BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.12.2020)

Sammendrag av innhold

Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2019/317 av 11. februar 2019 om fastsettelse av en ytelsesstyrings- og avgiftsordning for flysikringstjenester og nettfunksjoner («ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen») er gjennomført i norsk rett gjennom § 11 nr. 11 i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom.

Ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen setter de detaljerte reglene for en ytelsesstyrings- og avgiftsordning for flysikringstjenestene. En slik ytelsesstyrings- og avgiftsordning er overordnet beskrevet i de såkalte Single European Sky-basisforordningene (EF) nr. 549/2004 og (EF) nr. 550/2004, og skal sørge for at ytere av flysikringstjenester leverer bedre ytelse på fire målområder: sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet.

En sentral del av ytelsesstyrings- og avgiftsordningen er at det settes konkrete mål for flysikringstjenestens ytelse innen de fire målområdene. Målene konkretiseres gjennom ytelsesplaner som favner om en fremtidig femårsperiode, en såkalt referanseperiode. Referanseperiode 3 (RP3) under ytelses- og avgiftsordningen gjelder for perioden 2020-2024, og nasjonal ytelsesplan for denne perioden ble utarbeidet av Luftfartstilsynet og fastsatt av Samferdselsdepartementet høsten 2019.

Som en følge av COVID-19 pandemien har trafikkmengden i luftfarten hatt et enormt fall (opptil 90 %) siden midten av mars 2020. Dette har på sin side medført at trafikkprognosene som lå til grunn for utarbeidelsen av måltallene for RP3, særlig med hensyn til kostnadseffektivitet, har blitt meget feilaktige sammenlignet med reelle trafikktall. Den eksisterende mekanismen som begrenser tjenesteyters risiko for tap ved nedgang i trafikk (trafikkrisikodelingsmekanismen), og hvordan dette finansieres, er ikke tiltenkt en slik ekstraordinær og langvarig trafikksvikt som vi ser i dag.

Etter en lengre prosess, har kommisjonen nå vedtatt en forordning som gjør særlige tilpasninger til ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen med hensyn til RP3 i lys av COVID-19 pandemien. Grunnleggende innebærer dette at prosessen med å gjennomgå innleverte ytelsesplaner for RP3 stoppes i påvente av at nye reviderte ytelsesplaner utarbeides og fastsettes. Flysikringstjenestene fortsetter å finansieres (de løpende flysikringsavgiftene) beregnet iht leverte ytelsesplaner høsten 2019. Samtidig vil endringen gjennom den nye forordningen på det økonomiske området gripe inn i og justere lovlig kostnad og med justert trafikk og prognoser for trafikken fremover, regulere finansieringen av tapet flysikringstjenesteyterne åpenbart vil lide for årene 2020 og 2021 (før en ny ytelsesplan basert på de nye realitetene er utarbeidet).  

De ekstraordinære tilpasningene innebærer følgende:

