(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 17.11.2025)

Sammendrag av innholdet

Innledning

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2024/3012 av 27. november 2024 om opprettelse av et EU-sertifiseringsrammeverk for permanent CO2-fjerning, karbondyrking og karbonlagring i produkter ble vedtatt 27. november 2024 (heretter sertifiseringsrammeverket eller forordningen).

Formålet med forordningen er å oppmuntre og legge til rette for permanent CO2-fjerning, karbondyrking og karbonlagring i produkter som et kompliment til varige utslippsreduksjoner i alle sektorer for å oppnå klimamålene i EUs klimalov. Forordningen legger opp til at operatører frivillig kan sertifisere sine aktiviteter innenfor permanent CO2-fjerning, karbondyrking og karbonlagring i produkter, forutsatt at spesifikke kvalitetskriterier er oppfylt. Kriteriene knytter seg blant annet til krav knyttet til addisjonalitet, langtids lagring av utslipp og bærekraft. Forordningen inneholder også regler for uavhengig overvåkning, rapportering, verifisering, samt ansvarsregler ved tidlig utslipp av tidligere fanget og lagret CO2. Forordningen bidrar dermed både med å oppskalere bærekraftige karbonfjerningsaktiviteter i Europa, samt å etablere et troverdig rammeverk for sertifisering og motvirke grønnvasking. Gjennom sertifiseringen vil operatører motta sertifiseringkreditter («certified units») som kan brukes i operatørens interne utslippsregnskap eller selges videre i det frivillige kvotekjøpmarkedet. I så måte bidrar forordningen også til å oppskalere det frivillige markedet for kjøp og salg av karbonfjerningskreditter.

Med karbonfjerning menes aktiviteter som bidrar med å fjerne CO2 fra atmosfæren. Karbonfjerning kan deles i to hovedgrupper:

• teknologiske/industrielle løsninger, slik som fangst og lagring av biogen CO2 (bio-CCS) eller direktefangst av CO2 fra luften (DAC). CO2 som fanges gjennom disse løsningene kan enten lagres permanent under bakken i geologiske formasjoner (CO2-fangst og lagring/CCS) eller brukes som innsatsfaktor i langlevde produkter (CO2-fangst og bruk/CCU).
• naturlige løsninger i form av oppbygging av karbonlager i biosfæren gjennom opptak og lagring i skog og lignende, for eksempel skogplanting og karbonlagring i landbruksjord, samt opptak og lagring i økosystemer og hav og kyst. Dette omtales gjerne som «karbondyrking» eller «carbon farming» på engelsk.

Forordningen må forstås i lys av EUs mål om å oppnå klimanøytralitet innen 2050. Dette målet er lovfestet i EUs klimalov og innebærer et behov for store utslippskutt i hele EU. I visse sektorer er det krevende å kutte utslippene helt, som fra luftfart, avfallssektoren og deler av industrien. I andre sektorer, særlig landbruk, foregår utslipp samtidig med opptak. For å oppnå målsettingen om netto null-utslipp må gjenværende utslipp kompenseres gjennom karbonfjerningsaktiviteter[1].I handlingsplanen for sirkulær økonomi av 11. mars 2020 skrev Kommisjonen at den ville utvikle et regulatorisk rammeverk for sertifisering av karbonfjerning. Den 15. desember 2021 la Kommisjonen frem en melding om bærekraftig karbonsykluser som gikk mer detaljert inn på hva sertifiseringsrammeverket burde inneholde. Kommisjonen la 30. november 2022 frem et forslag til forordning om et frivillig sertifiseringsrammeverk for karbonfjerning. I dette forslaget var det lagt opp til at forordningen bare skulle omfatte sertifisering av karbonfjerningsaktiviteter. EUs lovgivere oppnådde politisk enighet om regelverket 20. februar 2024. Etter forhandlinger med Europaparlamentet og Rådet ble forordningen endret til å også omfatte sertifisering av reduksjon av klimagassutslipp fra jord. Slike utslippsreduksjoner kan være reduserte utslipp av metan og lystgass som kan oppnås gjennom endringer og forbedringer i jordbruksdrift.

