BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 5.9.2022)

Sammendrag av innhold

Den 14. desember 2021 la Kommisjonen frem forslag til et nytt direktiv om miljøkriminalitet. Forslaget til nytt miljøkriminalitetsdirektiv oppdaterer, presiserer og utvider det gjeldende miljøkriminalitetsdirektivet (direktiv 2008/99/EF) på en rekke områder. Om bakgrunnen for forslaget, se EØS-notat om revisjon av miljøkriminalitetsdirektivet. Samtidig med at forslaget om nytt miljøkriminalitetsdirektiv ble fremlagt, la Kommisjonen frem en melding om miljøkriminalitet, hvor Kommisjonen fremhever fire hovedtrekk ved det nye forslaget:

1. Forslaget oppdaterer og presiserer listen over lovbrudd som skal anses som miljøkriminalitet
2. Forslaget styrker bestemmelsene om strafferettslige sanksjoner
3. Forslaget skal anerkjenne og styrke håndhevingskjeden
4. Forslaget anerkjenner og styrker borgernes og sivilsamfunnets rolle

Det nye direktivet er foreslått med hjemmel i TEUV artikkel 83 nr. 2.

Nærmere om de enkelte deler av forslaget

1. Lovbrudd som skal anses som miljøkriminalitet

Bakgrunnen for forslaget knyttet til lovbrudd som skal anses som miljøkriminalitet, er at evalueringen av det gjeldende miljøkriminalitetsdirektivet viste at direktivet både var utdatert, og at flere definisjoner ble ansett som vage. For å rette opp i dette foreslår Kommisjonen en liste over lovbrudd som skal anses som miljøkriminalitet i artikkel 3, sammenholdt med definisjonen av "unlawful" i artikkel 2 nr. 1. Definisjonen i artikkel 2 nr. 1 angir handlinger i strid med EU-lovgivning som skal ivareta miljøet og nasjonale regler som gjennomfører denne lovgivningen, som "unlawful". Man går med dette bort fra modellen i direktiv 2008/99/EF, hvor lovbruddene som skal kriminaliseres fremgår av artikkel 3 sammenholdt med definisjonen i artikkel 2 (a) som viser til rettsakter som nevnt i vedlegg A.

En svært forenklet oversikt over hvilke lovbrudd som i henhold til det nye forslaget skal kriminaliseres er:   

i) forurensning som fører til eller kan medføre død eller betydelig skade, (artikkel 3 nr. 1 (a))

ii) omsetning, produksjon og bruk av produkter eller stoffer i strid med forbud eller restriksjoner når det fører til eller kan medføre død eller betydelig skade, (artikkel 3 nr. 1 (b-c) - nytt i nytt direktiv)

iii) gjennomføring av prosjekter som omtalt i direktiv 2011/92/EU uten nødvendig dispensasjon eller konsekvensutredning som fører til eller kan medføre betydelig skade, (artikkel 3 nr. 1 (d) - nytt i nytt direktiv)

iv) håndtering av farlig avfall eller annet avfall når det fører til eller kan medføre død eller betydelig skade, (artikkel 3 nr. 1 (e))

v) ulovlig forsendelse av en ikke uvesentlig mengde avfall, (artikkel 3 nr. 1 (f))

vi) skipsgjenvinning i strid med forordning (EU) 1257/2013 artikkel 6 (2) a), (artikkel 3 nr. 1 (g) - nytt i nytt direktiv)

vii) forurensning fra skip i strid med bestemmelser i direktiv 2005/35/EF, (artikkel 3 nr. 1 (h) - nytt i nytt direktiv)

viii) etablering, drift eller demontering av et anlegg, hvor det utøves en farlig aktivitet eller hvor farlige stoffer, preparater eller forbindelser lagres eller brukes, som omfattes av direktiv 2012/18/EU, direktiv 2010/75/EU eller direktiv 2013/30/EU, når det fører til eller kan medføre død eller betydelig skade (artikkel 3 nr. 1 (i))

