BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 20.1.2023)

Sammendrag av innhold

Europakommisjonen grønne vekststrategi, Green Deal (Europas grønne giv), har som mål å gjøre Europa klimanøytralt innen 2050. Et viktig element av den grønne given er Farm to Fork-strategien (fra jord/fjord til bord-strategien) som ble lagt fram 20. mai 2020. Her beskriver Kommisjonen hvordan den vil jobbe for et mer rettferdig, sunt og miljøvennlig matsystem som ivaretar menneskers tilgang til nok, sunn og trygg mat. Med Farm to Fork-strategien ønsker Europakommisjonen at EU skal bli en global premissgiver for bærekraftige matsystemer. Strategien skal også bidra til gjennomføringen av FNs bærekraftsmål, Paris-avtalen og målene under EUs biodiversitetsstrategi.

I strategien anerkjennes samspillet mellom sunne og friske mennesker, bærekraftige samfunn og en sunn planet. Hele matsystemet omfattes, det vil si produksjon, transport, distribusjon, markedsføring og forbruk. Omstillingen som strategien legger opp til, griper inn i landbruks-, havbruks-, fiskeri-, handels-, klima-, miljø-, ernærings-, folkehelse- og matpolitikken og forsterker behovet for at matsystemet betraktes i et bredere helse- og miljøperspektiv, og på tvers av sektorer.  

I strategien presenteres både rettslige og ikke-rettslige tiltak som Europakommisjonen planlegger å fremme. Disse tiltakene danner grunnlag for de systemiske endringene som er nødvendige for å akselerere overgangen til et mer bærekraftig matsystem. Det varsles at det vil komme forslag til nytt regelverk, og eksisterende regelverk foreslås endret. I tillegg skal det utarbeides frivillige samarbeidsavtaler mellom aktører og utarbeides veiledere om beste praksis. Tiltakene i strategien skal understøttes av EUs felles landbrukspolitikk (CAP), fiskeripolitikk (CFP) og forskningspolitikk.  

Ved siden av de allmenne målene, er det på visse områder gitt konkrete fellesskapsmål som EU skal nå innen 2030: 

• redusere bruken av, og risikoen ved bruk av plantevernmidler med 50 % 


• redusere bruken av kjemiske plantevernmidler med høyest risiko med 50 % 


• redusere bruken av gjødsel med minst 20 % og tapet av næringsstoffer med minst 50 % 


• redusere det totale salget av antimikrobielle midler til landdyr og innen akvakultur med 50 % 


• minst 25% av landbruksarealet i EU skal drives økologisk og andelen økologisk akvakultur skal økes signifikant 


• redusere matsvinnet i detaljist- og forbrukerleddet med 50 % 

Europakommisjonen skal investere et betydelig beløp til matforskning, bioøkonomi, landbruk, fiskeri, havbruk og miljø gjennom Horisont Europa (EUs niende rammeprogram for forskning og innovasjon).

Europakommisjonen ønsker også å være en pådriver for endring mot et mer bærekraftig matsystem internasjonalt. Kommisjonen vil arbeide for dette gjennom bilaterale handelsavtaler og i multilaterale organisasjoner, herunder standardsettende organer som Codex, WOAH (World Organisation for Animal Health) og IPPC (International Plant Protection etc.). I tillegg ønsker EU å påvirke land til å i større grad ivareta miljøhensyn ved å innføre importkrav knyttet til bærekraft for varer som skal inn i EU, samtidig som slike krav skal være basert på risikovurderinger og WTO regler.   

Tiltakene i strategien 

Strategien inkluderer en handlingsplan med i alt 27 initiativer som skal iverksettes i løpet av 2024. To initiativer er overordnede: et nytt rammeregelverk for bærekraftige matsystemer, og en beredskapsplan for å sikre forsyningen av, og tilgangen til mat i krisesituasjoner. De øvrige 25 initiativene dreier seg om nytt regelverk eller revisjoner av gjeldende regelverk innenfor områdene:

1) bærekraftig matproduksjon

2) bærekraftig foredling, engroshandel, detaljomsetning og serveringsnæring

3) bærekraftig matforbruk og tilrettelegging for endring til sunt og bærekraftig kosthold

4) redusert mattap og matsvinn

Det er planlagt at alle initiativene skal være startet opp i løpet av 2024. Under følger en oversikt over initiativene.  