Nærmere om innholdet i forordningen:

Forordningen inneholder regler på et relativt overordnet nivå, og Kommisjonen gis myndighet til å foreslå en rekke utfyllende rettsakter. Det er særlig behov for å utarbeide delegerte rettsakter som presiserer hvordan ulike karbonfjerningsaktiviteter kan oppfylle kriteriene for sertifisering. 

Forordningen inneholder følgende sentrale bestemmelser:

Artikkel 1 beskriver formålet til og omfanget av forordningen. Forordningen er ment å oppmuntre og legge til rette for permanent CO2-fjerning, karbondyrking og karbonlagring i produkter som et kompliment til varige utslippsreduksjoner i alle sektorer for å oppnå klimamålene i EUs klimalov.

Forordningen etablerer et frivillig sertifiseringsrammeverk i EU gjennom å fastsette:

1. kvalitetskriteriene som må være oppfylt for at aktiviteten skal kunne sertifiseres.
2. prosessregler for sertifisering og verifisering av aktiviteten.
3. regler for driften av sertifiseringsordningene («certification schemes»).
4. regler for utstedelse og bruk av sertifiserte kreditter.

I artikkel 2 defineres sentrale begreper i forordningen, herunder definisjonen av «karbonfjerning», «utslippsreduksjoner fra jord», «aktivitet» og «operatør».

Artikkel 3 presenterer to hovedkrav som må være oppfylt for at aktiviteten skal kunne sertifiseres gjennom EU-forordningen; 1) aktiviteten må oppfylle forordningens kvalitetskriterier og 2) aktiviteten må verifiseres av et uavhengig sertifiseringsorgan («certification body»).

Forordningens artikkel 4 til 7 beskriver hvilke kriterier som må være oppfylt for at karbonfjerningsaktiviteten skal kunne sertifiseres (kvalitetskriteriene). I artikkel 4 fremgår reglene for hvordan gevinsten fra aktiviteten skal kvantifiseres sammenlignet med en «baseline». Sammen med artikkel 5 om addisjonalitet skal disse reglene sikre at aktivitetene gir et positivt nettoresultat når det gjelder fjerning av karbon fra atmosfæren eller reduksjon av utslipp fra jord. Utslipp som aktiviteten forårsaker (direkte eller indirekte) skal trekkes fra når man kvantifiserer oppnådd resultat. I artikkel 6 fremgår krav om langtids lagring, overvåkning og ansvar. Karbondyrking og karbonlagring i varige produkter medfører høyere risiko for at lagring bare er midlertidig, og kreditter gis derfor med en utløpsdato. Artikkel 7 stiller krav knyttet til bærekraft. For det første skal ikke aktivitetene innebære vesentlig skade for miljøet («do no significant harm»). I tillegg kan aktiviteten bidra til å generere fordeler knyttet til andre bærekratfsmål, slik som klimatilpasning, bevaring av vannmiljø, overgang til sirkulærøkonomi, og bekjemping av forurensning. For karbondyrking og utslippsreduksjoner i jordbruk stilles krav om at aktivitetene skal bidra positivt til bærekraftsmål om å bevare og restaurere natur og økosystemer, inklusive jordhelse og unngått landforringelse.

Artikkel 8 handler om metodologiene for sertifisering og Kommisjonens rett til å vedta delegerte rettsakter om slike metodologier. Metodologiene skal gi nærmere regler for hvordan de ulike aktivitetene kan sies å oppfylle kvalitetskriteriene i artikkel 4-7. I de delegerte rettsaktene vil reglene for de ulike aktivitetene skreddersys for å sikre blant annet hensynet til naturmangfold og bærekraft.