ix) fremstilling, produksjon, bruk osv., av radioaktivt materiale, når det fører til eller kan medføre død eller betydelig skade, (artikkel 3 nr. 1 (j))

x) uttak av overflate- eller grunnvann når det kan medføre betydelig skade på vannforekomstens økologiske eller kvantitative status (artikkel 3 nr. 1 (k) - nytt i nytt direktiv)

xi) ødeleggelse, uttak, salg osv. av en organisme eller organismer av arter som er listet i vedleggene IV og V i direktiv 92/43/EØF og artene referert til i artikkel 1 i direktiv 2009/147/EF (artikkel 3 nr. 1 (l))

xii) handel med organismer som nevnt i vedleggene A og B til forordning (EF) 338/97 (artikkel 3 nr. 1 (m))

xiii) omsetning i det indre marked av illegalt tømmer eller tømmerprodukter (artikkel 3 nr. 1 (n) - nytt i nytt direktiv)

xiv) ødeleggelse av habitat i vernet område, ref. direktiv 92/43/EØF artikkel 6 (2) (artikkel 3 nr. 1 (o))

xv) introduksjon eller spredning av fremmede arter i strid med forordning (EU) 1143/2014 art. 7(1), 8 eller 9 (artikkel 3 nr. 1 (p) - nytt i nytt direktiv)

xvi) produksjon, omsetning, bruk osv. av ozonreduserende stoffer (artikkel 3 nr. 1 (q))

xvii) produksjon, omsetning, bruk, osv. av fluorholdige klimagasser (artikkel 3 nr. 1 (r) - nytt i nytt direktiv)

Merk at i forslaget er  lovbruddene angitt med en vesentlig mer detaljert ordlyd, med videre henvisninger til relevante rettsakter.

I tillegg til at det angis type lovbrudd som skal kriminaliseres, oppstilles det i artikkel 3 minstekrav knyttet til skyld og momenter for vurderingene av om det foreligger betydelig skade, om det er nærliggende fare for skade og for vurderinger knyttet til mengde.

Artikkel 4 omhandler medvirkningshandlinger og forsøk.

2. Bestemmelser om strafferettslige sanksjoner

Evalueringen av gjeldende miljøkriminalitetsdirektiv viste at sanksjonsnivået for miljøkriminalitet var svært varierende innen EU. Kommisjonen foreslår derfor en rekke bestemmelser som skal utjevne forskjellene i sanksjonsnivået.

Artikkel 5 omhandler sanksjoner for fysiske personer. Av artikkel 5 nr. 1 følger at medlemsstatene skal sørge for at overtredelsene som nevnt i artikkel 3 og 4 kan sanksjoneres med effektive, forholdsmessige og avskrekkende straffer.

Av artikkel 5 nr. 2 følger at medlemsstatene skal sørge for at overtredelser som nevnt i artikkel 3 og som fører til eller kan medføre død eller betydelig skade på person, kan straffes med fengsel inntil 10 år.

Artikkel 5 nr. 3 fastsetter at medlemsstatene skal sørge for at overtredelser som nevnt i artikkel 3 nr. 1 bokstavene (a)-(j), (n), (q) og (r), kan straffes med fengsel inntil 6 år.

Av artikkel 5 nr. 4 følger at medlemsstatene skal sørge for at overtredelser som nevnt i artikkel 3 nr. 1 bokstavene (k), (l), (m), (o) og (p), kan straffes med fengsel inntil 4 år.

Artikkel 5 nr. 5 fastsetter at medlemsstatene skal sørge for at fysiske personer som har begått en overtredelse som nevnt i artikkel 3 og 4 kan ilegges ytterligere sanksjoner, slik som:

(a) plikt til å gjenopprette miljøet innen en gitt frist,

(b) bøter,

(c) midlertidig eller permanent utestengelse fra offentlig finansiering, inkludert anbudsprosesser, tilskudd og konsesjoner,

(d) diskvalifisering fra direkte etableringer av den type som ble brukt ved overtredelsen,

(e) tilbaketrekking av tillatelse eller autorisasjon til å drive aktivitet som resulterte i overtredelsen,

(f) midlertidig utestengelse fra å kunne stille til valg,

(g) publisering av rettsavgjørelsen om straff eller andre sanksjoner, nasjonalt eller innenfor EU.

