BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 5.7.2024)

Sammendrag av innhold

Redusert forbruk (artikkel 4)

Medlemslandene må oppnå en ambisiøs og vedvarende reduksjon i forbruk ("ambitious and sustained reduction") av engangsprodukter av ­plast som det er stort forbruk av og som ofte havner som forsøpling. Dette kravet gjelder for engangsbeholdere til mat («take-away») og kopper/drikkebegre som inneholder plast (se Annex del A). Landene har valgfrihet med hensyn til hvordan reduksjonen i forbruket skal oppnås. Dette kan være nasjonale reduksjonsmål, tiltak som sikrer forbrukerne tilgang til alternativer som kan brukes flere ganger, økonomiske virkemidler som sikrer at engangsplast ikke gis ut gratis, eller frivillige avtaler. Landene har også anledning til å innføre markedsrestriksjoner for disse produktene. Virkemidlene må likevel være forholdsmessige og ikke-diskriminerende. EU-kommisjonen har utarbeidet en gjennomføringsrettsakt om beregning og verifikasjon av medlemslandenes reduksjon i forbruk. Det presiseres at tiltakene ikke skal gå utover hensynet til mattrygghet.

Omsetningsforbud (artikkel 5)

Medlemslandene må innføre nasjonale forbud mot omsetning av følgende engangsartikler: Bomullspinner, bestikk (kniver, skjeer, gafler og spisepinner), tallerkener, sugerør, rørepinner for drikke og ballongpinner, og i tillegg matbeholdere, drikkevareemballasje og drikkebeger dersom de er laget av EPS ("isopor") (se Annex del B). Disse produktene omfattes av forbudet ettersom det eksisterer egnede, rimelige og miljøvennlige alternativer til dem på markedet i dag. Landene må i tillegg innføre omsetningsforbud for alle produkter laget av okso-nedbrytbar plast. Forbudet med okso-nedbrytbar plast er med andre ord ikke begrenset til de plastproduktene som er listet i Annex til direktivet.

Krav til produktdesign (artikkel 6)

Medlemslandene skal sikre at engangs drikkevareemballasje i plast skal designes og produseres på en måte som sikrer at korker/lokk i plast forblir festet til emballasjen under bruk. Kommisjonen har bedt den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN om å utarbeide en harmonisert standard for dette. Standard EN 17665:2022+A1:2023 ‘Packaging - Test methods and requirements to demonstrate that plastic caps and lids remain attached to beverage containers’ ble publisert 13. April 2023.

Videre skal medlemslandene sørge for et minimum innhold av materialgjenvunnet råvare i engangs drikkeflasker av plast opp til 3 liter. Minimumskravet er 25 prosent for flasker av PET (polyetylentereftalat) i 2025 og 30 prosent for alle drikkeflasker av plast i 2030. 

Merkekrav (artikkel 7)

For å oppnå en bedre avfallshåndtering må medlems­landene sørge for tydelig merking av enkelte engangsprodukter som inneholder plast. Dette kravet gjelder for våtservietter, bind og tamponger, tobakksprodukter med filtre laget av plast, og drikkebegre (se Annex del D). Forbrukerne skal få informasjon om avfallshåndtering, at produktet inneholder plast, og de negative miljøeffektene ved forsøpling og annen uønsket avfallshåndtering (eks. om produktene kastes i toalettet). Den 17. desember 2020 vedtok Kommisjonen forordning (EU) 2020/2151 om harmoniserte merkekrav for enkelte engangsprodukter i plast. Dette er en gjennomføringsrettsakt som utfyller kravene til merking i direktiv (EU) 2019/904 artikkel 7. Se eget EØS-notat om (EU) 2020/2151 her: Merking av engangsprodukter i plast - regjeringen.no

Utvidet produsentansvar (artikkel 8)

Medlemslandene må innføre utvidet produsentansvarsordning for visse engangsprodukter med plast: Matbeholdere, emballasje til chips o.l., drikkevareemballasje, drikkebegre, lette plastbæreposer (se Annex del E(I)), våtservietter og ballonger (se Annex del E(II)), tobakksprodukter med filter og filtre til tobakksprodukter (se Annex del E(III)). I tillegg skal det innføres utvidet produsentansvarsordning for utstyr til fiskeri, fritidsfiske og akvakultur, som inneholder plast. 