Forordningens artikkel 9 og 10 omfatter prosessen for sertifisering. I artikkel 9 fremgår reglene for å motta et sertifikat som viser at aktiviteten er i overenstemmelse med EU-forordningen. Sertifiseringsprosessen er delt inn i to faser:

• I første fase skal operatøren av aktiviteten sende inn en søknad om sertifisering til en sertifiseringsordning som er anerkjent av EU-kommisjonen. Ved godkjennelse av søknaden skal operatøren sende inn en aktivitetsplan og en overvåkningsplan til et uavhengig sertifiseringsorgan. Aktivitetsplanen skal bevise at aktiviteten oppfyller kriteriene nevnt i forordningens artikkel 4-7. Sertifiseringsorganet gjennomfører en evaluering av operatørens opplysninger og dersom kvalitetskriteriene er oppfylt vil sertifiseringsorganet utstede en evalueringsrapport og et sertifikat. Forordningens vedlegg II beskriver hvilken informasjon som må inngå i sertifikatet. Sertifiseringsordningen gjennomfører kontroll av evalueringsrapporten og sertifikatet, og publiserer et sammendrag av disse dokumentene i et offentlig register.
• I andre fase skal sertifiseringsorganet jevnlig kontrollere at aktiviteten har blitt eller fortsatt gjennomføres korrekt og i overenstemmelse med kvalitetskriteriene i forordningen. Dersom kriteriene fremdeles er oppfylt vil sertifiseringsorganet utstede en oppdatert evalueringsrapport og et oppdatert sertifikat. De oppdaterte dokumentene vil også kontrolleres av sertifiseringsordningen og deretter gjøres offentlig tilgjengelig i et register. Basert på de oppdaterte dokumentene vil registeret deretter utstede sertifiserte kreditter.

I artikkel 10 beskrives reglene for sertifiseringsorganene. Sertifiseringsorganene skal være oppnevnt under en sertifiseringsordning. I tillegg skal sertifiseringsorganene være akkreditert av nasjonale myndigheter i henhold til EU-forordning nr. 765/2008 (forordning om markedstilsyn og produktsamsvar) eller være anerkjent av relevante myndigheter som å være kompetent nok til å gjennomføre arbeidet i henhold til denne forordningen. I tillegg skal sertifiseringsorganene ha den rette kompetansen til å gjennomføre sertifiseringen og være uavhengige fra operatørene av aktiviteten. Bestemmelsen pålegger medlemslandene en plikt til å overvåke arbeidet til sertifiseringsorganene.

Artikkel 11 til 14 beskriver reglene knyttet til sertifiseringsordningene. For å demonstrere oppfyllelse av kvalitetskriteriene må en operatør benytte en sertifiseringsordning som er anerkjent av Kommisjonen. Dette fremgår av artikkel 11. Bestemmelsen har også flere regler knyttet til sertifiseringsordningenes funksjon, herunder regler knyttet til god forvaltning, transparens og overvåkning.

I artikkel 12 fremgår regler for opprettelsen og driften av et EU-register for permanent CO2-fjerning, karbondyrking og karbonlagring i produkter, samt regler for utstedelse av kreditter. Kreditter fra hhv. permanent CO2-fjerning, varig karbonlagring i produkter, karbondyrking og utslippsreduksjoner fra jordbruksjord skal holdes adskilt fra hverandre. Registeret skal driftes av EU-kommisjonen, som skal sørge for at informasjon knyttet til sertifiseringsprosessen, samt utstedelse av kreditter, gjøres offentlig tilgjengelig.

Sertifiseringsordningene må anerkjennes av EU-kommisjonen. Reglene for dette fremgår av artikkel 13. I artikkel 14 fremgår det at sertifiseringsordningene må rapportere årlig til EU-kommisjonen om sine aktiviteter.

I artikkel 15 fremgår Kommisjonens rett til å vedta delegerte rettsakter for å gjøre endringer i forordningens vedlegg I og II. I vedlegg I fremgår hvilke elementer som skal inngå i de ulike metodologiene for de ulike aktivitetene og i vedlegg II fremgår regler om hva slags informasjon som skal inngå i sertifikatene i henhold til artikkel 9.

I artikkel 16 fremgår reglene for hvordan Kommisjonen kan vedta delegerte rettsakter.

Kommisjonen skal jevnlig rapportere på anvendelsen av forordningen til Parlamentet og Rådet. Første rapportering skal skje 27. desember 2027. Deretter skal rapporteringen skje innen seks måneder etter hver globale gjennomgang (global stocktake) av Parisavtalen, jf. artikkel 18 (2). Innen 31. juli 2026 skal Kommisjonen vurdere om reduserte klimagassutslipp fra husdyrhold og gjødselhåndtering i jordbruket også skal inkluderes under dette sertifiseringsrammeverket, samt om det er behov for å supplere forordningen med nye krav for å gjøre forordningen forenelig med artikkel 6 under Parisavtalen. Dette fremgår av artikkel 18 (3) og (4).