• Tjenesteyterne skal innen 15. desember 2020 levere en rapport til nasjonale tilsynsmyndigheter (NSAs) der de i detalj beskriver hvilke tiltak de har satt i verk for å møte de finansielle og operasjonelle følgene av COVID-19.
• Innen samme frist, 15. desember 2020, skal NSAs levere foreløpige kostnadsdata og trafikkprognoser til kommisjonen. Det vil overveiende måtte basere seg på en videreformidling av tjenesteyternes kostnadsdata og trafikkprognoser.
• Kommisjonen skal fastsette nye ytelsesmål på unionsnivå innen 1. mai 2021.
• Medlemsstatene skal innen 1. oktober 2021 levere inn nye utkast til ytelsesplaner for RP3, som er i samsvar med de reviderte ytelsesmålene fastsatt på unionsnivå og med angivelse for lokalt nivå (avgiftssone).
• Ytelsesplanene skal baseres på det samme regelverket som tidligere, både for underveis- og terminaltjenesten, men med følgende endringer:
  • Felles DUC for 2020 og 2021: Ytelsesindikatoren for kostnadseffektivitet (årlig endring av «determined unit cost (DUC)») på underveisområdet ("en route") erstattes for årene 2020 og 2021 med en kombinert verdi for de to årene. Det skal således beregnes én felles gjennomsnittlig DUC for disse to årene.
  • Begrensning i insentivmekanismen for kapasitet: Insentivmekanismen for kapasitet for RP3 skal kun gjelde perioden 2022-2024 og med effekt tidligst fra det første året etter vedtakelsen av den nye ytelsesplanen.
  • Retroaktiv virkning av målkrav for kostnadseffektivitet: På målområdet kostnadseffektivitet skal nye ytelsesmål gjelde retroaktivt fra begynnelsen av referanseperioden.
  • Trafikkrisikodelingsmekanismen for årene 2020 og 2021. Trafikkrisikodelingsmekanismen fordeler inntektstap/merinntekt, som knytter seg til variasjoner i faktisk trafikk målt opp mot forventet trafikk, mellom tjenesteyterne og luftromsbrukerne. For årene 2020 og 2021 skal denne mekanismen basere seg på begge årene sett under ett, og gis virkning for årene 2023 og 2024. Det samme gjelder for variasjoner mellom fastsatte ("determined") og faktiske ("actual") kostnader tjenesteyterne har til NSAs, Eurocontrol og MET for disse årene.
  • Kostnadsrisikodelingsmekanismen for årene 2020 og 2021. Kostnadsrisikodelingsmekanismen har som utgangspunkt at tjenesteyterne selv står ansvarlige for differansen mellom fastsatte/tillatte og faktiske inntekter, enten ved at de må dekke underskuddet eller får beholde overskuddet. Enkelte uforutsette kostnader («cost exempt») er likevel unntatt denne mekanismen, og beregnes og faktureres etter faktisk kost. Endringene i disse kostnadene tilpasses ved senere justeringer av enhetsraten ("unit rate"). Slik justering skal for årene 2020 og 2021 skje i år 2023, i stedet for de tilfeller det følger av eksisterende lovgivning at denne tilpasningen skulle ha skjedd i år (n+2).
  • Virkning av tidligere innleverte utkast til ytelsesplaner: Innleverte ytelsesplaner fra høsten 2019 skal fortsatt gjelde som «draft performance plans» i henhold til ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen. Løpende beregnede og fakturerte flysikringsavgifter for underveis- og terminaltjenester bygger på disse.
  • Justeringer i enhetsraten etter vedtatt ny ytelsesplan: Alle justeringer i enhetsratene, både for underveis- og terminaltjenester, som følge av forskjeller mellom "draft performance plan" og endelig godkjent ytelsesplan skal spres likt over fem år (i stedet for i n+2), med start i året etter at ytelsesplanene er endelig godkjent. I praksis vil dette mest sannsynlig innebære et generelt avgiftshopp siden det ikke forventes at kostnadene for flysikringstjenestene kan følge det dramatiske fallet i trafikk. Normalt vil dette bare gjelde for enhetsratene for 2020 og 2021, forutsatt at revidert ytelsesplan godkjennes høsten 2021. Inndekning av for lav avgift beregnet og betalt i 2020 og 2021, skal da skje gjennom lik fordeling/påslag i ellers beregnet enhetsrate for 2022 og tilsvarende for enhetsraten de neste fire årene. Perioden på fem år kan nasjonalt forlenges til syv år, om nasjonale tilsynsmyndigheter (NSAs) anser det riktig eller nødvendig.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Det er nærliggende at forordningen tas inn i EØS-avtalen og deretter norsk rett. Dette vil medføre behov for en endring i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom, ved at man tilføyer at ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen skal gjelde med de tilpasninger som følger av den nye forordningen.

