde ledd sjette punktum.

Dersom det er fastsatt i en gjennomføringsrettsakt at et datasett har høy verdi, jf. artikkel 14, og gjennomføringsrettsakten gjelder for Norge, skal datasettene gjøres allment tilgjengelig via API-er eller som massenedlasting der det er relevant. Dette er foreslått tatt inn i et nytt § 30 femte ledd første og andre punktum. I tredje punktum foreslås det at Kongen kan gi forskrift om hvilke datasett som har høy verdi. Dermed vil gjennomføringen av Kommisjonens gjennomføringsrettsakter kunne gjøres i forskrift. Dette anses som mest praktisk, da en slik liste over datasett med høy verdi ikke vil være statisk. 

I høringsnotatet er det foreslått et nytt offentleglova § 7 andre ledd som presiserer i tråd med direktivets tekniske klargjøring at offentlige databaseprodusenter ikke skal utøve sin rett til å hindre viderebruk av dokumenter utover de grensene som følger av åpne data-direktivet. Nåværende andre ledd vil bli nytt tredje ledd.

Direktivet innfører en mulighet for å ta betalt for kostnader ved anonymisering av personopplysninger og tiltak som treffes for å verne kommersielt fortrolige opplysninger der dette er relevant. Høringsnotatet tar til orde for at dette ikke omfatter anonymisering som er en del av det ordinære arbeidet hos et offetnlig organ omfattet av loven. Høringsnotatet foreslår derfor at offentleglova § 8 tredje ledd og offentlegforskrifta § 4 fjerde ledd andre punktum, femte ledd andre og tredje punktum, samt sjuende ledd endres.

Direktivet fastsetter i artikkel 14 en tidsbegrensning på inntil 2 år hvor det kan tas betaling for datasett med høy verdi der det foreligger et inntjeningskrav for offentlige organer. Fristen skal regnes fra ikrafttredelsen av gjennomføringsrettsakten for Norge og dette foreslås gjennomførte ved å tilføye et nytt § 4 sjette ledd fjerde punktum i offentlegforskrifta. Satsene vil være i tråd med offentlegforskrifta § 4 femte ledd tredje punktum, og det tas derfor inn en henvisning til denne bestemmelsen.

Det tidligere viderebruksdirektivets artikkel 6 nr. 2 bokstav b om særlige dokumenter videreføres ikke, noe som får betydning for hvilke betalingssatser som kan benyttes. Høringsnotatet reflekterer dette ved at det innføres forskjellige satser for offentlige organer uten inntjeningskrav og selvstendige rettssubjekter (offentlige foretak) i offentlegforskrifta § 4 femte ledd. Det foreslås for øvrig tatt inn en presisering om at første til tredje punktum ikke omfatter datasett med høy verdi.

Direktivet innfører et krav til landene om å publisere en fullstendig oversikt på internett over alle offentlige organer som har rett til å ta betalt utover marginalkostnadene, og dette foreslås tatt inn i offentlegforskrifta som et nytt § 4 sjette ledd tredje punktum. Oppgaven foreslås lagt til departementet, men dette vil typisk bli delegert.

Det foreslås at kravet om vederlagsfrihet for offentlig finansierte forskningsdata tas inn som et nytt åttende ledd i offentlegforskrifta § 4.

Direktivets krav om at enerettsavtaler som tillates skal tilgjengeliggjøres på internett senest to måneder før avtalen trer i kraft foreslås tatt inn i offentleglova § 6 andre ledd.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det å gjøre data tilgjengelig i sanntid via API-er vil kunne ha økonomiske konsekvenser i form av bl.a. teknisk utvikling og tilrettelegging, men dette anses i all hovedsak å kunne gjøres innenfor tilgjengelige budsjetter.

Det kan være økonomiske konsekvenser som ennå ikke er kjente, bl.a. ved at Kommisjonen utarbeider en gjennomføringsrettsakt om hvilke datasett som skal anses som datasett med høy verdi. Per nå vet vi ikke hvilke datasett som vil omfattes, og det er derfor ikke mulig å si noe bestemt om ev. økonomiske og administrative konsekvensene av en slik gjennomføringsrettsakt, men den vil på vanlig måte sendes på høring når den foreligger. 