I artikkel 19 fremgår det at forordningen skal tre i kraft på den tyvende dagen etter publiseringen av forordningen i EUs lovtidende.

[1] IPPC sixth assessment report, Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change, SPM, C.11

Merknader

Rettslige konsekvenser

Dersom norske aktører skal kunne benytte sertifiseringsordningen som etableres ved forordningen, må forordningen innlemmes i EØS-avtalen. Gjennomføringen i norsk rett kan skje gjennom henvisning i lov eller forskrift. Det må vurderes hvilket regelverk det vil være naturlig å knytte forordningen til. Ved en eventuell innlemmelse i EØS-avtalen vil det også måtte vurderes om noen av oppgavene som er tillagt Kommisjonen for EØS/EFTA-landene skal tillegges ESA ved tilpasningstekst, og i hvilken grad disse oppgavene er dekket av protokoll 1. Eventuelle øvrige tilpasningsbehov vil også måtte vurderes nærmere i tråd med vanlig praksis for innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen etablerer et frivillig rammeverk for sertifisering av karbonfjernings- og karbondyrkingsaktiviteter med tilhørende utstedelse av sertifiserte kreditter, se forordningens artikkel 9 (3) tredje ledd og artikkel 12 (2) første ledd og (4). Disse kredittene vil ha en økonomisk verdi for operatørene. Kredittene kan for eksempel telle inn i operatørens interne klimagassregnskap og markedsføring, og således redusere behovet for å bruke penger på alternative tiltak for utslippskutt. Kredittene kan selges i det frivillige kredittmarkedet. Forordningen må imidlertid innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i Norge for at karbonfjerning- og karbondyrkingsaktiviteter i Norge skal kunne bli sertifisert under denne forordningen og at tilhørende kreditter skal kunne bli utstedt.

I henhold til forordningens artikkel 10 skal sertifiseringsorganene («certification bodies») være kompetent nok til å gjennomføre arbeidet under forordningen og skal enten anerkjennes av relevant nasjonal myndighet eller akkrediteres av et nasjonalt akkrediteringsorgan.

Dersom forordningen innlemmelses i EØS-avtalen vil staten bli pliktig til å overvåke aktivitetene til sertifiseringsorganene ("certification bodies"), som har i oppgave å sertifisere karbonfjerningsaktivitetene. Staten vil også bli pliktig til å notifisere norske, offentlige sertifiseringsordninger til ESA. 

Sertifiseringsprosessen vil trolig innebære administrative kostnader for operatørene av aktiviteten. Dette gjelder blant annet kostnader knyttet til innhenting av relevant data, rapportering og overvåkning. I henhold til forordningens artikkel 8 (3) (h) skal de spesifikke metodologiene for de ulike aktivitetene utformes på en slik måte at de administrative kostnadene for operatørene minimeres. Ettersom deltakelse vil være valgfritt må det uansett legges til grunn at fordelene for aktørene vil overstige deres kostnader.

Sertifiseringsrammeverket kan bidra til å øke miljøintegriteten til karbonfjerningsaktiviteter og karbondyrking, samt øke tilliten til sertifiseringen av slike aktiviteter gjennom transparente og klare regler. I den grad dette fører til økt etterspørsel og betalingsvillighet for slike utstedte kreditter, vil ordningen også kunne bidra med økt karbonfjerning og -opptak i vertslandet.

Ev. innlemmelse av forordningen vil stille krav til myndighetene om å sørge for akkreditering av sertifiseringsorganer, jf. artikkel 10 nr. 1, og nødvendig overvåkning og tilsyn med sertifiseringsorganene, jf. artikkel 10 nr. 4. Dette kan kreve økt ressursbruk hos myndighetene. I tillegg vil det kunne være behov for ytterligere tilrettelegging for å gjøre det mulig for norske aktører å delta i ordningen. Behovet for nasjonal tilrettelegging på dette området vil i stor grad avhenge av innholdet i kommende delegerte rettsakter, hvilke sertifiseringsmetoder som utvikles og hvilke aktiviteter som blir aktuelle i Norge. Det er derfor for tidlig å fastslå det endelige omfanget av nødvendig tilrettelegging. Likevel kan det antas at både myndigheter og sertifiseringsorganer vil måtte bidra til tilrettelegging utover dagens nivå.