Siden forordningsforslaget får rettslig virkning relativt kort tid etter eventuell vedtakelse (første frist etter forordningsutkastet er allerede i desember 2020), blir det utfordrende for Norge å få implementert forordningen i norsk rett i tide gjennom EØS-avtalens prosesser. Det arbeides likevel med en hastegjennomføring i EØS-avtalen. Alternativt kan dette løses ved at man gjennomfører forordningen direkte nasjonalt, og/eller ved at man får berørte aktørers frivillige aksept for å opptre som om forordningens regler gjelder i påvente av formell implementering.

Aktiv konsultasjon av de direkte berørte er allerede gjort løpende gjennom sirkulering av kommisjonens arbeidsdokumenter knyttet til lovgivningsforslaget og det er også gjennomført dedikerte møter nasjonalt. En mer formell rettet høring vil bli gjennomført med kort høringsfrist.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Grunnprinsippet innen ytelses- og avgiftsstyringen er at flyselskapene må betale for lufttrafikktjenestene og tilknyttede flysikringstjenester gjennom avgifter for å fly i luftrommet. Det er klart at den vesentlige trafikknedgangen som følge av Covid-19 medfører at avgiftene for hver enkelt flygning vil øke betraktelig dersom ikke flysikringstjenestene reduserer sine kostnader tilsvarende. En viss kostnadsreduksjon er det grunn til å forvente, men ikke i en slik grad at ikke avgiftene for flyselskapene vil stige betraktelig.

Det foreslåtte regelverket viderefører den eksisterende ordningen for hvem som skal dekke tapet som følge av nedgang i trafikk sammenlignet med prognose. Det begrenser effektivt flysikringstjenesteyternes risiko for tap. Kommisjonen har gått bort fra et tidligere skissert forslag om at flysikringstjenesteyterne skulle dekke en større del av inntektstapet som følge av trafikknedgang, enn det som gjaldt etter dagens regelverk. Det foreslåtte regelverket vil likevel gjøre tilpasninger til gjeldende regelverk som innebærer at de kostnadsmessige ulempene for flyselskapene som følge av nedgangen i trafikk (og dermed økte avgifter) vil kunne spres over flere år. Dette vil på sin side medføre at flysikringstjenesteyterne blir satt under et likviditetsmessig større press, ettersom de ikke vil få dekket inn tapet fra trafikknedgang gjennom avgifter før på et senere tidspunkt enn de normalt skulle ha fått (innhentingen vil måtte skje over fem eller syv år, i stedet for i år n+2).

Det er samtidig en uttalt forutsetning fra kommisjonens side at flysikringstjenesteyterne gjør betydelige anstrengelser for å redusere driftskostnader så mye som mulig. Det ligger ingen klar sanksjonsmekanisme mot flysikringstjenesteytere som ikke følger dette opp, annet enn at de nye ytelsesplanene som skal utarbeides vil måtte svare ut også denne forventningen. Medlemslandene forventes å legge føringer for flysikringstjenesteyternes anstrengelser for egen kostnadseffektivitet som del av denne prosessen. Kommisjonen vil også legge føringer gjennom prosessen som ender opp med fastsettelse av nye ytelsesmål på unionsnivå, som de lokale/nasjonale ytelsesmålene må innrettes etter. For å sikre en oppnåelse av målene på unionsnivå, vil som før nye nasjonale ytelsesplaner underkastes en egen godkjennelsesprosess (samsvarsvurdering) i regi av Kommisjonen/ESA med støtte fra ekspertorganet PRB (Performance Review Body).

Det nye forslaget får ingen særskilte administrative konsekvenser for luftfartsmyndighetene, annet enn et betydelig merarbeid knyttet til oppfølging av flysikringstjenestene og utarbeidelse av nye ytelsesplaner. Dette antas å ville kunne løses med eksisterede ressurser, men nødvendigvis på bekostning av andre planlagte oppgaver. 

