BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.2.2022)

Sammendrag av innhold

Direktiv 2008/96/EC om sikkerhetsforvaltning av veginfrastruktur (veginfrastrukturdirektivet) trådte i kraft 16.12.2019. Forslaget inngår i den tredje mobilitetspakken lagt frem av Kommisjonen 17. mai 2018. Mobilitetspakken inneholder en rekke andre forslag som behandles i andre posisjonsnotater.

Om gjeldende veginfrastrukturdirektiv

Gjeldende Veginfrastrukturdirektiv inneholder bestemmelser om sikkerhetsforvaltning av TEN-T vegnettet på følgende områder:

·         Trafikksikkerhetsmessige konsekvensanalyser av vegprosjekter

·         Trafikksikkerhetsrevisjoner av vegprosjekter i fire trinn (reguleringsplan, detaljplan og ferdig anlegg både før og noe tid etter åpning)

·         Sikkerhetsrangering og -forvaltning av eksisterende vegnett

·         Sikkerhetsinspeksjoner av eksisterende vegnett

·         Behandling av data (ulykkesrapportering av dødsulykker)

·         Opplæring og godkjenning av trafikksikkerhetsrevisorer

·         Krav om retningslinjer til forskriften

Direktivet gjelder ikke for tunneler som er lengre enn 500 meter ettersom disse reguleres av Tunnelsikkerhetsdirektivet (2004/54/EC). TEN-T vegnettet i Norge utgjør om lag halvparten av riksvegnettet.

Bakgrunn for revisjon av direktivet

Kommisjonen foreslo endringer i Veginfrastrukturdirektivet fordi nedgangen i antall dødsulykker i EU-området har stagnert de siste årene. Utviklingen tilsier at EUs mål om å halvere antall drepte fra 2010 til 2020 ikke vil bli nådd. Målet er å øke reduksjonen i antall dødsulykker og alvorlig skadde ved å bedre vegnettets trafikksikkerhetsstandard. Det er gjennomført en evaluering av gjeldende direktiv som grunnlag for de foreslåtte endringene, samt offentlig høring og ulike typer konsultasjoner med organisasjoner og vegmyndigheter.

Forslag til endringer

Det reviderte Veginfrastrukturdirektivet innebærer følgende endringer:

• (Artikkel 1) Direktivets virkeområde utvides til også å gjelde motorveger og “primære veger” utenfor TEN-T vegnettet, samt veger utenfor urbane områder som mottar full eller delvis finansiering fra EU (ikke relevant for Norge). Andre veger kan også inkluderes om ønskelig.
   
• (Artikkel 2) Primære veger er definert som veger som forbinder store byer eller regioner, og vil i Norge kun gjelde veger klassifisert som motortrafikkveger. Medlemsstater vil kunne unnta primære veger med lav sikkerhetsrisiko fra direktivets bestemmelser. Oversikt over vegene skal meldes til EU innen to år.
   
• (Artikkel 5) Metoden for sikkerhetsrangering (safety ranking) av vegnettet endres til en mer proaktiv og risiko-basert vegnettsevaluering (network-wide road assessment). Medlemslandene skal evaluere ulykkesrisikoen på vegnettet og risikoen for alvorlige ulykkeskonsekvenser. Dette gjøres ved hjelp av en visuell inspeksjon av vegen (fysisk eller ved bruk av elektroniske verktøy) og en analyse av vegstrekninger med særlig høy ulykkesrisiko. Det anbefales å ta utgangspunkt i en lang rekke egenskaper som er listet opp i direktivets vedlegg III. EU Kommisjonen vil også komme med retningslinjer om metodevalg. Vegnettsevalueringen skal gjennomføres senest innen 2024 og minst hvert femte påfølgende år. På bakgrunn av evalueringen, skal alle vegstrekninger klassifiseres i én av minst tre kategorier som gir uttrykk for strekningens sikkerhetsnivå.
   
