BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 17.3.2022)

EUs direktiv om reduksjon av miljøkonsekvensene av visse plastprodukter (Directive on the reduction of the impact of certain plastic products on the environment) ble endelig vedtatt 5. juni 2019. Iht. artikkel 1 skal direktivet bidra til å unngå og til å redusere miljøkonsekvensene av visse plastprodukter samt å fremme utviklingen av en sirkulær økonomi. Direktivet er en del av EUs oppfølging av strategien om plast i den sirkulære økonomien fra 16. januar 2018.

Direktivet inneholder ulike virkemidler for en rekke engangsprodukter av plast, og for utstyr fra fiskeri og akvakultur som inneholder plast. Produktgruppene er valgt ut på bakgrunn av funn ved strandrydding i Europa. Kommisjonen har anslått at direktivet regulerer 86 pst. av engangsplasten som finnes på europeiske strender. I tillegg retter direktivet seg spesifikt mot alle produkter av okso-nedbrytbar plast, som bidrar til spredning av mikroplast i naturen. Virkemidlene som er rettet mot engangsprodukter gjelder for produkter som er laget helt eller delvis av plast. Engangsprodukter og fiskeriutstyr laget av både fossil plast, biobasert og såkalt bionedbrytbar plast er omfattet av direktivet. 

Sammendrag av innhold

Redusert forbruk (artikkel 4)

Medlemslandene må oppnå en ambisiøs og vedvarende reduksjon i forbruk ("ambitious and sustained reduction") av engangsprodukter av ­plast som det er stort forbruk av og som ofte havner i miljøet. Dette kravet vil gjelde for engangsbeholdere til mat («take-away») og kopper i plast (se Annex del A). Landene har valgfrihet med hensyn til hvordan reduksjonen i forbruket skal oppnås. Dette kan være nasjonale reduksjonsmål, tiltak som sikrer forbrukerne tilgang til alternativer som kan brukes flere ganger, økonomiske virkemidler som sikrer at engangsplast ikke gis ut gratis, eller frivillige avtaler. Landene har også anledning til å innføre markedsrestriksjoner for disse produktene. Virkemidlene må likevel være forholdsmessige og ikke-diskriminerende. EU-kommisjonen skal utarbeide en gjennomføringsrettsakt om beregning og verifikasjon av medlemslandenes reduksjon i bruk. Det presiseres at tiltakene ikke skal gå utover hensynet til mattrygghet.

Omsetningsforbud (artikkel 5)

Medlemslandene må innføre nasjonale forbud mot omsetning av følgende engangsartikler: Bomullspinner, bestikk (kniver, skjeer, gafler og spisepinner), tallerkener, sugerør, rørepinner for drikke og ballongpinner, i tillegg til matbeholdere, drikkevareemballasje og drikkebeger dersom de er laget av EPS ("isopor") (se Annex del B). Disse produktene omfattes av forbudet ettersom det eksisterer egnede, rimelige og miljøvennlige alternativer til dem på markedet i dag. Landene må i tillegg innføre omsetningsforbud for alle produkter laget av okso-nedbrytbar plast. Forbudet med okso-nedbrytbar plast er med andre ord ikke begrenset til de plastproduktene som er listet i Annex til direktivet.

Krav til produktdesign (artikkel 6)

Medlemslandene skal sikre at engangs drikkevareemballasje i plast skal designes og produseres på en måte som sikrer at korker/lokk i plast forblir festet til emballasjen under bruk. Kommisjonen vil be de europeiske standardiseringsorganisasjonene om å utarbeide harmoniserte standarder for dette.

Videre skal medlemslandene sørge for et minimum innhold av materialgjenvunnet råvare i drikkeflasker av PET (polyetylentereftalat) opp til 3 liter. Dette minimumskravet er 25 pst. i 2025 og øker til 30 pst. i 2030. 

Merkekrav (artikkel 7)

For å oppnå en bedre avfallshåndtering må medlems­landene sørge for tydelig merking av enkelte engangsprodukter. Dette kravet vil gjelde for våtservietter, bind og tamponger, tobakksprodukter og filtre laget av plast, og drikkebegre (se Annex del D). Forbrukerne skal få informasjon om avfallshåndtering, at produktet inneholder plast, og de negative miljøeffektene ved forsøpling og annen uønsket avfallshåndtering (eks. om produktene kastes i toalettet). Den 17. desember 2020 vedtok Kommisjonen forordning (EU) 2020/2151 om harmoniserte merkekrav for enkelte engangsprodukter i plast. Dette er en gjennomføringsrettsakt som utfyller kravene til merking i direktiv (EU) 2019/904 artikkel 7. Se eget EØS-notat om (EU) 2020/2151 her: Merking av engangsprodukter i plast - regjeringen.no

Utvidet produsentansvar (artikkel 8)

Medlemslandene må innføre utvidede produsentansvarsordninger for visse produkter av plast: Matbeholdere, emballasje til chips o.l., drikkevareemballasje, drikkebegre, lette plastbæreposer (se Annex del E(I)), våtservietter og ballonger (se Annex del E(II)), tobakksprodukter med filter og filtre til tobakksprodukter (se Annex del E(III)). I tillegg skal det innføres utvidet produsentansvarsordning for utstyr til fiskeri og akvakultur som inneholder plast. 

