BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 22.12.2022)

Sammendrag av innhold

Europaparlamentet og rådet vedtok 14. september 2022 forordning om åpne og rettferdige markeder i den digitale sektoren (Digital Markets Act - DMA). Rettsakten er en del av Europakommisjonens såkalte flaggskipsinitiativer, og skal bidra til en mer åpen og rettferdig plattformøkonomi, og hindre adferd på nett som er skadelig for konkurransen og sluttbrukerne.

Forordningen innfører harmoniserte regler som skal sikre åpne og rettferdige digitale markeder i EU i de tilfeller der store digitale plattformer fungerer som såkalte portvoktere. Det etableres et sett med objektive kriterier for å kvalifisere en stor digitale plattform som en “portvokter”. Forordningen omfatter portvokters sentrale plattformtjeneste som tilbys eller leveres til virksomheter som er etablert i EU, eller til sluttbrukere som er etablert eller befinner seg i EU. Forordningen gjelder dermed uavhengig av hvor portvokter er hjemmehørende. 

I forordningen legges det opp til en konkurranserettslig forhåndsregulering (ex ante) som pålegger plikter på portvoktervirksomheten. Plikter kan pålegges før portvokterne utviser konkurranseskadelig adferd, det er nok at portvokteren er i en situasjon som gjør at den kan utnytte sin posisjon i markedet.

Bakgrunn

Digitale tjenester har gitt betydelige fordeler for bedrifter og sluttbrukere og har bidratt til det indre markedet ved å åpne for nye forretningsmuligheter og legge til rette for handel over landegrensene. Imidlertid har et mindre antall internetbaserte plattformer på grunn av nettverkseffekter og deres tilgang til å samle inn data, blitt veldig store og innflytelsesrike. Disse plattformene påvirker i stor grad rammene og reglene for innovasjon, forbrukervalg og konkurransen i de delene av markedet plattformene kontrollerer. Disse plattformene fungerer dermed i dag som såkalte portvoktere med makt til å fastsette "egne" regler. Disse reglene fører til tider til urimelige vilkår for virksomheter som benytter seg av disse plattformene og til høyere priser, lavere kvalitet og mindre valgfrihet for sluttbrukerne. I dag er måten portvoktere driver sin virksomhet på enten i stor grad uregulert eller basert på regler fra før internettøkonomien. I lys av den teknologiske utviklingen, og en erkjennelse av at eksisterende EU-lovgivning eller nasjonale lover i medlemsstatene ikke effektivt adresserer portvokterrelaterte problemstillinger, har EU vedtatt et regulatorisk rammeverk gjennom DMA og DSA (Digital Services Act) som skal fornye regelverket knyttet til digitale tjenester i EU. Formålet med det nye regelverket er å skape trygg samhandling på internett der rettighetene til alle brukere av digitale tjenester er beskyttet, og å sikre like vilkår for å fremme innovasjon, vekst og konkurranse både i EU og globalt.

Nærmere om innholdet i forordningen

Kapittel 1 inneholder generelle bestemmelser om forordningens virkeområde og formål, og definisjoner

Denne forordningen omfatter sentrale plattformtjenester som leveres eller tilbys av portvoktere til virksomheter etablert i EU eller til sluttbrukere som er etablert i eller befinner seg i EU. Det er kun selskap som utpekes som portvokter, etter et sett med objektive kriterier, som vil være omfattet av denne reguleringen.

Følgende ti sentrale plattformtjenester omfattes av reguleringen:

• nettbaserte formidlingstjenester,
• søkemotorer,
• sosiale nettverkstjenester,
• videodelingsplattform,
• nummeruavhengige person til person kommunikasjonstjenester,
• operativsystemer,
• skytjenester,
• reklametjenester,
• nettlesere,
• digitale assistenter.

Ett og samme selskap kan bli utpekt som portvokter for flere sentrale plattformtjenester.

Forordningen innebærer en totalharmonisering av reguleringen av portvoktere. Medlemsstatene skal ikke pålegge ytterligere plikter på portvoktere for å sikre åpne og rettferdige markeder.