• (Artikkel 6) Trafikksikkerhetsinspeksjon av overgangssonene til tunneler skal gjennomføres minst hvert sjette år. Inspeksjonene skal gjennomføres i fellesskap av personell som har ansvar for oppgaver relatert til hhv. veginfrastrukturdirektivet og tunnelsikkerhetsdirektivet.
• (Ny artikkel 6a)Funn fra vegnettsevalueringen skal følges opp enten med en målrettet trafikksikksikkerhetsinspeksjon av et ekspert-team eller med direkte avbøtende tiltak. Det skal også utarbeides en risiko-basert og prioritert handlingsplan som grunnlag for gjennomføring og oppfølging av utbedringstiltak. Planen skal oppdateres regelmessig. Det skal gis prioritet til strekninger med dårlig trafikksikkerhetsstandard som har stort potensiale for trafikksikkerhetsforbedringer basert på tiltak med høy nytte-kostnad.Trafikksikkerhetsinspeksjonene gjennomføres av godkjente trafikksikkerhetsrevisorer, som både kan være ansatte hos veieier eller eksterne konsulenter.
• (Ny artikkel 6b) Presiseringer som skal sikre at hensynet til sårbare vegbrukere som gående, syklende og brukere av motoriserte tohjulinger ivaretas i all sikkerhetsforvaltning av vegnettet. Blant annet skal pensum for opplæring av TS-revisorer inneholde informasjon om hensyn til sårbare vegbrukere (artikkel 9).
• (Ny artikkel 6c) Utforming og vedlikehold av skilt og vegoppmerking skal ivareta behov som følge av økt bruk av kjøreassisterte systemer og ulike nivåer av automatiserte kjøretøy. En ekspertgruppe skal se på mulighetene til å lage felles spesfikasjoner. Kommisjonen kan på bakgrunn av dette gi bestemmelser om funksjonskrav.
• (Ny artikkel 6e) Medlemslandene skal søke å etablere et nasjonalt system for å samle inn trafikksikkerhetsrelatert informasjon fra brukere og kjøretøy (frivilling innmelding).
• (Ny artikkel 11a) Det stilles krav til rapportering for vegnettsevalueringen til EU innen 31.10.2025, og deretter hvert femte år. Kommisjonen skal deretter publisere et kart som viser kategoriseringen fra alle landene. Det antas at dette vil skje til ESA for EØS/EFTA-landene
• (Ny artikkel 12a) Kommisjonen gis myndighet til å vedta delegerte rettsaktertil direktivet i samsvar med teknisk utvikling jf. direktivet art. 12/12a,.Slike vedtak må innlemmes i EØS-avtalen ved beslutning i EØS-komiteen før gjennoføring i norsk rett.

Merknader

Utredningsinstruksens pkt. 2-1, spm. 3,4 og 6 anses å være besvart i det nedenstående.

Endringene i direktivet er hjemlet i TEUF art 4 jf. TEUF art 91(1)(c).

Tidligere direktiv ble innlemmet i EØS-avtalen 29. mai 2009, jf. EØS-komiteens beslutning nr. 63/2009, uten tilpasninger av verken materiell eller teknisk karakter. Veginfrastrukturdirektivet er implementert i norsk rett gjennom Vegsikkerhetsforskriften som trådte i kraft 28. oktober 2011 (mindre tilpasninger mht. etableringen av Nye veier AS trådte i kraft 1. januar 2017). Retningslinjer til forskriften ble gitt av Vegdirektøren i september 2012 (vedlegg til NA-rundskriv 2012/12), og erstattet av reviderte retningslinjer i NA-rundskriv 5/2019.

Rettslige konsekvenser

Vegsikkerhetsforskriften som trådte i kraft 28. oktober 2011 (mindre tilpasninger til etableringen av Nye veier AS trådte i kraft 1. januar 2017), må endres. Også retningslinjer i NA-rundskriv 5/2019 må endres.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene i direktivet kan medføre noe administrativ ressursbruk for å klassifisere vegnettet i ulike kategorier mht. sikkerhetsnivå for første gang.

