BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 22.2.2022)

Sammendrag av innhold

Europakommisjonen har de siste par årene hatt et særlig fokus på balansen mellom plattformer og bedrifter som tilbyr varer og tjenester via disse plattformene (P2B). Europakommisjonen har vist til at rundt en million bedrifter i EU bruker plattformer for å tilby varer og tjenester for å nå forbrukere, og det er estimert at rundt 60% av all privat konsum og 30% av offentlig konsum relatert til den totale digitale økonomien skjer via plattformer. Kommisjonen påpeker at til tross for stort potensial, i betydning tilgang til transnasjonale markeder, kan ikke europeiske bedrifter utnytte potensialet i den digitale plattformøkonomien på grunn av urimelig handelspraksis, og mangel på effektive tvisteløsningsordninger. Kommisjonen har identifisert en rekke utfordringer som mindre aktører står overfor i møte med store plattformselskaper, slik som uforutsette og ensidige endringer i kontraktsvilkår, urimelig fjerning og nedgradering av produkter, uklare vilkår for tilgang til og bruk av forbrukerdata som plattformene samler inn, og mangel på effektive tvisteløsningsordninger.

Høsten 2017 la Kommisjonen frem en konsekvensanalyse hvor det fremgikk at de vurderte tre ulike tiltakspakker, både rettslige og ikke-rettslige tiltak. I Kommisjonens arbeidsprogram 2018 annonserte Kommisjonen at den ville legge frem et forslag for å skape et mer balansert platform-to-business-forhold (P2B) i første kvartal 2019. Den 26. april 2018 la Europakommisjonen frem et forslag til forordning som har som formål å skape en bedre balanse mellom disse aktørene. Det omfatter både:

- plattformer som utgjør en markedsplass, som f. eks Hotels.com, Finn.no, Amazon og eBay, det kan være app-butikker (f. eks Google Play og Apple App Store), og sosiale medier som Facebook og Instagram
- forslaget omfatter også åpenhet rundt rangeringskriterier hos søkemotorer (f. eks Google Search og Bing) for virksomheter som ikke har et kontraktsforhold mellom disse tjenestene.

Forordningen ble vedtatt av Rådet og Parlementet den 20. juni 2019 med enkelte endringer fra forslaget.

Forordningen har følgende hovedelementer:

1) Art 3: Regler som gjelder avtalevilkårene til plattformtilbyderen
   - krav om at avtalevilkårene skal være beskrevet på en klar og lett forståelig måte, at vilkårene er lett tilgjengelig på alle stadier (også prekontraktuelt) og at vilkårene skal oppgi grunnlaget for beslutninger om å stenge ute brukeren eller avslutte tjenesten (art 3 nr. 1). 
   - endringer av vilkårene skal varsles, med en frist på minst 15 dager. Den forretningsdrivende kan si ifra seg krav på minst 15 dager ("waive the notice period"), enten med skriftlig erklæring eller konkludent atferd (samtykke) (art. 3 nr. 2).
   - hvis vilkårene ikke tilfredsstiller disse kravene anses disse som ugyldige (art 3 nr. 3).

2) I art 4 stilles det krav om at utestengelse eller avslutning av avtaleforhold skal varsles på en nærmere bestemt måte, senest innen 30 dager før avtaleforholdet avsluttes. Det er angitt unntak fra hovedregelen om varslingfrist i art. 4 nr. 4.

3) Art 5 stiller krav om at hovedparametere som benyttes for rangering ("ranking") skal være en del av avtalevilkårene. Dersom det er mulig å påvirke rangering mot vederlag skal dette fremgå. Når det gjelder de som tilbyr søkemotorer skal disse parameterne være offentlig tilgjengelig. Bestemmelsen gir ikke plattformen plikt til å avsløre algoritmen for rangering på plattformen.

4) Art 6 angir at det skal fremgår av avtalevilkårene om plattformen eller andre kan tilby tilleggstjenester/-varer og om bedriftsbrukeren også kan tilby slike varer/tjenester.