Det første overordnede initiativet skisserer at det skal lages et rammeverk for bærekraftige matsystemer som skal danne grunnlaget for, og å bidra til, en felles retning i arbeidet med å etablere et bærekraftig matsystem, både på EU-nivå og i medlemsstatene. Det er indikert at rammeverket skal gis som en selvstendig overordnet rettsakt tilsvarende matlovsforordningen (forordning (EF) nr. 178/2002), men det er foreløpig usikkert hvordan regelverket kommer til å se ut og hvilke krav det vil inneholde. 

Det andre overordnede initiativet er å lage en beredskapsplan for å sikre forsyningen av, og adgangen til mat i krisesituasjoner. Denne ble vedtatt høsten 2021 sammen med en ekspertgruppe knyttet til matvareberedskap «European Food Security Crisis preparedness and response Mechanism (EFSCM)».

De øvrige 25 initiativene faller inn under følgende områder: 

1) Sikre bærekraftig matproduksjon  

• Vedta anbefalinger til medlemslandene om de ni spesifikke målene for den felles landbrukspolitikken (CAP). 


• Revisjon av direktivet om bærekraftig bruk av plantevernmidler for å redusere bruk, risiko og avhengighet av plantevernmidler betydelig, samt forbedre integrert plantevern. 


• Revisjon av relevante gjennomføringsrettsakter under rammeverket for plantevernmidler med mål om å lette markedsføringen av plantevernmidler som inneholder biologisk aktive stoffer. 


• Forslag til revisjon av plantevernmiddelstatistikkforordningen med mål om å tette datahull og forsterke kunnskapsbasert politikkutforming. 


• Evaluering og revisjon av eksisterende dyrevelferdslovgivning, inkludert dyretransport og slakting av dyr. 


• Forslag til revisjon av fôrtilsetningsforordningen med mål om å redusere miljøbelastningen fra husdyrhold. 


• Forslag til revisjon av forordningen om datanettverk for gårdsregnskap med mål om å omdanne den til et datanettverk for bærekraftig gårdsdrift med sikte på å bidra til en bred innføring av bærekraftig landbrukspraksis. 


• Tydeliggjøring av omfanget av konkurransereglene i Traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TFEU) med hensyn til bærekraft i kollektive handlinger. 


• Lovgivende initiativer for å styrke samarbeidet mellom primærprodusenter med mål om å støtte deres posisjon i næringskjeden og ikke-lovgivende initiativer for å forbedre åpenheten. 


• EUs initiativ for karbonlagring i landbruket (carbon farming). 

Tiltakene skal bidra til at produsenter innen landbruk, fiskeri og havbruk omstiller produksjonen sin raskere, bl.a. ved å utnytte naturbaserte, teknologiske, digitale og plass-effektive løsninger best mulig. Et viktig premiss er god dyrevelferd og bevaring av biomangfold. Behovet for medikamenter i produksjonen skal reduseres. I tillegg vurderes et dyrevelferdsmerke. Den sirkulære bioøkonomien er et viktig element for å nå målene i Farm to fork-strategien. Kommisjonen vil også redusere avhengigheten av kritiske fôrressurser, for eksempel soya, og legge til rette for dyrking av planteproteiner og alternative fôrressurser som insekter, marine ressurser (f.eks. alger) og biprodukter fra bioøkonomien (f.eks. fiskeavfall).

2) Fremme bærekraftig foredling, engroshandel, og omsetning  

• Initiativ for å forbedre rammeverket for bedriftsstyring, inkludert krav om at næringsmiddelindustrien skal integrere bærekraft i sine bedriftsstrategier. 


• Utvikle en EU-kodeks og overvåkingsrammeverk for ansvarlig forretnings- og markedsadferd i matforsyningskjeden. 


• Lansere initiativer for å stimulere til reformulering av bearbeidet mat, inkludert fastsettelse av maksimumsnivåer for visse næringsstoffer. 


• Utvikle ernæringsprofiler for å begrense markedsføring av mat med mye salt, sukker og/eller fett. 


• Forslag til revisjon av EU-lovgivningen om materialer i kontakt med mat for å forbedre mattryggheten, sikre innbyggernes helse og redusere sektorens miljøfotavtrykk. 


• Forslag til revisjon av EUs markedsstandarder for landbruks-, fiskeri- og akvakulturprodukter for å sikre opptak og forsyning av bærekraftige produkter. 


• Forbedre koordineringen for å håndheve regler for det indre marked og takle matsvindel, inkludert en vurdering av en styrket bruk av OLAFs (Det europeiske kontor for bedrageribekjempelse) etterforskningskapasitet. 