Artikkelen innebærer bl.a. at produsent/importør av disse produktene skal dekke kostnader for avfallshåndtering og holdningsskapende arbeid. For engangsproduktene skal produsent/importør dekke det offentliges kostnader knyttet til opprydding av forsøpling. Omfanget av det utvidede produsentansvaret, bl.a. med hensyn til kostnader for innsamling, behandling og rapportering, vil variere noe ut fra hvilke produkter det er snakk om.

For produktene som er emballasje (se Annex del E(I)) vil bestemmelsene i forslaget supplere kravene til utvidet produsentansvar som allerede finnes i emballasjedirektivet (94/62/EC). For utstyr med plast til fiskeri/akvakultur skal produsent/importør dekke kostnader for separat innsamling av kassert utstyr og etterfølgende transport og avfallsbehandling. 

Separat innsamling (artikkel 9)

Medlemslandene skal sikre at 77 prosent av engangs drikkeflasker av plast opp til 3 liter samles inn ved separat innsamling innen 2025. Dette kravet øker til 90 prosent i 2029. Dette skal sikre økt innsamling, tilgang til sekundære råvarer med høy kvalitet og redusert forsøpling. For å oppnå dette kan medlemslandene for eksempel innføre panteordninger eller innsamlingsmål for relevante produsentansvarsordninger.

Holdningsskapende arbeid (artikkel 10)

Medlemslandene skal sørge for informasjon og holdningsskapende tiltak ovenfor forbrukerne for å redusere forsøpling av produktene omfattet av direktivet. Forbrukerne skal informeres om bl.a. tilgjengelighet av ombrukssystemer, konsekvenser av forsøpling og feil avfallshåndtering, spesielt for det marine miljø, og konsekvenser for avløpssystemet ved feil avfallshåndtering. 

Det er ulik frist for de forskjellige tiltakene i direktivet. De første kravene trådte i kraft 3. juli 2021. 

Direktivet skal evalueres innen 3. juli 2027. Det skal da bl.a. vurderes om det er behov for endringer i hvilke engangsprodukter som adresseres, og om det er mulig å innføre et bindende reduksjonsmål for forbruk av produktene i Annex del A og innsamlingsmål for kassert fiskeutstyr.

Merknader
Rettslige konsekvenser

De rettslige konsekvensene av direktivet for Norge vil avhenge av hvilke virkemidler som innføres for å gjennomføre rettsakten. Direktivets artikkel 5 er gjennomført ved forbudsbestemmelser inntatt i ny §§ 2b-3 og 2b-4 i produktforskriften som trådte i kraft 3. juli 2021, mens ny § 2b-5 som gjennomfører artikkel 7 om merkekrav trådte i kraft 1. oktober 2021. For å gjennomføre bestemmelsene i artikkel 8 har Miljødirektoratet oversendt til Klima- og miljødepartementet (KLD) forslag til forskrift og høringsnotat for utvidet produsentansvar for enkelte engangs plastprodukter og for utstyr til fiskeri, fritidsfiske og akvakultur, som inneholder plast. Disse er foreslått som nye kapitler i avfallsforskriften. Miljødirektoratet hører nå forslag til forskrift med funksjonskrav til drikkevareemballasje, for å oppfylle bestemmelsene i artikkel 6. Dette er foreslått tatt inn i kapittel 2b i produktforskriften. I tillegg til ovennevnte regelverk signerte KLD og en rekke næringslivsorganisasjoner 2. april 2024 et Plastpartnerskap som et ledd i å oppfylle kravene i artikkel 4 om forbruksreduksjon og artikkel 10 om holdningsskapende arbeid.