5) Art 7 Det skal fremgå av avtalevilkårene dersom tjenestetilbyderen forskjellsbehandler som følge av at plattformen selv tilbyr varer og tjenester, eller gjennom virksomheter som tjenestetilbyderen kontrollerer. Forskjellsbehandlingen skal beskrives nærmere (bl. a om tilgang til data, rangering, bruk av vederlag). Tilbydere av søkemotorer skal beskrive eventuell forskjellsbehandling av tjenester/varer som tilbys forbrukere via søkemotoren.  

6) Art 8 angir obligatoriske regler om avtaleforholdet mellom leverandører av nettbaserte formidlingstjenester og bedriftsbrukere, herunder forbud mot endringer med tilbakevirkende kraft, hevingsbestemmelser mm.

7) Art 9 fastsetter at plattformtilbydere skal inkludere i avtalevilkårene en beskrivelse av tilgangen til data (eller mangelen på tilgang) som virksomheter eller forbrukere gir fra seg når de bruker tjenesten.

8) Art 10 Dersom plattformtilbydere begrenser bedriftene til å tilby samme varer og tjenester til forbrukere på andre vilkår andre steder, skal dette fremgå både i avtalevilkårene og være offentlig tilgjengelig.

9) Art 11 Plattformtilbydere skal ha et internt, gratis klagebehandlingssystem hvor bedriftsbrukerne kan inngi sine klager. Det skal publiseres årlige rapporter om omfang, utfall og behandlingstid for klagene.

10) Art 12 stiller krav om å oppgi eksterne meklere som del av avtalevilkårene, samt angir kvalifikasjoner meklere bør ha. Art 13 gir bestemmelser om spesialiserte meklere.

11) Art 14 fastsetter at organisasjoner som har en legitim interesse i å representere bedriftsbrukere/bedriftsnettstedsbrukere har rett til å anlegge sak for nasjonale domstoler på vegne av disse. Dette gjenspeiler nok en tilsvarende bestemmelse som ble introdusert i "New Deal for Consumers". Se departementets kommentarer til dette nedenfor.

12) Art 15 stiller krav til effektiv håndheving av forordningen. Kravet tilligger medlemsstatene. For å sikre overholdelse av regelverket, skal tiltakene skal være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende, jf. art. 15 nr. 2. Det er uklart om det er ment at det skal opprettets et nasjonalt tilsynsorgan som skal ha myndighet til å føre tilsyn med pliktsubjektene og fastsette sanksjoner for overtredelse av forordningens bestemmelser. Dette bør klargjøres nærmere.

13) Art 16 gjelder overvåkning av gjennomføringen av forordningen, hvor det framgår at Kommisjonen i samarbeid med medlemsstatene skal overvåke virkningene av forordningen. I EFTA-pillaren legger vi til grunn at ESA vil ha den tilsvarende rollen. 

14) Art 17 gjelder utarbeidelse av atferdsnormer, men fastsetter ikke særlige plikter for plattformstilbyderne eller bedriftsbrukerne.

Merknader:

Forordningen er fastsatt i medhold av EU-traktaten art. 114.

EU-Kommisjonen har fastsatt retningslinjer i medhold av forordningen - "Guidelines on ranking transparency pursuanet to Regulation EU 2019/1150 of the European Parliament and of the Council."

Rettslige konsekvenser

Det anses som nødvendig å gjennomføre beslutningen i norsk rett. Dette da gir både rettigheter eller plikter for norske rettssubjekt.

Initiativet er en del av kjernen i Digital Single Market-strategien til Europakommisjonen som går ut på å sikre tilgang til aktiviteter på nett for individer og bedrifter under forhold som rettferdig konkurranse, forbruker- og datavern, fjerning av geoblokkeringer og komplikasjoner knyttet til opphavsrett. Kommisjonen legger vekt på at P2B-reguleringen på mange måter er regulatorisk "nybrottsarbeid", og at det blir viktig å følge den videre utviklingen i disse markedene tett. Som del av initiativet lanserer derfor Kommisjonen et nytt "EU Observatory" for å overvåke fremtidige utfordringer og muligheter for aktørene innen plattformøkonomien i Europa.