Det nye opplegget med vegnettsevaluering/sikkerhetsklassifisering av vegnettet og en mer tydelig forpliktelse mht. inspeksjoner og gjennomføring av tiltak, vil ikke i seg selv medføre økte kostnader. Imidlertid vil det kunne medføre noe endring i hvordan innsatsen innrettes.

Foreslåtte endringer i bestemmelsene mht. sikkerhetsinspeksjoner anslås å medføre noe mindre ressursbruk enn med dagens bestemmelser.

Det er sannsynlig at nye krav til utforming og vedlikehold av skilt og vegoppmerking vil medføre kostnadsøkninger, men dette er vanskelig å vurdere før det avklares hvilke funksjonskrav som skal stilles gjennom delegerte retningslinjer/forordninger. Statens vegvesen i arbeidet med utforming av funksjonskravene i Kommisjonens arbeidsgruppe.  

Dersom fylkeskommunene i framtiden blir vegeiere for motorveger/motortrafikkveger, vil dette kunne medføre økt innsats og økte fylkeskommunale utgifter til gjennomføring av trafikksikkerhetsrevisjoner mv.

Det legges for øvrig til grunn at eventuelle økte utgifter som følge av forskriftsendringen forventes å kunne dekkes innenfor Samferdselsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet har mottatt uttalelser til flere av Kommisjonens forslag i den tredje mobilitetspakken. Uttalelser som også berører Veginfrastrukturdirektivet har kommet inn fra Trygg Trafikk (TT), Opplysningsrådet for vegtrafikken (OFV) og Norges lastebileierforbund (NLF).

Trygg Trafikk (TT), brev datert 22. juni 2018

TT gir generell støtte til Kommisjonens initiativer for å bedre trafikksikkerheten gjennom den tredje mobilitetspakken. TT har en rekke merknader til den tredje mobilitetspakken som ikke berører forslaget til endringer i Veginfrastrukturdirektivet. Samferdselsdepartementet bes om å støtte ETSCs merknader til mobilitetspakken datert juni 2018. Det fremgår av ETSCs merknader vedrørende Veginfrastrukturdirektivet at de støtter Kommisjonens forslag om å opprette en ekspertgruppe som skal utarbeide en veiledning som gir bedre samsvar mellom fartsgrenser og vegutforming innen tredje kvartal 2019. ETSC støtter også forslaget om å opprette et forum for europeiske trafikksikkerhetsrevisorer for utveksling av erfaringer med metoder for sikre veger. ETSC foreslår at Veginfrastrukturdirektivet bør revideres på nytt innen 2030.

Opplysningsrådet for vegtrafikken (OFV), epost datert 28. juni 2018

OFV ønsker at direktivet skal gjelde for nasjonale veger og at dette defineres som hele riksvegnettet, fylkesveger som er viktige transportårer for næringslivet, viktige veger for kollektivtransporten, veger med høy trafikk og for veger i byområdene. OFV mener at dette vil bidra til en mer helhetlig standard på vegnettet og likebehandling i forhold til direktivet. OFV mener at Norges posisjon bør være at direktivet stiller tydelige krav til vegers utforming og nevner krav til gul midtlinje, romlefelt, midtrekkverk, tilgivende sideterreng, skilting, mm. OFV ønsker også at Norge skal anbefale at det igangsettes et arbeid for å stille konkrete funksjonskrav til vegnettet som skal føre til at det bl.a. stilles krav til kurvatur, vegbredde og vegdekkers jevnhet. OFV mener at det er viktig at slike standardkrav gjelder for så mange veger som mulig for å unngå standardsprang mellom nasjoner, innad i landene og mellom regioner og at dette er viktig for fremkommelighet, trafikksikkerhet og klima.