Fiskeri og EØS-avtalen: 

Kravet til utvidet produsentansvar vil også omfatte utstyr fra fiskeri- og akvakulturnæringen. Kravene i direktivet retter seg ikke utelukkende mot slikt utstyr. De er heller ikke bestemmelser om ressursforvaltning, herunder fiskerireguleringer, som faller utenfor EØS-avtalen. De er gitt av andre miljøhensyn enn ressursforvaltning. De skal motvirke skadevirkninger på miljø ved å sikre innsamling og håndtering av en rekke ulike typer produkter/avfall laget av plast som ikke er beregnet for gjentatt bruk. De er ikke tilknyttet bestemte næringer eller andre typer aktiviteter. Kravene til utvidet produsentansvar gjelder også for utstyr fra fiskerinæringen og er derfor vurdert å være omfattet av EØS-avtalens saklige virkeområde.

EU har lagt til grunn at forslaget ikke er i strid med handelsregelverket. Klima- og miljødepartementet har også vurdert direktivet opp mot Norges WTO-rettslige forpliktelser. Vår vurdering er at kravene i direktivet ikke er i strid med WTO-avtalene. Kravene i direktivet er ikke i strid med forbudet mot forskjellsbehandling av like produkter ut fra opprinnelse i Avtalen om tekniske handelshindringer (TBT-avtalen) art. 2 nr.1. Produktene som omfattes av kravene kan sies å skille seg fra andre produkter både ut fra egenskaper, bruksformål, plassering i tolltariffen og forbrukerpreferanser. Produktomfanget er heller ikke knyttet til opprinnelsesland. Det er legitime grunner til reguleringene av disse produktene i direktivet, og det må kunne legges til grunn at reguleringene ikke går lengre enn det som er nødvending for å oppnå formålet, jf. TBT-avtalen art. 2. nr. 2 om at produktkrav ikke skal skape unødvendige handelshindre. Kravene er heller ikke i strid med kravene om likebehandling av like varer uansett opprinnelse i GATT 1994 art. I nr. 1 og art. III nr. 1 og 4. Dersom kravene likevel mot formodning skulle anses å innebære forskjellsbehandling i strid med GATT 1994, mener KLD at omsetningsforbudet likevel må kunne anses berretiget med hjemmel i GATT 1994 art. XX. Vurderingen av forholdet til Norges WTO-rettslige forpliktelser er forelagt UD, som ikke har merknader til konklusjonen om at kravene i direktivet ikke er i strid med WTO-regelverket.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av direktivet for Norge avhenger av hvilke virkemidler som benyttes for å gjennomføre og overholde direktivet. For noen av produktgruppene er direktivet tydelig på hvilke virkemidler land skal innføre, for andre har landene stor valgfrihet. Vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser ved gjennomføring av de ulike kravene i norsk forskrift finnes i høringsnotat for den enkelte forskriftsendringen.

Kommisjonen har utarbeidet en konsekvensvurdering for EU i tilknytning til sitt forslag. Resultatene fra denne analysen er ikke direkte overførbare til norske forhold og til det endelige regelverket, men kan likevel bidra til å belyse effektene av direktivet. Det er forventet at direktivet vil medføre en reduksjon i marin plastforsøpling med 56 prosent, tilsvarende en reduksjon på omtrent 4,8 millioner tonn med avfall i EU. Nytten av dette er verdsatt gjennom reduserte oppryddingskostnader. Kostnadssiden er beregnet som summen av kostnader knyttet til informasjonskampanjer, bedrifters kostnader ved å vaske/fylle på flerbruksprodukter, bedrifters kostnader knyttet til endret produksjon og merking, bedrifters kostnader for avfallshåndtering og tap som følge av redusert salg av produkter. Analysen konkluderer med at nytten av direktivet vil være større enn kostnadene. For mer detaljer fra denne analysen vises til rapport utarbeidet av Eunomia og ICF på oppdrag for EU-kommisjonen Plastics: Reuse, recycling and marine litter - Impact assessment of measures to reduce litter from single use plastics (2018).

For Norge kan forbudet alene redusere bruken av engangsprodukter med plast med 1,9 milliarder enheter eller 3 600 tonn årlig (Mepex og Eunomia 2019, Reduced littering of single use plastics.).