Artikkelen innebærer bl.a. at produsent/importør av disse produktene skal dekke kostnadene for avfallshåndtering og holdningsskapende arbeid. For engangsproduktene skal produsent/importør også dekke kostnader knyttet til opprydding av forsøpling. Omfanget av det utvidede produsentansvaret, bl.a. med hensyn til kostnader for innsamling, behandling og rapportering, vil variere noe ut fra hvilke produkter det er snakk om.

For produktene som er emballasje (se Annex del E(I)) vil bestemmelsene i forslaget supplere kravene til utvidet produsentansvar som allerede finnes i emballasjedirektivet (94/62/EC). For utstyr av plast til fiskeri/akvakultur skal produsent/importør dekke kostnader for innlevering, sortering og behandling. 

Separat innsamling (artikkel 9)

Medlemslandene skal sikre at 77 pst. av engangs drikkeflasker av plast opp til 3 liter samles inn ved separat innsamling innen 2025. Dette kravet øker til 90 pst. i 2029. Dette skal sikre økt innsamling, tilgang til sekundære råvarer med høy kvalitet og redusert forsøpling. For å oppnå dette kan medlemslandene for eksempel innføre panteordninger eller innsamlingsmål for relevante produsentansvarsordninger.

Holdningsskapende arbeid (artikkel 10)

Medlemslandene skal sørge for informasjon og holdningsskapende tiltak ovenfor forbrukerne for å redusere forsøpling av produktene omfattet av direktivet. Forbrukerne skal informeres om bl.a. tilgjengelighet av ombrukssystemer, konsekvenser av forsøpling og feil avfallshåndtering, spesielt for det marine miljø, og konsekvenser for avløpssystemet ved feil avfallshåndtering. 

Det er ulik frist for de forskjellige tiltakene i direktivet. De første kravene trer i kraft 3. juli 2021. For kravet i artikkel 6 gis fem års overgangsbestemmelse.

Direktivet skal evalueres innen 3. juli 2027. Det skal da bl.a. vurderes om det er behov for endringer i hvilken engangsplast som adresseres, og om det er mulig å innføre et bindende reduksjonsmål for produktene i Annex del A.

Merknader
Rettslige konsekvenser

De rettslige konsekvensene av direktivet for Norge vil avhenge av hvilke virkemidler som innføres for å gjennomføre rettsakten. Direktivets artikkel 5 gjennomføres ved forbudsbestemmelser inntatt i ny §§ 2b-3 og 2b-4 i produktforskriften som trådte i kraft 3. juli 2021, mens ny § 2b-5 som gjennomfører artikkel 7 om merkekrav trer i kraft 1. oktober 2021. Det vil vurderes nærmere hvordan bestemmelsen om utvidet produsentansvar for ulike produkter bør gjennomføres som ledd i en større vurdering av produsentansvaret som virkemiddel i Norge. Det vurderes samtidig en mulig pakt med næringen som ledd i å oppfylle kravene i artikkel 4 om forbruksreduksjon og artikkel 10 om holdningsskapende arbeid.

Fiskeri og EØS-avtalen: 

Kravet til utvidet produsentansvar vil også omfatte utstyr fra fiskerinæringen. Kravene retter seg ikke utelukkende mot slikt utstyr. De er heller ikke bestemmelser om ressursforvaltning, herunder fiskerireguleringer, som faller utenfor EØS-avtalen. De er gitt av andre miljøhensyn enn ressursforvaltning. De skal motvirke skadevirkninger på miljø ved å sikre innsamling og håndtering av en rekke ulike typer produkter/avfall laget av plast som ikke er beregnet for gjentatt bruk. De er ikke tilknyttet bestemte næringer eller andre typer aktiviteter. Kravene til utvidet produsentansvar også for utstyr fra fiskerinæringen og er derfor vurdert å være omfattet av EØS-avtalens saklige virkeområde.