Norges lastebileierforbund (NLF), brev datert 3. juli 2018

NLF ser det som positivt dersom Kommisjonens forslag medfører at en større del av "stamvegnettet" vil bli omfattet av Veginfrastrukturdirektivet, men er likevel usikker på om dette vil medføre en raskere fjerning av vedlikeholdsetterslepet på "stamvegnettet". NLF mener at ulykkesutsatte vegstrekninger må prioriteres og beslutninger om prioritering av tiltak må tas nasjonalt og påpeker videre at det er viktig at det føres tilsyn med at kravene følges opp. NLF er positiv til at det foreslås tiltak for bedre vegoppmerking og skilting og mer ensartet praksis i hele EU-området.

Samferdselsdepartementets vurdering av sakkyndige instansers merknader

Begrepet "stamvegnett" benyttes ikke lenger, men det legges til grunn at NLF med dette mener de vegene som er viktige for næringslivets transporter. OFV foreslår en betydelig økning i vegnett som bør omfattes av Veginfrastrukturdirektivet. Norges standpunkt er omtalt nedenfor. OFV foreslår også at Veginfrastrukturdirektivet bør stille en del minstekrav til fysisk utforming av vegnettet. Isolert sett er dette positivt, men dette bør ligge til det enkelte land å vurdere. Det er uheldig med overnasjonale føringer som gir redusert handlefrihet ved prioritering av midler til utvikling av vegnettet. Dette da vegnettet skal ivareta en hel rekke andre viktige forhold i tillegg til trafikksikkerhet.

Andre lands posisjoner

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet, Danmark, 21-06-2018

Danmark ser positivt på Kommisjonens ønske om å gjøre endringer i direktivet. De ser positivt på forslaget om en mer målrettet bruk av trafikksikkerhetsinspeksjoner der dette kan gi størst nytte i motsetning til dagens direktiv som medfører bruk av ressurser til inspeksjon også av de mest sikre vegene. Danmark mener at det må unngås at utvidet virkeområde omfatter veger som ikke har betydning for den europeiske infrastrukturen, men begrenses til vegruter med høy andel internasjonal trafikk. Det påpekes at vesentlige tilleggskostnader for medlemslandene må unngås. Videre påpekes det at medlemslandene må ha metodefrihet i trafikksikkerhetsarbeidet og at arbeidet ikke må bli unødig bindende og byråkratisk. I så henseende anses den uklare beskrivelsen av vegnettsevalueringen som en fordel, ettersom det åpner for tilpasning til den metoden som har vist seg brukbar på det danske vegnettet. Det gis også uttrykk for at Danmark er skeptisk til at det skal stilles funksjonskrav til vegoppmerking og skilting. Danmark vil arbeide for at det ikke blir stilt slike funksjonskrav.

Näringsdepartementet, Sverige, 19-06-2018

Sverige mener at de foreslåtte endringene i direktivet kan gi bedre trafikksikkerhet innenfor EU og bedre mulighet til sammenligninger og utveksling av erfaringer mellom landene. Sverige er i hovedsak positiv til de foreslåtte endringene i den grad de begrenses til TEN-T vegnettet. Forslaget om å utvide direktivets virkeområde utover TEN-T vegnettet anses å være i strid med subsidiaritetsprinsippet i EU. Sverige er positiv til den nye metoden som foreslås for å vurdere vegenes sikkerhetsnivå (vegnettsevalueringen), men mener at det stilles altfor detaljerte krav til innhenting av data/informasjon i denne forbindelse, noe som ikke står i rimelig forhold til de mål som skal nås. Det bør være tilstrekkelig med overordnete data om vegens beskaffenhet for å kunne avgjøre hvor sikker en veg er.

Samferdselsdepartementets vurdering av andre lands posisjoner

I etterkant av at disse innspillene ble mottatt, er direktivteksten endret. Det stilles ikke lenger så detaljerte krav til metodebruk. Vedleggene viser til «indicative elements» som kan legges til grunn for inspeksjoner mm.

Vurdering

Rettsakten ble ansett å være EØS-relevant og akseptabel, og er innlemmet i EØS-avtalen. Det var ikke behov for tilpasningstekst.