Sakkyndige instansers merknader

Kommisjonens forslag til direktiv har vært på offentlig høring, men det har ikke vært gjennomført høring etter at endelig regelverk ble vedtatt. Miljødirektoratet har mottatt høringsinnspill fra både industri, NGO-er, kommuner og bransje- og interesseorganisasjoner. Høringsinstansene er i utgangspunktet positive til direktivet som sådan, men har flere kommentarer til forslagene. Miljødirektoratet har sammenstilt høringsinnspillene i et eget brev til Klima- og miljødepartementet av 19. september 2018. Flere aktører har også gitt innspill i form av et felles brev til Klima- og Miljødepartementet av 27. juni 2018. I tillegg har Klima- og miljødepartementet i ulike møter informert relevante aktører om direktivet.

KLD informerte om Kommisjonens forslag til direktiv på møte i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert, 13. november 2018. Direktivet har vært behandlet i spesialutvalget.

Vurdering

Direktivet regulerer produkter og avfall. Dette er områder som hører inn under EØS-avtalens virkeområde. Direktivet har vært forelagt for spesialutvalget for miljø og er vurdert som EØS-relevant og akseptabelt.

Andre opplysninger

I brev av 24. september 2018 som ble sendt til Rådet, Parlamentet og Kommisjonen stilte Norge seg generelt positiv til forslaget fra EU-kommisjonen, og foreslo samtidig fire konkrete endringsforslag. Norge foreslo at det innføres en substitusjonsplikt, og en bestemmelse som pålegger statene å overvåke forekomsten av plastprodukter i det marine miljøet og å gjøre denne informasjonen tilgjengelig. Overvåkningen av plastprodukter kan blant annet gi informasjon om hvorvidt andre produktgrupper bør inkluderes i direktivet. Norge understreket viktigheten av kunnskapsbaserte og målrettede tiltak og at vi ikke må erstatte ett miljøproblem med et annet. For enkelte produktgrupper foreslo Norge at det ikke bør innføres produsentansvar. For noen produktgrupper vil kostnadene ved å administrere og kontrollere produsentansvaret være uforholdsmessig store sett opp mot gevinsten for miljøet. I stedet foreslo Norge at produsentene av disse produktene får ansvar for å finansiere opprydding og holdningsskapende tiltak. Det ble også foreslått at i evalueringen av direktivet, som Kommisjonen skal gjøre etter seks år, skal landbruksplast vurderes særlig.

Kravet om at medlemslandene skal sikre at 90 prosent av engangs drikkeflasker samles inn separat, ligger Norge nært opp til å møte fra før av, gjennom dagens retursystem for drikkeflasker. 

Status

Direktivet er publisert i Official Journal og trådte i kraft 2. juli 2019. 

EUs direktiv om reduksjon av miljøkonsekvensene av visse plastprodukter (Directive on the reduction of the impact of certain plastic products on the environment) ble vedtatt 5. juni 2019. Iht. artikkel 1 skal direktivet bidra til å unngå og til å redusere miljøkonsekvensene av visse plastprodukter samt å fremme utviklingen av en sirkulær økonomi. Direktivet er en del av EUs oppfølging av strategien om plast i den sirkulære økonomien fra 16. januar 2018.

Direktivet inneholder ulike virkemidler for en rekke engangsprodukter av plast, og for utstyr fra fiskeri, fritidsfiske og akvakultur, som inneholder plast. Produktgruppene er valgt ut på bakgrunn av funn ved strandrydding i Europa. Kommisjonen har anslått at direktivet regulerer 86 prosent av engangsplasten som finnes på europeiske strender. I tillegg retter direktivet seg spesifikt mot alle produkter av okso-nedbrytbar plast, som bidrar til spredning av mikroplast i naturen. Virkemidlene er rettet mot produkter som er laget helt eller delvis av plast. Direktivet omfatter engangsprodukter og utstyr til fiskeri og akvakultur, som er laget av fossil plast, biobasert og såkalt bionedbrytbar plast. 

Direktivet gjennomføres i avfallsforskriften og produktforskriften, samt gjennom et Plastpartnerskap mellom næringslivet og Klima- og miljødepartementet.