Kapittel 2 angir hvem som er portvokter

Portvoktere er virksomheter som driver store digitale plattformer som i stor grad påvirker rammer og regler for forbrukervalg. De er store eller viktige nok til å påvirke konkurransen på sine områder, og har så stor innflytelse at det er vanskelig for nye aktører å utfordre deres dominerende markedsposisjon.

Digitale plattformer kan utpekes som portvoktere dersom de tilbyr nærmere definerte sentrale plattformtjenester, jf. kapittel 1. Det dreier seg om virksomheter som tilbyr minst én sentral plattformtjeneste og som tilfredsstiller følgende kriterier:

1. Har en betydelig innvirkning på det indre marked
   • Dette antas å være tilfelle dersom selskapet oppnår en årlig omsetning lik eller over €7,5 milliarder i hvert av de tre siste regnskapsårene, eller hvor markedsverdien utgjorde minst €75 milliarder i det siste regnskapsåret, og tjenesten tilbys i minst tre medlemsstater.
2. Driver en plattformtjeneste som fungerer som en viktig portal for næringsdrivende for å nå ut til sluttbrukere/kunder. 
   • Dette antas å være tilfelle dersom selskapet opererer en sentral plattformtjeneste med minst 45 millioner månedlige aktive sluttbrukere og over 10 000 aktive forretningskunder per år.
3. Har en sterk og varig posisjon for sine aktiviteter 
   • Dette antas å være tilfelle dersom selskapet oppfylte det andre kriteriet i hvert av de tre siste regnskapsårene.

Overordnet betyr dette at forordningen omfatter virksomheter som tilbyr minst én sentral plattformtjeneste, og har en stor og varig brukerbase i minst tre EU-land. Selskap som Google, Meta (Facebook/Instagram), Apple, Amazon og Microsoft, vil trolig bli utpekt som portvokter etter den nye reguleringen.

Det er en viss fleksibilitet i systemet ved at Kommisjonen basert på en markedsundersøkelse kan utpeke portvoktere som ikke oppfyller kriteriene eller unnta plattformer på tross av størrelse. I markedsundersøkelsen vil det bli lagt vekt på en rekke ytterligere kriterier, herunder kvalitative kriterier.

Kapittel 3 angir hvilke plikter portvoktere må rette seg etter

Forordningens kapittel 3 inneholder en rekke plikter og forbud som portvoktere må rette seg etter i deres daglige drift. Noen vil gjelde automatisk for alle portvoktere som blir utpekt (jf. artikkel 5), mens andre kan tilpasses (jf. artikkel 6) og enkelte gjelder kun for visse typer sentrale plattformtjenester (artikkel 7).

Eksempler på plikter og forbud som vil gjelde for portvoktere.

Portvoktere skal:

• gi tredjeparter mulighet til å interagere med portvokters egne tjenester i nærmere angitte situasjoner
• gi næringslivskunder tilgang til de data de selv genererer ved å bruke portvokters plattform
• gi selskap som annonserer på plattformen tilgang til de verktøy og den informasjon som er nødvendig for at forlag og annonsører kan foreta sine egne selvstendige kontroller av annonser som vises på plattformen
• gi næringslivskunder mulighet til å promotere egne tilbud og inngå kontrakter med egne kunder utenfor portvokters plattform

Portvoktere kan ikke:

• gi egne varer og tjenester bedre rangering enn tilsvarende varer og tjenester som tilbys av tredjeparter på portvokters plattform
• hindre at sluttbruker inngår avtaler med tilbydere utenfor deres plattform
• hindre at sluttbruker avinstallerer forhåndsinstallerte programvare eller apper  
• sammenstille data på tvers av ulike tjenester eller plattformer for å kunne målrette annonseringen uten at sluttbruker har gitt eksplisitt samtykke til det