Utvidet virkeområde – motorveger og «primære veger»

Utvidet virkeområde vil i liten grad ha betydning for Norge. I reviderte retningslinjer til vegsikkerhetsforskriften er allerede virkeområdet utvidet til også å gjelde riksvegnettet med enkelte unntak.

Primære veger er definert som veger som forbinder store byer eller regioner, og vil i Norge kun gjelde veger klassifisert som motortrafikkveger. De største byene i Norge er allerede tilknyttet hverandre via TEN-T vegnettet. En gjennomgang av motortrafikkvegene i landet, viser at det kun vil være Rv 3 og Rv 4 som ev omfattes av utvidelsen av direktivets virkeområde. Deler av disse har motortrafikkvegstrekninger som kan sies å binde sammen henholdsvis Oslo -Trondheim og Oslo - Mjøsregionen.

Mange av riksvegene (primære veger) i Norge har lave trafikkmengder og lav sikkerhetsrisiko. Disse vil mest sannsynlig kunne unntas fra direktivets bestemmelser jf artikkel 1 nr.4, 1.ledd, dersom man finner det hensiktsmessig.

Utvidet virkeområde kan få betydning for fylkeskommunene dersom det blir endringer i vegeierskap for motorveger/motortrafikkveger, eller fylkeskommunene går inn for å bygge slike veger.

Ny metode for vurdering av vegstrekningers sikkerhetsnivå (vegnettsevaluering)

Norge er positiv til den nye metoden som er proaktiv og risikobasert med fokus på den «innebygde» sikkerheten i vegnettet. Det er også en fordel at vegnettsevalueringen bare skal gjøres minst hvert femte år. I dag er kravet hvert tredje år, noe som har medført at dette har blitt gjort hvert annet år som grunnlag for hhv. Nasjonal transportplan og Handlingsprogrammet. Det skjer veldig små endringer i vegnettet på to år som påvirker resultatene. Endringene i direktivet innebærer at vegnettsevalueringen kan gjennomføres hvert fjerde år som grunnlag for Nasjonal transportplan og Statens vegvesens handlingsprogram.

Den nye metoden har klare likhetstrekk med den metoden som har vært brukt i Norge som en oppfølging av Veginfrastrukturdirektivets krav om sikkerhetsrangering. Metoden er basert på forventet skadekostnad som beregnes med dataprogrammet "Skost". Beregningen av forventet skadekostnad tar hensyn til både historiske ulykkestall og normale ulykkestall avhengig av vegens standard og fartsnivå. Vegens standard vurderes på en mer overordnet måte og langt mindre detaljert enn det som er anbefalt av Kommisjonen (jf vedlegg III). Med dette som utgangspunkt, vil man kunne kategorisere ulike deler av vegnettet mht. sikkerhetsnivå.

Direktivet åpner nå for både fysisk og elektronisk gjennomgang av vegnettet, noe som vil gjøre arbeidet langt mindre ressurskrevende enn tidligere forslag. Det er ikke lenger krav om at egenskapene i direktivets vedlegg skal legges til grunn (kun anbefalinger).

Felles inspeksjon av overgangssonene til tunneler

Norge mener at endringen er utilstrekkelig for å sikre at alle forhold relatert til trafikksikkerhet i tunneler blir godt ivaretatt. Det er mange egenskaper i tunneler med betydning for trafikksikkerheten som ikke reguleres av Tunnelsikkerhetsdirektivet. Dette blir heller ikke vurdert gjennom trafikksikkerhetsrevisjoner regulert av Veginfrastrukturdirektivet dersom man forholder seg til at direktivet ikke gjelder for tunneler lengre enn 500 meter. Det er videre unaturlig at vegnettsevaluering og trafikksikkerhetsmessig konsekvensanalyse ikke skal omfatte tunnelene, samt behandling av ulykkesdata. I Norge er skillet i praksis opphevet og trafikksikkerhetsrevisjoner inkluderer vanligvis tunnelene uten at dette kommer i konflikt med krav og prosedyrer som reguleres av Tunnelsikkerhetsdirektivet.