Forordningen omfatter aktiviteter som både er dekket av innsatsfordelingsforordningen (forordning 2018/842) og i skog- og arealbruksforordningen (også kalt «LULUCF-forordningen) (forordning 2018/841). I tillegg er visse aktiviteter delvis omfattet av EUs klimakvotedirektiv (direktiv 2003/87). Aktiviteter under forordningen som medfører utslippsreduksjoner av metan og lystgass i jordbruket, samt utslippsreduksjoner og opptak i skog og arealer, vil bidra til Norges forpliktelser under henholdsvis innsatsfordelingsforordningen og LULUCF-forordningen. På denne måten vil forordningen kunne bidra til oppfyllelsen av Norges klimamål, selv om det er en frivillig ordning.

I dag kan ikke permanent CO2-fjerning (fjerning gjennom bio-CCS og DACS) bidra til å oppfylle EØS-landenes klimaforpliktelser under EU-regelverket. EU-kommisjonen har vært tydelige på at de ønsker å finne en løsning på hvordan permanent CO2-fjerning på sikt kan inngå i og brukes til oppfyllelsen av forpliktelser under EUs klimaregelverk. Selv om EU foreløpig ikke aksepterer at permanent CO2-fjerning regnes med i oppfyllelsen av sitt forpliktende regelverk, vil slik CO2-fjerning telle inn i landenes nasjonale klimagassregnskap til FN og i så måte bidra til landenes klimamål under Parisavtalen.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært presentert på møte 27.1.25 i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Rettsakten har videre vært behandlet på skriftlig prosedyre i Spesialutvalget for miljø 31. oktober til 14. november 2025. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant. Klima- og miljødepartementet har også redegjort for innholdet i rettsakten i EØS-referansegruppen for miljø, der eksterne aktører er invitert til å delta og kan gi innspill til departementets arbeid på EØS-området.

I mai 2022 sendte EU-kommisjonen ut et spørreskjema der stater og andre interessenter kunne fylle ut hvilke aspekter som er viktige å ivareta i et regelverk for sertifisering av karbonfjerning. Energidepartementet sendte inn innspill på vegne av Norge, i samarbeid med Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Innspillet kan leses her: 02052022-horingsinnspill.-sertifiseringssystem-for-karbonopptak..pdf (regjeringen.no)

Vurdering

Formålet til forordningen er å etablere et frivillig sertifiseringsrammeverk som vil bidra til å oppmuntre og legge til rette for permanent CO2-fjerning, karbondyrking og karbonlagring i produkter av høy kvalitet som et kompliment til varige utslippsreduksjoner i alle sektorer for å oppnå klimamålene i EUs klimalov. Forordningen vil også bidra til å etablere et marked for kjøp og salg av troverdige kreditter i EU, til bruk i det frivillige karbonmarkedet.

Ifølge funn fra FNs klimapanel (IPCC) sine rapporter er karbonfjerning nødvendig for å nå det langsiktige temperaturmålet i Parisavtalen. For å oppnå en balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i midten av dette århundret er det nødvendig å bruke karbonfjerning for å kompensere for utslippene vi ikke klarer å kutte. Alle 1,5- og 2-gradersscenarier som FNs klimapanel har vurdert inneholder flere milliarder tonn med karbonfjerning per år i andre halvdel av dette århundret, og scenarioene som legger til grunn at det skal brukes teknologiske løsninger forutsetter at disse teknologiene oppskaleres hurtig i dette tiåret. Forordningen er ment å gi større insentiver for karbonfjerning i EU og vil som sådan kunne bidra til å motvirke farlige menneskeskapte klimaendringer i tråd med målsetningene i Parisavtalen.