Matprodusenter og aktører innenfor engros- og detaljhandelen har en viktig rolle i å fremme bærekraftige matsystemer. EUs mat- og drikkeindustri er den største globale importøren og eksportøren av mat- og drikkevarer, og har følgelig et stort ansvar for å bidra til at målene under strategien nås. De foreslått tiltakene innebærer tiltak knyttet til driften av virksomhetene, inkludert markedsstandarder, men også tiltak knyttet til omsetning og markedsføring av produktene og innholdet i dem. 

3) Fremme bærekraftig matforbruk og tilrettelegge for endring til sunt og bærekraftig kosthold 

• Legge frem et forslag om harmonisert og obligatorisk merkeordning for forside-ernæringsmerking (front-of-pack nutrition labelling, FOPNL) av matvarer for å gjøre det enklere for forbruker å velge sunnere. 


• Legge frem forslag om krav til opprinnelsesmerking for visse matprodukter. 


• Utvikle «beste praksis», inkl. obligatoriske minimumskriterier, for bærekraftig matinnkjøp med mål om å fremme sunt og bærekraftig kosthold, inkludert økt bruk av økologiske produkter, i skoler og offentlige institusjoner. 


• Fremme forslag til bærekraftmerking av matvarer. 


• Gjennomgang av EUs markedsføringsprogram for landbruks- og matprodukter med sikte på å øke bidraget til bærekraftig produksjon og forbruk. 


• Gjennomgang av det juridiske rammeverket for EUs skolematsordning med sikte på å inkludere mer sunn og bærekraftig mat. 

Usunt kosthold er en av de viktigste risikofaktorene for tapte leveår. Ett av fem dødsfall i EU er knyttet til usunt kosthold. Et sunt kosthold, med mer frukt og bær, grønnsaker, grove kornprodukter og fisk, vil redusere forekomsten av ikke-smittsomme sykdommer, og vil også kunne ha en positiv effekt på klimaet. For å gjøre forbruker i stand til å ta sunnere valg, både for egen helse og for klimaet, foreslår Kommisjonen en rekke tiltak for å stimulere til endret forbrukeradferd – både gjennom detaljhandel og i storhusholdning. Det foreslås også tiltak for å øke kravene til bærekraftig produksjon og omsetning fra matvarebransjen. 

4) Redusere mattap og matsvinn 

• Forslag til mål for reduksjon av matsvinn. 


• Revisjon av reglene om holdbarhetsmerking («siste forbruksdag» og «best før»-datoer). 

Farm to Fork-strategien omtaler både mattap, dvs alt som tapes langs matkjeden fra høsting eller slakting til konsum, og matsvinn, dvs mat som kastes i butikk eller forbrukerleddet. I Norge skilles det ikke mellom mattap og matsvinn, og begrepet matsvinn brukes om begge begreper. På verdensbasis blir omtrent en tredel av maten som produseres, ødelagt eller kastet. Matsvinn bidrar til nesten ti prosent av de globale menneskeskapte utslippene av klimagasser. Å sette mål for reduksjon av matsvinn er derfor viktig for å kunne måle effekten av ulike tiltak. Farm to Fork-strategien vil integrere forebygging av matsvinn i all relevant EU-politikk. Det er også foreslått å revidere reglene for holdbarhetsmerking for å gjøre det enklere for forbruker å vurdere matens holdbarhet.

Merknader 

Rettslige konsekvenser 

Europakommisjonen sin oppfølging av strategien vil kunne munne ut i forslag til nytt regelverk og endringer i allerede eksisterende regelverk. Nytt, eller endret regelverk vil på mange av områdene være EØS-relevant og på sikt bli omfattet av EØS-avtalen, mens nytt eller endret regelverk på andre områder, f.eks. innenfor landbruk-, fiskeri- og folkehelsepolitikken, vil falle utenfor EØS-avtalen. Likevel kan nytt og endret regelverk innenfor strategiens målområde påvirke norsk mat-, landbruks- og fiskeripolitikk i større grad en tidligere fordi de kommende regelverksinitiativene antakelig vil omfatte større deler av matsystemet på tvers av verdikjeder og sektorer. Det er for eksempel foreslått bærekraftsmerking på mat til forbruker. Gjennom kravene som settes til et slikt merke, vil det kunne komme krav om å dokumentere elementer som berører primærleddet. Det vil også kunne medføre endringer av nasjonalt regelverk for blant annet å sikre at norske produkter kan omsettes på EU-markedet.