Vurdering

Kommisjonens opprinnelige forslag til endringer i ytelses- og avgiftsstyringsregimet som følge av COVID-19 innebar at den såkalte trafikkrisikodelingsmekanismen skulle endres slik at flysikringstjenesteyterne måtte ta en større del av inntektstapet (til fordel for flyselskapene) som følge av nedgang i trafikk sammenlignet med tidligere trafikkprognoser. Kommisjonen foreslo også at den delen av tapet som skulle dekkes av flyselskapene, skulle tilbakebetales over en tiårsperiode, og ikke i år n+2, som dagens regulering tilsier. Dette ble imidlertid ikke akseptert av medlemslandene, som var bekymret for at flysikringstjenesteyternes økonomi - herunder likviditet - ville bli svekket i for stor grad.

I det nå vedtatte regelverket er det klart at man har imøtekommet flysikringstjenesteyterne i større grad enn tidligere skisserte forslaget fra kommisjonen, på bekostning av flyselskapene. Verdt å påpeke er at:

- trafikkrisikodelingsmekanismen holdes i utgangspunktet uendret, men slik at årene 2020 og 2021 ses under ett, og justering blir gjort i 2023 og 2024.

- forskjellen mellom kostnader for tjenesteyterne i gjeldende utkast til ytelsesplan sammenlignet med endelig godkjent ytelsesplan, for årene 2020 og 2021, skal spres over beregnet enhetsrate over en periode på fem eller syv år fra 2022.

- et viktig stridspunkt som medlemsstatene ikke fikk medhold i, er at aksepterte kostnader hos flysikringstjenesteyterne for 2020 og 2021 ikke skulle kunne settes lavere enn faktisk påløpte kostnader. Det ble, som et kompromiss, likevel lagt til i fortalen til forordningsteksten at man ved fastsettslsen av målkrav til kostnadseffektivitet, skulle ta "due account of" de faktisk påløpte kostnadene til flysikringstjenesteyterne og medlemsstatene for disse årene.

- det legges opp til at nasjonale tilsynsmyndigheter skal gjøre en tett oppfølging av at de berørte flysikringstjenesteyterne gjør nødvendige kutt og tilpasninger i driften med tanke på å redusere kostnader.

Luftfartstilsynet vurderer at den nå vedtatte forordningen er akseptabel for Norge, særlig siden vi allerede er bundet av ytelses- og avgiftsstyringsregimet. Det anses viktig å få det nye regelverket implementert så snart som mulig, slik at aktørene får forutsigbare rammer og kan innrette seg etter disse. Samferdselsdepartementet støtter Luftfartstilsynets vurdering.

Andre opplysninger

Ordinær to-pilarløsning gjelder for EØS-inkorporasjon og betyr at nasjonale myndigheter formelt sett rapporterer til ESA og ikke Kommisjonen. I praksis sendes ofte informasjon til PRB, eventuelt både til ESA og Kommisjonen, i stedet for at informasjonen skal utveksles mellom ESA og Kommisjonen i etterkant.

Ytelsesnivåene som skal fastsettes på unionsnivå innen 1. mai 2021, etter en anbefaling fra PRB, tar hensyn til det utvidede anvendelsesområdet for SES. Dvs at data fra Sveits og Norge tas med i analysene. Felles ytelsesmål for Unionen kommer til uttrykk i en egen kommisjonsbeslutning som vi tidligere også har implementert i EØS-avtalen og norsk forskrift. Dermed er det ikke er tvil om forpliktelsen fra norsk side til bidrag for oppnåelse av de felles ytelsesmålene, jf. forskrift 19. desember 2014 nr. 1846 om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom, § 1.

Status

Kommisjonens forslag til forordning ble opprinnelig stemt over i Single Sky Committee i september. Forslaget fikk ikke nødvendig tilslutning, og kommisjonen løftet derfor saken til behandling i en "appeal committee", hvor de fikk gjennomslag, med enkelte mindre endringer. Endelig forordningstekst ble publisert i OJEU 4. november, med virkning fra påfølgende dag.