Det eksisterer ikke noen konkret lovgivning på EU-nivå som regulerer forholdet og balansen mellom plattformer og bedrifter som tilbyr varer og tjenester via disse plattformene (P2B) fra før. Forordningen må sees i sammenheng med følgende regelverk:

   - Direktivet om elektronisk handel, gjennomført i norsk rett gjennom ehandelsloven, som er et  generelt rammeverk relatert til bestemmelsene om informasjonssamfunnstjenester i EU.
   - Konkurranselovgivning og forbrukervernlovgivning. Til dels vil forordningen både utfylle og endre innholdet i gjeldende regelverk da forbrukervernlovgivningen ikke regulerer avtalevilkårene mellom plattformer og bedrifter. Det eksisterer heller ikke nasjonal lovgivning som direkte regulerer det materielle innholdet i avtalevilkårene mellom disse profesjonelle partene.

På konkurranserettens område regulerer konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende avtaler mellom foretak, og konkurranseloven § 11 om utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Urimelig praksis mellom plattformer og bedrifter fører ikke nødvendigvis til overtredelse av disse bestemmelsene.

Deler av forordningen regulerer det materielle avtaleforholdet mellom plattformer og bedriftsbrukere, i noen artikler helt konkret. Utgangspunktet etter nasjonal rett er at partene står fritt til å inngå avtaler med det innholdet de selv ønsker; forordningen medfører derfor antakelig at det må lovfestes innskrekninger i avtalefriheten mellom kommersielle parter. I forbindelse med de generelle rimelighetsbestemmelsene er det et spørsmål om det er lagt opp til en rimelighetskontroll, eller om det skal følge den alminnelige nasjonale avtaleretten og at det i stedet skal foretas en sensur av urimelige vilkår. Forordningens ordlyd tyder på det første alternativet. Utover dette legger forordningen opp til en annen praksis en det som er det standard i kommersielle avtaler nasjonalt bl.a. når det gjelder samtykkebestemmelsene i art. 3 nr. 2 fjerde ledd: Forordningen legger opp til et underforstått samtykke ("clear affirmative action"), mens nasjonal rett i all vesentlighet legger opp til kontraktstolkning. På det prekontraktuelle stadiet er det etter nasjonal rett en alminnelig lojalitetsplikt, mens det etter forordningen art. 3 nr. 1 bokstav b legges opp til at selve vilkårene allerede på dette tidspunkt skal være beskrevet godt.

På forbrukervernlovgivningens område reguleres forskjellige former for urimelig handelspraksis, gjennom blant annet direktivet om urimelig handelspraksis, direktivet om urimelige avtalevilkår for forbrukere og direktivet om villedende og sammenlignende reklame. Disse er gjennomført i norsk rett i markedsføringsloven, forskrift til markedsføringsloven, og avtaleloven. Disse regulerer imidlertid i hovedsak forholdet mellom bedrift og forbruker. Direktivet om villedende og sammenlignende reklame dekker enkelte B2B-relasjoner, men er begrenset til reklame og virkeområde er derfor ikke det samme som i P2B-forordningen. Det er nylig foreslått en rekke endringer i direktiver hva angår bedre håndheving og modernisering av EUs forbrukervernlovgivning i "New Deal For Consumers". Her er det blant annet krav om at forbrukere skal kunne få innsyn i parameterne som avgjør rangering. Dette har visse likhetstrekk med bestemmelsen introdusert i P2B-forordningen art. 5, omtalt ovenfor.

Forordningens bestemmelser om organisasjoners søksmålsadgang på vegne av andre i art. 14 kan medføre et inngrep i nasjonale regler om partsevne, jf. tvisteloven § 2-1, og rettslig interesse, jf. tvisteloven § 1-3, samt reglene om søksmålsadgang for organisasjoner i tvisteloven § 1-4. Utgangspunktet etter nasjonal lovgivning er at domstolene skal foreta en konkret vurdering av partsevne/rettslig interesse. Basert på en foreløpig vurdering av Justis- og beredskapsdepartementet v/ Lovavdelingen synes imidlertid bestemmelsen i forordningen art. 14 ikke å være i direkte motstrid med nasjonale regler. Videre anser JD prosessuelle regler som relevante under EØS-avtalen der dette er ansett nødvendig for å få en effektiv gjennomføring og håndhevelse av de materielle reglene.