Kapittel 4 inneholder nærmere bestemmelser om markedsundersøkelse

For å sikre at den nye reguleringen av portvoktere er tilpasset endrede markedsforhold, gis Europakommisjonen kompetanse til å utføre markedsundersøkelser. Formålet med markedsundersøkelsene er tredelt:

1. Identifisere portvoktere som ikke fanges opp av de kvantitative tersklene som følger av artikkel 3, eller som oppfyller terskelverdiene, men som har tilbakevist at selskapet har signifikant innflytelse på det indre markedet, jf. artikkel 3(5).
2. Utforme ytterligere avhjelpende tiltak for når en portvokter systematisk har brutt reglene i DMA.
3. Fastsette at andre tjenester bør inngå i listen av sentrale plattformtjenester, eller at det har dukket opp ny praksis som risikerer å ha samme skadelige virkninger som de tjenester som allerede er omfattet av forordningen.

Kapittel 5 inneholder regler om undersøkelse, håndheving og overvåkning

Det er Europakommisjonen som skal være det utøvende organet etter forordningen. DMA gir kommisjonen lignende etterforsknings-, håndheving og tilsynsverktøy som i gjeldende konkurranserett. Selskaper som bryter det nye markedsregelverket, vil kunne ilegges bøter på inntil 10 prosent av årlig global omsetning. Kommisjonen vil også kunne pålegge tvangsbøter på inntil fem prosent av selskapets daglige globale omsetning for å tvinge en virksomhet til for eksempel å etterleve et pålegg eller utlevere materiale. Ved gjentatte og alvorlige overtredelser av forpliktelsene, kan portvokterne pålegges ytterligere forpliktelser (bøter på inntil 20 prosent av årlig global omsetning), eller atferdsmessige og strukturelle plikter, som for eksempel salg av (deler av) en virksomhet. 

Tre eller flere medlemsstater kan be Kommisjonen om å foreta markedsundersøkelser med det formål å undersøke om et plattformselskap skal utpekes som portvokter. Medlemsstatene skal fremlegge bevis som støtter deres anmodning. Kommisjonen har da fire måneder på å avgjøre om det er rimelig grunn til å iverksette en slik etterforskning.

Kapittel 6 inneholder avsluttende bestemmelser

Europakommisjonen kan fastsette gjennomføringsrettsakter på nærmere angitte områder og kan fastsette retningslinjer for å legge til rette for effektiv gjennomføring og håndheving av forordningen. Kommisjonen gis også myndighet til å fastsette delegerte rettsakter.

Kommisjonen skal innen 3. mai 2026, og deretter hvert tredje år, evaluerer reguleringen og rapportere til Europaparlamentet og rådet. Evalueringen skal blant annet inneholde en vurdering av hvorvidt målene med reguleringen om å sikre åpne og rettferdige markeder er nådd, og vurdere konsekvensene for virksomheter, særlig små og mellomstore, og for sluttbrukerne.

Merknader

Det rettslige grunnlaget for forordningen er artikkel 114 i "Treaty of the Functioning of the European Union" (TEUF) (Den europeiske unions funksjonsområde).

Rettslige konsekvenser

Forordningen faller inn under rettsakter i ”gruppe 1” (rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Dersom forordningen blir funnet EØS-relevant og akseptabel og blir innlemmet i EØS-avtalen, må den gjennomføres i nasjonal rett. Ettersom det her er snakk om en forordning som får øyeblikkelig horisontal og vertikal direkte virkning i medlemsstatene, vil det ikke være krav om nærmere inkorporering i nasjonal rett for medlemsstatene. For Norges del vil forordningen måtte inkorporeres (dvs. gjennomføres ord for ord) i nasjonal rett. Det vil trolig være behov for en ny lov for å gjennomføre forordningen i Norge.