Klima- og miljødepartementet viser til at Norge er et foregangsland på CO2-fangst- og lagring, med høy kompetanse på feltet og stor lagringskapasitet på norsk kontinentalsokkel. Vi har drevet med CO2-lagring på sokkelen siden 1996. Som skognasjon og bidragsyter under klima- og skoginitiativet har Norge også erfaring og kunnskap knyttet til CO2-fjerning gjennom naturlige CO2-opptak. Vi har med andre ord gode forutsetninger for å drive med karbonfjernings- og karbondyrkingsaktiviteter i Norge og er ansett som en relevant aktør på feltet av det internasjonale samfunnet. Norge er en nær samarbeidspartner med EU på klimaområdet, herunder gjennom vår avtale om felles oppfyllelse av våre respektive klimamål for 2030 under Parisavtalen. Karbonfjerning kan spille en viktig rolle i oppnåelsen av disse målene.

Konsekvenser av å ikke innlemme rettsakten

Forordningen må innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett for at norske karbonfjernings- og karbondyrkingsaktiviteter skal kunne bli sertifisert under forordningen. Manglende sertifisering vil innebære at norske operatører ikke vil kunne få det kvalitetsstempelet som sertifiseringen innebærer på sin aktivitet. Et slikt kvalitetsstempel vil kunne ha en verdi i seg selv, eksempelvis gjennom operatørens markedsføring.

I tillegg vil operatører av norske aktiviteter miste mulighet til å få utstedt kreditter under dette sertifiseringsrammeverket. Kredittene kan brukes av operatøren i sitt interne klimaregnskap for å kompensere for eventuelle utslipp som operatøren har, eller så kan de omsettes i det frivillige markedet.

Det finnes andre frivillige sertifiseringsordninger i markedet allerede, men disse er uregulerte og har varierende grad av tillitt når det gjelder kvalitet og klimaintegritet. I den grad sertifiseringen under forordningen representerer en høyere verdi enn sertifiseringen under de uregulerte ordningene, vil fravær av forordningens innlemmelse i EØS-avtalen innebære en konkurranseulempe for norske karbonfjerningsaktører sammenlignet med aktører i EU-land som har mulighet til å sertifisere seg under forordningen.

Uten innlemmelse i EØS-avtalen vil det heller ikke være mulig for norske aktører, offentlige eller private, å etablere seg som sertifiseringsorganer og sertifiseringsordninger i Norge i henhold til forordningen.

En annen konsekvens av å ikke innlemme forordningen kan være at norske aktører får mindre insentiv til å investere og drive karbonfjernings- og karbondyrkingsprosjekter sammenlignet med aktører i EU-landene, og Norge vil potensielt kunne få et mindre bidrag fra karbonfjerning og karbondyrking i oppnåelsen av Norges klimamål under Parisavtalen. Det vil også kunne gi svekket insentiv til å satse på disse aktivitetene, herunder CO2-fjerningsteknologier som er nødvendige for at verden skal nå 1,5-gradersmålet i Parisavtalen, slik som bio-CCS og DACCS.

I Europa og i verden for øvrig anses Norge å være langt fremme i arbeidet med karbonfjerning. Vi er en stor skognasjon og vi har lang erfaring og kunnskap knyttet til CO2-fangst og lagring. Ved å ikke innlemme forordningen kan norske aktører og myndigheter gå glipp av viktig erfaringer og læring knyttet til forordningen, som kan være relevant for senere rettsakter fra EU knyttet til karbonfjerning.

Konklusjon

Etter en samlet vurdering mener KLD at det er mest nærliggende å anse forordningen som omfattet av de forpliktende delene av EØS-avtalen, i hovedsak pga. betydningen forordningen vil ha for det indre markeds funksjon. Uansett mener KLD at forordningen bør innlemmes i EØS-avtalen for å unngå ulike konkurransevilkår innenfor EØS-området, og fordi det vil være uheldig om norske karbonfjerningsaktiviteter ikke vil kunne sertifiseres i henhold til forordningen.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 15

Status

Kommisjonen la frem forslag til sertifiseringsrammeverk for karbonfjerning den 30. november 2022. EU-kommisjonen, Rådet og Europaparlamentet kom til en enighet om forordningen 19. februar 2024. Forordningen ble formelt vedtatt 27. november 2024 og er publisert i EUs Official Journal, se her.