Direktivet strammer inn adgangen til å ta betalt for viderebruk av offentlige data ved å oppheve bestemmelsen som tidligere tillot gebyrer ut over marginalkostnadene uten at dette representerte en betydelig del av organets virksomhet. Disse dataene må nå vurderes etter bestemmelsen om marginalkost hvor kostnader til innsamling og produksjon med eventuell brukerbetaling ikke er omfattet. Dette vil kunne få økonomiske konsekvenser for statlige og kommunale etater som finansierer sin virksomhet på denne måten. Primært vil det kunne gjelde innsamling og produksjon av geodata (kart m.m.) og eiendomsinformasjon, og da særlig de mest detaljerte og nøyaktige kartdataene de, som bl.a. er grunnlag for arealplanlegging, prosjektering og utbygging. Berørte organer er særlig oppfordret til å gi innspil på konsekvensene av endringene i reglene om gebyrer.

Når det gjelder produksjon og vedlikehold (oppdatering) av de mest detaljerte og nøyaktige dataene (felles kartbase (FKB), ortofoto, laserdata m.m.), er det i høringsnotatet skrevet at direktivet kan «medføre behov for en vesentlig omlegging av dagens finansieringsmodell dersom de er omfattet av den kommende reguleringen». Dette er litt upresist da en slik konsekvens også vil kunne inntre for disse dataene kun ved at artikkel 6 nr. 2 bokstav b ikke videreføres i direktivet. Dette fordi bestemmelsen tillot gebyrer ut over marginalkostnadene for spesifikke dokumenter, uten at dette representerte en betydelig del av det offentlige organets virksomhet. Når offentlige organer da må forholde seg til marginalkost så forsvinner muligheten for å innbergne kostnader ved innsamling og produksjon av data med mindre de har et annet hjemmelsgrunnlag for dette.

I den grad innsamling og produksjon av geodata (kart m.m.) og eiendomsinformasjon skjer i regi av statlig eller kommunalt organ som helt eller delvis skal være selvfinansiert, vil kostnader til innsamling og produksjon fortsatt kunne dekkes med brukerbetaling, jf. offentlegforskrifta § 4 sjette ledd. For staten kan det gjelde tilrettelegging av elektroniske sjøkart i regi av statsselskapet ECC AS.

Departementet legger til grunn at betaling for spesialtilpassede informasjonspakker ligger utenfor virkeområdet til direktivet og ikke berøres, jf. artikkel 1 nr. 2 bokstav a. For mange kommuner kan det gjelde produksjon av ulike spesialtilpassede informasjonspakker for eiendomsmeklere o.l.

Når det gjelder innføringen av konseptet med datasett med høy verdi, er det usikkert hvilke konkrete datasett som vil omfattes, og da med den konsekvens at de som hovedregel skal være gratis tilgjengelig gjennom API-er, eller, der det er relevant, som massenedlasting (bulknedlasting). Hvilke konkrete datasett som skal omfattes, vil bli besluttet ved en gjennomføringsrettsakt, mest sannsynlig i løpet av 2021. Gjennomføringsrettsakten vil sendes på høring på vanlig måte når den foreligger.

Departementet gjør derfor oppmerksom på at, avhengig av hvilke datasett som omfattes av gjennomføringsrettsakten, vil det her kunne være økonomiske konsekvenser som departementet ikke er kjent med. Dette kan til dels være betydelige økonomiske konsekvenser dersom datasett som i dag er en viktig del av inntektsgrunnlaget til offentlige organer inkluderes, siden et eventuelt unntak fra kravet om vederlagsfrihet kun gjelder i inntil 2 år. Det er altså betydelig usikkerhet knyttet til konsekvensene av gjennomføringsrettsakten, som for øvrig vil sendes på høring straks den foreligger.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten er behandlet i SU kommunikasjoner der Kommunal- og distriktsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet er representert. SU kommunikasjoner fant rettsakten relevant og akseptabel for innlemming i EØS-avtalen. 

Vurdering

Regjeringen støtter EU-Kommisjonens formål med å gjennomføre initiativer som kan styrke viderebruk og gjenbruk av åpne offentlige data. Det er viktig at det i arbeidet med datasett med høy verdi gjøres en avveining av evt. offentlig finansieringsbehov opp mot økt tilgjengelighet av data som har nærings- og samfunnsøkonomisk verdi. 

Konklusjon: Forslaget anses EØS-relevant. 

Status

Direktivet er vedtatt i EU. Commission proposal form er sendt inn. Høringsnotat vil bli sendt på høring i løpet av høsten 2020