Forordningen nødvendiggjør lovendringer, og innlemmelse i EØS-avtalen krever derfor Stortingets samtykke, jf. Grl. § 26 andre ledd. Det vil bli tatt konstitusjonelt forbehold ved en eventuell innlemming i EØS-avtalen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen forventes å ha betydelige administrative konsekvenser for selskap som defineres som portvoktere. Portvoktere underlegges en rekke forpliktelser. Ettersom det som utgangspunkt ikke forventes at norske selskap er store nok til at de vil anses som portvoktere, vurderes de samlede administrative konsekvensene ikke å ha et omfang av betydning for norske selskaper. Forordningen forventes å være positiv for norske selskap og sluttbrukere som bruker store digitale plattformer fordi reguleringen vil begrense plattformenes mulighet til å misbruke sin sterke markedsstilling og forventes å styrke konkurransen mellom plattformene til fordel for f.eks. norske selskap og sluttbrukere. Den nye reguleringen vil på den annen i side kunne innebære at enkelte plattformer velger bort det europeiske markedet, eller velter eventuelle økte kostnadene over på brukerne. 

Sakkyndige instansers merknader

Kommunal- og moderniseringsdepartementet publiserte 25. februar 2021 en nyhetssak på sine nettsider med informasjon om Kommisjonens forslag til DMA-forordning og med en oppfordring om å svare på Kommisjonens høring, gjerne med kopi til departementet. Departementet ba også om innspill til nasjonal posisjon innen 26. mars 2021. Departementet mottok innspill fra Abelia, Mediebedriftene, NHO og Schibsted. Departementet har i ettertid også mottatt innspill fra Amnesty International Norge.

Konklusjon

Forordningen anses EØS-relevant. Det formelle arbeidet med å vurdere akseptabilitet og behov for eventuell tilpasningstekst har startet.

Vurdering

Vi støtter formålet bak den nye plattformreguleringen og mener at dette er et viktig reguleringsinitiativ som vil ha stor betydning for bedrifter og sluttbrukeres bruk av internettjenester fremover. Reguleringene skal bidra til å tøyle de store tek-selskapene og skape et tryggere internett for alle som bruker digitale tjenester. Dagens regulering er i liten grad tilpasset den nye plattformøkonomien og adresser ikke på en effektiv måte portvokterrelaterte problemstillinger.

Europakommisjonen skal håndheve reglene i DMA. Sentralisert håndheving anses som nødvendig på grunn av portvokternes grenseoverskridende virksomhet og for å unngå regulatorisk fragmentering. Kommisjonen skal imidlertid samarbeide tett med nasjonale myndigheter om tilsyn med portvokterne.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Rettsakten ble fremmet av Kommisjonen 15. desember 2020, og endelig vedtatt 14. september 2022. Teksten ble publisert i Official Journal of the European Union 12. oktober 2022. Etter art. 54(1) trådte rettsakten i kraft 20 dager etter publisering, det vil si 1. november 2022. Reguleringen vil gjelde fra 2. mai 2023 med unntak av enkelte bestemmelser om som vil gjelde enten fra 1. november 2022, og artikkel 42 (gruppesøksmål) og 43 (rapportering av brudd og beskyttelse av person som rapporterer brudd) som først vil gjelde fra 25. juni 2023.

Status i Norge og EØS

Rettsakten er for tiden til vurdering i EØS EFTA-statene. 

Det er opprettet en egen arbeidsgruppe på DSA og DMA ledet av Kommunal- og distriktsdepartementet og med representanter fra Nærings- og fiskeridepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Utenriksdepartementet, Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet, samt underliggende etater som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), Konkurransetilsynet, Medietilsynet, Forbrukertilsynet og Datatilsynet. Arbeidsgruppen har vurdert de to forordningsforslagene, og sammen med Island og Liechtenstein ble det i fjor høst utarbeidet EFTA-posisjoner på de to forslagene. Arbeidsgruppen har også begynt å se på behovet for eventuell tilpasningstekst og på hvordan to-pilar utfordringene i DMA bør adressere. På oppfordring fra Norge er det etablert en egen task-force for DMA under EFTAs arbeidsgruppe for elektronisk kommunikasjon, audiovisuelle tjenester og informasjonssamfunns­tjenester (ECASIS) som ser på spørsmål knyttet til to-pilarutfordringer i DMA.