Artikkel 6 omhandler ansvar for juridiske personer. Det følger av artikkel 6 nr. 1 at medlemsstatene skal sørge for at juridiske personer kan holdes ansvarlig for overtredelser som nevnt i artikkel 3 og 4, når overtredelsen har skjedd til den juridiske personens fordel og er foretatt av en person med en ledende stilling, enten på egen hånd eller som del av et organ for den juridiske personen, basert på representasjonsrett, fullmakt til å ta avgjørelser på vegne av den juridiske personen eller fullmakt til å utøve kontroll innen den juridiske personen.

Av artikkel 6 nr. 2 følger at juridiske personer også skal kunne holdes ansvarlig der manglende tilsyn eller kontroll har muliggjort overtredelse av artikkel 3 eller 4, til den juridiske personens fordel.

Det følger videre av artikkel 6 nr. 3 at sanksjoner til den juridiske personen ikke skal utelukke personlig straffansvar.

Artikkel 7 oppstiller forpliktelser knyttet til sanksjoner til juridiske personer. Det følger av artikkel 7 nr. 1 at medlemsstatene skal sørge for at juridiske personer kan ilegges effektive, forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner.

Av artikkel 7 nr. 2 følger at medlemsstatene skal sørge for at sanksjoner eller tiltak overfor juridiske personer som i henhold til artikkel 6 nr. 1 er ansvarlige for overtredelser som nevnt i artikkel 3 og 4 skal omfatte

(a) strafferettslige eller ikke-strafferettslige bøter,

(b)  plikt til å gjenopprette miljøet innen en gitt frist,

(c) utestengelse fra rett til offentlig tilskudd eller støtte,

(d) midlertidig utestengelse fra offentlig finansiering, inkludert anbudsprosesser, tilskudd og konsesjoner,

(e) midlertidig eller permanent diskvalifisering fra å utøve næringsvirksomhet,

(f) tilbaketrekking av tillatelse eller autorisasjon til å drive aktivitet som resulterte i overtredelsen,

(g) plassering under rettslig oppsyn,

(h) tvungen avvikling,

(i) midlertidig eller permanent stenging av etableringer av den type som ble brukt ved overtredelsen,

(j) plikt for selskaper til å etablere "due diligence"-systemer for å forbedre etterlevelsen av miljøstandarder,

(k) publisering av rettsavgjørelsen om straff eller andre sanksjoner.

Det følger videre av artikkel 7 nr. 3 at dersom overtredelsen skyldes manglende tilsyn eller kontroll (artikkel 6 nr. 2), så skal medlemsstatene sørge for effektive, forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner eller tiltak.

Artikkel 7 nr. 4 fastsetter for overtredelser av artikkel 3 nr. 1 bokstavene (a)-(j), (n), (q) og (r) at det minst skal kunne medføre en bot på inntil 5 % av den juridiske personens totale omsetning på verdensbasis i året før avgjørelse om bot fattes.

Av artikkel 7 nr. 5 følger at medlemsstatene skal sørge for at overtredelser av artikkel 3 nr. 1 bokstavene (k), (l), (m), (o), og (p) minst skal kunne medføre en bot på inntil 3 % av den juridiske personens totale omsetning på verdensbasis i året før avgjørelse om bot fattes.

Artikkel 7 nr. 6 fastsetter at medlemsstatene skal sørge for at den uberettigete vinningen fra overtredelsen og den årlige omsetningen til den juridiske personen, tas i betraktning ved fastsettelse av boten i artikkel 7 nr. 1.

Artiklene 8 og 9 angir skjerpende og formildende omstendigheter som medlemsstatene kan legge til grunn for vurderingen av overtredelsen.

Artikkel 10 omhandler beslag og inndragning av vinning oppnådd ved, og gjenstander brukt til, utøvelsen av overtredelsen.