Kommunal- og distriktsdepartementet legger til grunn at forordningen vil få konsekvenser i nasjonal lovgivning, prinsipalt når det gjelder avtalerettslig regulering mellom bedrifter. Det vil også kunne være behov for særreguleringer i prosessuell lovgivning, e-handelsloven, konkurransereglene og forbrukerlovgivningen. Ettersom forordningen vil resultere i ny nasjonal lovgivning er det nødvendig å ta forbehold om Stortingets samtykke, jf. EØS-avtalen art. 103.

Økonomiske og administrative konsekvenser:

Kommisjonen har gjennomført en konsekvensanalyse av forordningsforslaget.

Kommisjonen antar at forslaget blant annet vil ha følgende virkninger:

- Kommisjonen mener forslaget vil medføre direkte økonomiske fordeler for næringsdrivende gjennom økt salg til plattformøkonomien; dette antas også å være til fordel for plattformeiere. Kommisjonen legger til grunn at manglende tillit til praksis på plattformene bidrar til en dempet effekt i plattformøkonomien, og at forslaget vil bidra til å snu denne effekten. Det er estimert at forslaget vil bidra til å øke salget på plattformer fra et sted mellom 0,81 milliarder euro til 4,05 milliarder euro.
- Den største kostnaden ved forslaget for plattformene antas å være kravet om å etablere interne systemer for å håndtere klager fra foretakene. Kostnadene vil variere med størrelsen på plattformen.
- Åpenhet og gjennomsiktighet knyttet til for eksempel rangering vil bidra til å utvikle bedre søkeoptimaliseringsstrategier, tilgang til nye markeder og omfavnelse av innovasjonsmuligheter på nett. Dette vil være særlig fordelaktig for små og mellomstore bedrifter (SMB), og bedrifter med liten eller ingen tilstedeværende på nett.
- Positive virkninger for forbrukerne, som større valgmuligheter og forbedret tillit til plattformer, etter hvert som mindre bedrifter blir del av plattformøkonomien.

Dersom det skal opprettes tilsynsorgan som overvåker og fører tilsyn med den nasjonale gjennomføringen vil dette medføre både økonomiske og administrative konsekvenser nasjonalt.

Sakkyndige instansers merknader:

Ingen eksterne sakkyndige uttalelser mottatt. 

Vurdering

Kommunal- og distriktsdepartementets vurdering er at forordningen kan bidra til bedre balanse mellom plattformer og bedrifter som tilbyr varer og tjenester via plattformene. Klarere avtalevilkår og mer åpenhet rundt hovedparametere som benyttes for rangering, vil være særlig viktig for mindre aktører. Dette kan bidra til mer tillit i forholdet mellom plattformaktørene og bedriftene som benytter dem. Dersom Europakommisjonens estimater stemmer, vil forodningen bidra til økt salg gjennom plattformer, noe som kan være til fordel for både plattformaktører og bedrifter som tilbyr varer og tjenester gjennom plattformene. Videre kan forordningen ha positive indirekte virkninger for forbrukerne, som kan få større valgmuligheter og økt forbrukermakt gjennom at bestemmelsene i forordningen gir bedriftsbrukerne innsyn i grunnlaget for rangering (parameterne), og vil ha mulighet til å påvirke markedet gjennom at forbrukere har større mulighet for å velge vare f.eks. ut fra pris eller kvalitet.

Departementets vurderer at forordningen nødvendiggjør endringer i nasjonalt regelverk mht. avtalerettslige bestemmelser for parter som er omfattet. Det legges til grunn at forordningen tas inn som en henvisningslov, men det vil antakelig være nødvendig med lovendringer også i annen, tilstøtende lovgivning. Det tas et foreløpig forbehold om norske tilpasninger vedr. organisasjoners prosessuelle rettigheter for nasjonale domstoler, men slik KDD tolker art. 14 vil det være de nasjonale reglene i tvisteloven som er avgjørende for partsevne mv. for slike organisasjoner, jf. art. 14 nr. 1.

Konklusjon

Rettsakten ansees EØS-relevant og akseptabel, og anbefales tatt inn i EØS-avtalen.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Forordningen ble vedtatt i Rådet og Europaparlamentet 20. juni 2019. Den er nå under vurdering i EØS/EFTA.