EU har lagt til grunn at forslaget ikke er i strid med handelsregelverket. Klima- og miljødepartementet har også vurdert direktivet opp mot Norges WTO-rettslige forpliktelser. Vår vurdering er at kravene i direktivet ikke er i strid med WTO-avtalene. Kravene i direktivet er ikke i strid med forbudet mot forskjellsbehandling av like produkter ut fra opprinnelse i Avtalen om tekniske handelshindringer (TBT-avtalen) art. 2 nr.1. Produktene som omfattes av kravene kan sies å skille seg fra andre produkter både ut fra egenskaper, bruksformål, plassering i tolltariffen og forbrukerpreferanser. Produktomfanget er heller ikke knyttet til opprinnelsesland. Det er legitime grunner til reguleringene av disse produktene i direktivet, og det må kunne legges til grunn at reguleringene ikke går lengre enn det som er nødvending for å oppnå formålet, jf. TBT-avtalen art. 2. nr. 2 om at produktkrav ikke skal skape unødvendige handelshindre. Kravene er heller ikke i strid med kravene om likebehandling av like varer uansett opprinnelse i GATT 1994 art. I nr. 1 og art. III nr. 1 og 4. Dersom kravene likevel mot formodning skulle anses å innebære forskjellsbehandling i strid med GATT 1994, mener KLD at omsetningsforbudet likevel må kunne anses berretiget med hjemmel i GATT 1994 art. XX. Vurderingen av forholdet til Norges WTO-rettslige forpliktelser er forelagt UD, som ikke har merknader til konklusjonen om at kravene i direktivet ikke er i strid med WTO-regelverket.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av direktivet for Norge vil avhenge av hvilke virkemidler som benyttes for å gjennomføre direktivet. For noen av produktgruppene er direktivet tydelig på hvilke virkemidler land skal innføre, for andre har landene stor valgfrihet.

Kommisjonen har utarbeidet en konsekvensvurdering for EU i tilknytning til sitt forslag. Resultatene fra denne analysen er ikke direkte overførbare til norske forhold og til det endelige regelverket, men kan likevel bidra til å belyse effektene av direktivet. Det er forventet at direktivet vil medføre en reduksjon i marin plastforsøpling med 56 pst., tilsvarende en reduksjon på omtrent 4,8 millioner tonn med søppel i EU. Nytten av dette er verdsatt gjennom reduserte oppryddingskostnader. Kostnadssiden er beregnet som summen av kostnader knyttet til informasjonskampanjer, bedrifters kostnader ved å vaske/fylle på flerbruksprodukter, bedrifters kostnader for avfallshåndtering og tap som følge av redusert salg av produkter. Analysen konkluderer med at nytten av direktivet vil være større enn kostnadene. For mer detaljer fra denne analysen vises til rapport utarbeidet av Eunomia og ICF på oppdrag for EU-kommisjonen Plastics: Reuse, recycling and marine litter - Impact assessment of measures to reduce litter from single use plastics (2018).

Sakkyndige instansers merknader

Kommisjonens forslag til direktiv har vært på offentlig høring, men det har ikke vært gjennomført høring etter at endelig regelverk ble vedtatt. Miljødirektoratet har mottatt høringsinnspill fra både industri, NGO-er, kommuner og bransje- og interesseorganisasjoner. Høringsinstansene er i utgangspunktet positive til direktivet som sådan, men har flere kommentarer til forslagene. Miljødirektoratet har sammenstilt høringsinnspillene i et eget brev til Klima- og miljødepartementet av 19. september 2018. Flere aktører har også gitt innspill i form av et felles brev til Klima- og Miljødepartementet av 27. juni 2018. I tillegg har Klima- og miljødepartementet i ulike møter informert relevante aktører om direktivet.

KLD informerte om Kommisjonens forslag til direktiv på møte i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert, 13. november 2018. Direktivet har vært behandlet i spesialutvalget.

Vurdering

Direktivet regulerer produkter og avfall. Dette er områder som hører inn under EØS-avtalens virkeområde. Direktivet har vært forelagt for spesialutvalget for miljø og er vurdert som EØS-relevant og akseptabelt.

Andre opplysninger

I brev av 24. september 2018 som ble sendt til Rådet, Parlamentet og Kommisjonen stilte Norge seg generelt positiv til forslaget fra EU-kommisjonen, og foreslo samtidig fire konkrete endringsforslag. Norge foreslo at det innføres en substitusjonsplikt, og en bestemmelse som pålegger statene å overvåke forekomsten av plastprodukter i det marine miljøet og å gjøre denne informasjonen tilgjengelig. Overvåkningen av plastprodukter kan blant annet gi informasjon om hvorvidt andre produktgrupper bør inkluderes i direktivet. Norge understreket viktigheten av kunnskapsbaserte og målrettede tiltak og at vi ikke må erstatte ett miljøproblem med et annet. For enkelte produktgrupper foreslo Norge at det ikke bør innføres produsentansvar. For noen produktgrupper vil kostnadene ved å administrere og kontrollere produsentansvaret være uforholdsmessig store sett opp mot gevinsten for miljøet. I stedet foreslo Norge at produsentene av disse produktene får ansvar for å finansiere opprydding og holdningsskapende tiltak. Det ble også foreslått at i evalueringen av direktivet, som Kommisjonen skal gjøre etter seks år, skal landbruksplast vurderes særlig.

Kravet om at medlemslandene skal sikre at 90 pst. av drikkeflasker samles inn ligger Norge nært opp til å møte fra før av, gjennom dagens retursystem for plastflasker. Miljødirektoratet utreder utvidet produsentansvar for utstyr fra fiskeri, akvakultur og fritidsfiske. 

Status

Direktivet er publisert i Official Journal og trådte i kraft 2. juli 2019.