3. Styrke håndhevingskjeden

Basert på evalueringen av det gjeldende miljøkriminalitetsdirektivet, og innspill gitt i forbindelse med høring av evalueringen, foreslår Kommisjonen en rekke bestemmelser som skal styrke håndhevingen av, og håndhevingskjeden for, miljøkriminalitet. 

Artikkel 11 omhandler foreldelse. Det følger av artikkel 11 nr. 1 at medlemsstatene skal sørge for foreldelsesfrister som muliggjør etterforskning, påtale og domstolsbehandling av overtredelser som nevnt i artiklene 3 og 4. I artikkel 11 nr. 2 bokstavene (a)-(b) oppstilles minstekrav til foreldelsesfrister for etterforskning, påtale og domstolsbehandling knyttet til ulike strafferammer. Artikkel 11 nr. 3 gir mulighet for unntak fra kravene i artikkel 11 nr. 2, dersom fristen kan avbrytes av spesifiserte handlinger. I artikkel 11 nr. 4 oppstilles minstekrav til foreldelsesfrister for idømt fengselsstraff, knyttet til ulike strafferammer.

I artikkel 12 gis bestemmelser om jurisdiksjon. Det følger av artikkel 12 nr. 1 at medlemsstatene skal sørge for å ha jurisdiksjon over overtredelser som nevnt i artikkel 3 og 4 som skjer helt eller delvis innenfor statens territorium, på skip eller fly underlagt statens flagg, der skaden har inntrådt på statens territorium eller overtredelsen ble begått av en statsborger eller en person med bosted i landet. I henhold til artikkel 12 nr. 2 skal medlemsstatene informere Kommisjonen dersom de utvider jurisdiksjonen til å gjelde overtredelser som nevnt i artikkel 3 og 4 som er begått til fordel for en juridisk person som er etablert innen statens territorium, som er begått mot en statsborger eller person bosatt i landet, eller overtredelser som medfører en alvorlig risiko for miljøet på statens territorium. Det følger videre av samme bestemmelse at dersom en overtredelse rammes av flere staters jurisdiksjon, så skal statene samarbeide for å avgjøre hvem som skal straffeforfølge saken. I henhold til artikkel 12 nr. 3, skal medlemsstatene sørge for at deres jurisdiksjon ikke er betinget av andre lands fravikelse i saker hvor overtredelse har ført til at skade har inntrådt i deres territorium eller overtredelsen er begått av en statsborger eller person med bosted i landet.

I henhold til artikkel 16 skal medlemsstatene sørge for at nasjonale myndigheter som avdekker, etterforsker, påtaler eller dømmer i saker om miljøkriminalitet har tilstrekkelig antall kvalifisert personell og tilstrekkelige økonomiske, tekniske og teknologiske ressurser for en effektiv utøvelse av deres funksjoner.

I henhold til artikkel 17 skal medlemsstatene, under hensyntagen til domstolenes uavhengighet og organisasjon, be de som er ansvarlig for opplæring av dommere, påtalemyndigheten, politiet, juridisk personell og ansvarlige myndigheter som er del av straffesakskjeden, om å tilby jevnlig opplæring med hensyn til de formål som ivaretas gjennom miljøkriminalitetsdirektivet, tilpasset aktørenes funksjon.

Artikkel 18 fastsetter at medlemsstatene skal sørge for at effektive virkemidler for etterforskningen (straffeprosessuelle tvangsmidler) er tilgjengelig for etterforskningen av overtredelser som nevnt i artikkel 3 og 4. Det vises til at virkemidler som er tilgjengelig for etterforskningen av organisert kriminalitet eller annen alvorlig kriminalitet, også bør være tilgjengelig for etterforskningen av miljøkriminalitet.

I artikkel 19 gis det anvisning om at medlemsstatene skal sørge for passende mekanismer for samordning og samarbeid mellom nasjonale myndigheter som er involvert i forebygging og bekjempelse av miljøkriminalitet. Det gis eksempler på hva målet med slik samordning og samarbeid kan være, og hvordan det kan gjennomføres.