Regelverksinitiativer innenfor rammene av strategien vil bli fulgt opp med egne EØS-notater. EØS-relevans, akseptabilitet og eventuelle behov for tilpasningstekster vil bli vurdert for hver rettsakt. Dersom EØS-relevante rettsakter vedtatt innenfor rammene av strategien medfører behov for lovendring, vil det måtte tas forbehold om Stortingets samtykke etter EØS-avtalen artikkel 103. For mange av rettsaktene som det er aktuelt å gjennomføre i norsk regelverk, vil det være aktuelt å gjennomføre i forskriftsregelverk hjemlet i matloven eller dyrevelferdsloven. Dette avklares i EØS-notatene for hver rettsakt. Det må også vurderes om enkelte av tiltakene bør vurderes i henhold til WTO-avtalen.

Økonomiske og administrative konsekvenser 

Flere av tiltakene som er foreslått i strategien vil kunne komme til å kreve endringer gjennom hele verdikjeden dersom de innføres. Da vil tiltakene få både økonomiske og administrative konsekvenser for næringene og for forvaltningen.

Kommisjonenes forskningsinstitutt (Joint Research Centre, JRC) har gjennomført en analyse av mulige konsekvenser av tiltakene, og konkluderer med at tiltakene kan gi opptil 28,4 % reduksjon av klimagassutslipp fra landbrukssektoren innen 2030, men at tiltakene samtidig kan føre til redusert produksjon med mellom 5-15 % i alle sektorer. Tilsvarende vurderinger foreligger foreløpig ikke for Norge. Europa-kommisjonen har fått mye kritikk for at de ikke i større grad har kunnet presentere en mer samlet konsekvensanalyse av strategien. Inntil initiativene er ytterligere konkretisert er det imidlertid vanskelig å beregne konsekvensene nærmere, både i EU og i Norge. Det vil bli foretatt en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til de konkrete regelverkene som vurderes innlemmet i EØS-avtalen når disse legges frem.

Dersom EØS-relevante rettsakter vedtatt innenfor rammene av strategien vil medføre budsjettmessige konsekvenser, så vil det måtte tas forbehold om Stortingets samtykke etter EØS-avtalen artikkel 103.   

Sakkyndige instansers merknader 

Strategien vurderes av Spesialutvalget for matområdet, der berørte departementer og Mattilsynet er representert. Spesialutvalget er ikke ferdig med sin vurdering.  

Vurdering

Farm to Fork-strategien er et viktig grunnlag for det videre arbeidet med bærekraftige matsystemer i EU. Europakommisjonen sitt arbeid med systemiske endringer for å akselerere overgangen til et mer bærekraftig matsystem innebærer at alle de tre dimensjonene av bærekraftsbegrepet skal ivaretas (miljø, sosiale forhold og økonomi). Strategien vil kunne påvirke norsk politikk på flere områder fordi regelverksinitiativene i strategien følger verdikjeden. Gjennom tiltakene som er varslet for å stimulere til adferdsendringer vil det for eksempel kunne komme krav om å dokumentere produktenes bærekraft for å kunne omsettes på EU-markedet.

Strategien varsler en lang rekke med initiativer knyttet til nytt regelverk eller endringer av eksisterende regelverk, blant annet på matområdet. Deler av dette regelverket vil være EØS-relevant, mens andre deler av regelverket vil omfatte områder som er utenfor EØS-avtalen, herunder landbruks, fiskeri og folkehelsepolitikken.

I utgangspunktet er regelverket på matområdet EØS-relevant. Det er foreslått å innføre en obligatorisk og harmonisert forside ernæringsmerking. Norge har gode erfaringer med Nøkkelhullet, og det kan bli utfordrende å beholde Nøkkelhullet dersom Kommisjonen foreslår å innføre et annet forsidemerke. Flere aktører i norsk matvarebransje har uttrykt at de ønsker å opprettholde Nøkkelhullet, men det er også flere aktører som ønsker et felles europeisk merke. Det kan være aktuelt å utrede hvorvidt det er juridisk mulig å ha to forsidemerker parallelt. 

Norge er en viktig handelspartner for EU-landene og omvendt, og vi er avhengige av god samhandling og samarbeid om tiltak, også på områdene som ikke er en del av EØS-samarbeidet. Norge er det landet som EU importerer mest sjømat fra. På grunn av den gjensidige avhengigheten av sjømathandelen, er det sentralt å følge med på de ulike regelverksinitiativene under Farm to Fork.