Norge mener at bestemmelsen om at Veginfrastrukturdirektivet ikke skal gjelde for tunneler lengre enn 500 meter bør fjernes. Norge mener også at felles trafikksikkerhetsinspeksjon ikke bør begrenses til bare overgangssonene, men bør omfatte hele tunnelen. Dette er en anbefaling ettersom Norge kan videreføre dagens praksis uten at det er i konflikt med de to direktivene. Hyppigheten av felles inspeksjoner bør imidlertid sammenfalle med periodiske inspeksjoner i hht. Tunnelsikkerhetsdirektivet, dvs. minst hvert sjette år.

Målrettede trafikksikkerhetsinspeksjoner

Norge er positiv til en mer målrettet og begrenset bruk av trafikksikkerhetsinspeksjoner som en oppfølging av vegnettsevalueringene. Dette gir bedre nytte og mindre ressursbruk enn dagens direktiv.

Risikobasert handlingsplan for utbedringstiltak

Norge er positiv til at det på bakgrunn av vegnettsevalueringene skal utarbeides en risikobasert handlingsplan for utbedringstiltak som grunnlag for gjennomføring og oppfølging. Dette ivaretas i dag i Statens vegvesens handlingsprogram, både i form av større vegprosjekter og som mindre investeringstiltak under programområdene. Den risikobaserte handlingsplanen utarbeides som et selvstendig dokument og vi ser for oss at den i Norge vil bli oppdatert hvert fjerde år som grunnlag for Nasjonal transportplan og handlingsprogrammet. Planen må omfatte både investerings- og vedlikeholdstiltak.

Funksjonskrav til vegoppmerking og skilting

Økt bruk av kjøretøyassisterte systemer og ulike nivåer av automatisering vil medføre videre utvikling av teknologi og sensorer som sikrer at bilene kjenner sin posisjon på vegnettet og oppfatter trafikkregulerende skilting. For at teknologien skal fungere best mulig med høy sikkerhet, må man forvente at det etter hvert utvikles omforente standarder i kjøretøyene som sikrer at disse fungerer best mulig vinterstid med snødekte veger og under ulike værforhold. Man må forvente en gjensidig tilpasning av teknologien i kjøretøyene og infrastrukturen utfra hensynet til hva som fungerer best og hvilke kostnader dette påfører vegmyndighetene for at teknologien skal fungere. Norge ser derfor behov for felles funksjonskrav til vegoppmerking og skilting i Europa mht. utforming og vedlikehold forutsatt at dette er basert på omforente standarder som skal følges av bilfabrikantene.

Andre bestemmelser

Norge har ingen merknader til presiseringene som skal ivareta hensynet til sårbare vegbrukere.

Rapportering

Det legges til grunn at rapporteringen etter direktivets artikkel 11 a) for Norges del skal skje til ESA. Det Følger av protokoll 1 til EØS-avtalen at funksjoner som Kommisjonen utfører i forbindelse med fremgangsmåter for verifikasjon, godkjennelse, informasjon, underretning mv, skal utøves av EFTAS overvåkningsorgan (ESA) for EØS/EFTA-statene. Det vil derfor ikke være behov for særskilt tilpasningstekst for bestemmelser i direktivet som omfattes av protokoll 1. Det er ikke identifisert andre bestemmelser i direktivet som ikke omfattes av protokoll 

Status

Rettsakten ble lagt frem av Kommisjonen 17. mai 2018 som en del av EUs Mobilitetspakke del 3.

Europaparlamentet og Rådet fattet sitt endelige vedtak og ga den 7. oktober 2019 tilslutning til revidert veginfrastrukturdirektiv med ikrafttredelse 16. desember 2019 etter publisering i Official Journal.

Det reviderte veginfrastrukturdirektivet ble tatt inn i EØS-avtalen ved vedtak i EØS-komiteens møte 4. februar 2022.