4. Borgernes og sivilsamfunnets rolle

Artiklene 13, 14 og 15 i forslaget omhandler tiltak som skal styrke borgernes og sivilsamfunnets rolle i forebygging og bekjempelse av miljøkriminalitet. Artikkel 13 oppstiller forpliktelser for medlemsstatene til å ivareta personer som rapporterer om eller bistår i etterforskningen av miljøkriminalitet. Artikkel 14 omhandler borgernes rett til å delta i rettsprosesser om overtredelser som nevnt i artikkel 3 og 4. Artikkel 15 ivaretar dels formålet om å styrke borgernes og sivilsamfunnets deltakelse i forebygging og bekjempelse av miljøkriminalitet, og dels nasjonale myndigheters ansvar for dette. I henhold til artikkel 15 skal medlemsstatene gjennomføre passende tiltak, slik som eksempelvis informasjonskampanjer, forskning og utdanningsprogrammer, for å redusere miljøkriminaliteten, øke bevisstheten om temaet og redusere risikoen for at borgerne blir offer for miljøkriminalitet.

5. Andre temaer

I tillegg til de temaene som er særlig fremhevet av Kommisjonen, og redegjort for hittil, omhandler forslaget til nytt miljøkriminalitet også andre tiltak mot miljøkriminalitet. Av artikkel 20 følger at medlemsstatene skal etablere, publisere og gjennomføre en nasjonal strategi for bekjempelse av miljøkriminalitet. Det er angitt minimumskrav til hva den nasjonale strategien skal omhandle. Av artikkel 21 følger at medlemsstatene skal samle statistiske data for å måle effektiviteten av systemene for bekjempelse av miljøkriminalitet. Disse dataene skal publiseres jevnlig, og rapporteres til Kommisjonen årlig.

Artiklene 22- 29 omhandler Kommisjonens kompetanse, krav til gjennomføring, bestemmelser om forholdet til direktiv 2008/99/EF og direktiv 2005/35/EF, ikrafttredelse og mottakere.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Ettersom direktivforslaget foreløpig er vurdert som ikke EØS-relevant, og dermed ikke vil innlemmes i EØS-avtalen, vil det heller ikke være behov for gjennomføring i norsk rett.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Ettersom direktivforslaget foreløpig er vurdert som ikke EØS-relevant, og dermed ikke vil innlemmes i EØS-avtalen, vil det ikke medføre økonomiske og administrative konsekvenser av betydning.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget til rettsakt ble sendt på skriftlig prosedyre til spesialutvalget for miljø (08.04.2022 - 29.04.2022).

Vurdering

I Norge er miljøkriminalitet regulert i både straffeloven kapittel 23, og i spesiallovgivningen, blant annet forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven. Det gjeldende miljøkriminalitetsdirektivet er hjemlet i TEU artikkel 175 (nå 191 TEUV), mens det nye direktivet er foreslått med hjemmel i TEUV artikkel 83 nr. 2, og hører under EUs justispolitikk. Endringen av rettsgrunnlag innebærer blant annet at det kan stilles minimumskrav til kriminalisering og straffenivåer. EØS-avtalen omfatter i utgangspunktet ikke EUs justispolitikk. Ved innlemmelsen av det gjeldende miljøkriminalitetsdirektivet (direktiv 2008/99/EF) ble EFTA-landene og EU enig om en felleserklæring i forbindelse med EØS-komitebeslutningen som sier at innlemmelsen ikke berører virkeområdet for EØS-avtalen, og at fremtidige EU-regler vedtatt med hjemmel i TEUV art. 83(2) ikke vil være relevante for EØS. Presedensvirkning av innlemmelsen av det gjeldende miljøkriminalitetsdirektivet er klart begrenset gjennom denne felleserklæringen, og kan derfor ikke brukes som et argument for EØS-relevans. Vi kan heller ikke se at det er hensyn til det indre marked i saken som taler for EØS-relevans. I lys av dette  vurderes rettsakten foreløpig som ikke EØS-relevant.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 15

Status

Forslaget er til behandling i Rådet/Europaparlamentet.