Europas grønne giv består av en rekke initiativer som sammen skal sikre et mer bærekraftig og konkurransedyktig Europa. Farm to Fork-strategien må derfor ses i sammenheng med flere andre initiativer i Europas grønne giv for å forstå den fulle rekkevidden av forslagene.

Det vil for eksempel være viktig å se på hvordan EUs arbeid med regelverket for bærekraftige investeringer, taksonomien, vil kunne påvirke regelverksutformingen i Farm to Fork-strategien. Taksonomien skal etablere kriterier for bærekraftig økonomisk aktivitet på ulike områder, også matområdet. Norske myndigheter har i innspill til Kommisjonen lagt vekt på at kriteriene må bygge på etablert kunnskap og være på et overordnet nivå slik at de kan tilpasses nasjonale forhold.

Det er også noe overlapp mellom Farm to Fork-strategien og EUs biodiversitetsstrategi, eksempelvis når det gjelder innsatsfaktorer og naturmangfold, og noen av målsetningene omtales i begge strategier. Selv om fiskeriforvaltningen faller utenfor EØS-avtalens virkeområde og ikke påvirkes direkte av Europas grønne giv og Farm to Fork, vil det likevel kunne påvirke fiskeriforvaltningen. Det blir derfor viktig å følge med når EU skal konkretisere sine målsetninger med hensynet til å balansere bruk og vern på en hensiktsmessig måte.

Det er også grenseflater mellom mat- og miljøforvaltningen i den nye kjemikaliestrategien. Matdepartementene har sektoransvar for klima og miljø og vil samarbeide med miljøforvaltningen der dette er naturlig. Det vises i denne sammenheng til EØS-notatet om EUs biodiversitetsstrategi. 

Det vil bli utarbeidet egne EØS-notater etter hvert som de ulike initiativene i Farm to Fork-strategien konkretiseres i regelverksforslag. Det vil da bli foretatt vurderinger av de ulike regelverksforslagene, herunder EØS-relevans. 

Andre opplysninger

Relevante lenker til norske innspill:

EFTA-kommentar F2F - EEA WG Note (efta.int)

EFTA-kommentaren om FOPNL - EEA EFTA Comment

Nordisk innspill om FOPNL - The Nordic Countries Support the Development of a Harmonised Front-Of-Pack Nutrition Labelling | Nordic cooperation (norden.org)

FHIs vurdering om NutriScore - Preliminary assessment of the revised Nutri-Score algorithm - FHI

Status

Strategien er vedtatt av Europakommisjonen. Europakommisjonen arbeider med å utarbeide forslag til nytt regelverk og forslag til endringer i eksisterende regelverk i tråd med planen som er skissert i strategien.   

EØS/EFTA-statene utarbeidet en EFTA-kommentar til strategien i mars 2021. Der ble det gitt en overordnet støtte til strategiens intensjoner, og gitt signaler om at EFTA-landene ønsker å jobbe sammen med EU for å fremme et mer bærekraftig matsystem. Samtidig ble det påpekt at ikke alle delene av strategien omfattes av EØS-avtalen.  

Norske myndigheter sendte innspill til Kommisjonens arbeid med ernæringsprofiler, datomerking, ernæringsmerking og opprinnelsesmerking i mars 2021. Det ble gitt generell støtte til initiativene. I regi av Nordisk ministerråd sendte de Nordiske ministrene i mars 2022 et felles innspill til Kommisjonen om forside ernæringsmerking. Dette ble fulgt opp med et oppfølgende innspill fra Norge som ordførende i Nordisk Ministerråd i oktober 2022. Det er også utarbeidet en EFTA-kommentar til forside ernæringsmerking. 

Mattilsynet deltar på vanlig måte i arbeids- og ekspertgrupper under Kommisjonen i arbeidet med utvikling av nytt og endret regelverk som omfattes av strategien. Norge deltar blant annet i en ekspertgruppe knyttet til matvarebedredskap «European Food Security Crisis preparedness and response Mechanism (EFSCM)». Norge deltar også i EUs forskningsprogram, Horisont Europa, inkludert partnerskap og samfunnsoppdrag. Her har norske aktører mulighet til å påvirke den konkrete utformingen av forskningsinitiativer med relevant for strategien, men også til å hente hjem midler.