BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 8.3.2022)

Sammendrag av innhold

Innledning

Den 14. desember 2021 la Kommisjonen fram en ny mobilitetspakke med en rekke forslag tilendringer i forordninger og direktiver, herunder en revisjon av strategien om bymobilitet. Som en del av revisjonen av strategien for bymobilitet presentrerte Kommisjonen den 11. februar 2022 - Retningslinjer om passasjertransport med drosje eller private kjøretøy med sjåfør. Innholdet i retningslinjene følger nedenfor.

Passasjertransport der kunden selv bestemmer tidspunkt og sted har lenge vært en viktig del av mobilitetstilbudet som er tilgjengelig for innbyggere. Slike tjenester utføres vanligvis av drosjer og/eller private leiebiler med sjåfør (PHV- private hired vehicles).

Kommisjonen viser til at i de siste årene har markedet for passasjertransport med drosje e.l gjennomgått betydelige endringer i Europa, særlig på grunn av teknologisk utvikling og framvekst av "ride-hailing" - som refererer til å bestille en tilpasset tur på nettet, vanligvis via en smartphone-applikasjon. Medlemsstatene har dermed blitt møtt med utfordringer knyttet til utvikling av politikk som tar hensyn til nye måter å operere på, nye forretningsmodeller og nye markedsaktører. De har også blitt møtt med spørsmål knyttet til ansettelsesstatus og sosiale rettigheter til sjåførene. Kommisjonen ønsker på bakgrunn av denne utviklingen også å forbedre arbeidsforholdene til personer som jobber gjennom plattformer ved at de har varslet et nytt EU-direktiv om dette temaet.

Kommisjonen viser videre til at mens drosjetjenester og PHV tradisjonelt har vært et lokal anliggende, har de internasjonale og EU-aspektene økt de siste årene. Internasjonale og europeiske transportfirmaer har utviklet sine aktiviteter på tvers av medlemsland og interessenter hevder at mangfoldet av ulike regler, samt innholdet i reglene, gjør det vanskelig å etablere virksomhet i en annen medlemsstat. Denne utvikelingen gjenspeiles også i den del saker for EU-domstolen i de senere årene.

Kommisjonen viser til at Artikkel 56 TEUF om friheten til å yte tjenester får ikke anvendelse på transporttjenester, ettersom artikkel 58 nr. 1 TEUF bestemmer at «friheten til å yte tjenester på transportområdet skal reguleres av bestemmelsene om transport». Foreløpig er det ingen spesifikke EU-tiltak på dette området som er vedtatt på grunnlag av traktatbestemmelsene om transport. Transporttjenester er imidlertid omfattet av etableringsfriheten nedfelt i artikkel 49 TEUF. Artikkel 49 TEUF er til hinder for ethvert nasjonalt tiltak som er egnet til å hindre statsborgere i en medlemsstat i å fritt etablere seg på en annen medlemsstats område. Dette betyr at enkelte regler vedtatt av medlemsstatene om drosje- og PHV-virksomhet, kan utgjøre begrensninger i etableringsfriheten. Medlemsstatene kan likevel rettferdiggjøre begrensninger i etableringsfriheten ut fra legitime formål (tvingende allmenne hensyn), forutsatt at begrensningene er ikke-diskriminerende, hensiktsmessige for å oppnå et formål og ikke går utover det som er nødvendig for oppnå det formålet.

Regler om adgang til yrket som leverandør av drosjetjenester og PHV-tjenester varierer mellom medlemsland, mellom regioner og mellom byer. Det samme gjelder regler for utøvelse av yrket som sjåfør. Medlemsstatenes regelverk bør dermed gi rettferdige muligheter for alle eksisterende og nye markedsaktører og tilstrebe like konkurransevilkår mellom markedsaktørene.

Behov for bedre reguleringsrammer

I lys av det ovennevnte er det viktig at medlemsstatene revurderer sine eksisterende regler for de lokale markedene for drosje og PHV-tjenester for å sikre tilgjengelige, rimelige, pålitelige, trygge og sikre transporttjenester av god kvalitet for innbyggerne.

A. Anbefalinger om adgang til yrket

Medlemsstatenes regler om adgang til yrket som drosje-/PHV-operatører samt drosje-/PHV-sjåfører, enten det er på nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå, som krav om lisens og vilkår for å få lisens, kan utgjøre en markedsadgangsbarriere og en begrensning av etableringsfriheten. Slike regler må derfor oppfylle kriteriene knyttet til allmenne hensyn.

1. For sjåfører; Kriterier for sjåfør av drosje og PHV bør være enkle og ikke gå utover det som er nødvendig.

Medlemsstatenes krav til sjåfører knytter seg ofte til besittelse av førerkort, en viss kjøreerfaring, vandelskontroll, kunnskap om området, om elektroniske posisjoneringssystemer, om førstehjelp og muligheten til å yte tjenester til personer med nedsatt funksjonsevne eller bevegelseshemming. Disse kravene på nasjonalt, regionalt og/eller lokalt nivå, både for taxi- og PHV-sjåfører, bør ikke gå utover det som er nødvendig, og bør ikke vektlegge kunnskap som var nødvendig tidligere, slik som omfattende detaljert geografisk kunnskap. De bør heller tilpasses det som trengs i dag, for eksempel håndtering av navigasjonssystemer.

2. For operatører (løyvehavere); Kriterier for operatører av drosje og PHV-tjenester bør være enkle og ikke gå utover det som er nødvendig.

Medlemsstatens krav, enten det er på nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå, for å bli operatør, kan utgjøre en begrensning av etableringsfriheten. Krav for å kvalifisere som operatør kan for eksempel relatere seg til økonomi, god vandel og skattemessig overholdelse, forutsatt at de er utformet for å oppnå et legitimt mål og ikke går utover det som er nødvendig. Krav knyttet til f.eks. størrelsen på flåten (minimum/maksimalt antall kjøretøy), antall ansatte, minimum/maksimum antall lisenser en operatør kan inneha, kontorlokaler, eller bestemmelser om at ingen juridiske personer kan inneha drosje-/PHV-løyve, kan være vanskeligere å rettferdiggjøre i denne sammenheng med hensyn til kravet om å forfølge et legitimt mål og overholde prinsippene om nødvendighet og proporsjonalitet.

3. Krav til kjøretøy; Kjøretøyflåter for drosje og PHV bør bli mer bærekraftig

Drosjer og PHV-kjøretøy kjører vanligvis flere kilometer enn privatbiler. Det er derfor viktig at kjøretøyflåtene blir mer bærekraftig og beveger seg mot nullutslippskjøretøy (ZEV). Dette kan for eksempel gjøres ved å knytte nye eller fornyede drosje- og PHV-løyver til utslippskrav for kjøretøyet, ved å gjøre tilleggslisenser tilgjengelig for ZEV eller ved å gi økonomisk støtte til slike kjøretøy og deres lade- eller drivstoffinfrastruktur. Krav knyttet til størrelsen på kjøretøy bør kun kreves der kundene har behov, for eksempel til bagasjeplass eller barneseter. Etter dagens regelverk i enkelte medlemsland kreves det at PHV skal være luksusbiler, og dermed større, bredere og tyngre enn gjennomsnittsbilen. Spesielt med tanke på European Green Deal og målet om å drastisk redusere antall dødsulykker og alvorlige skader i trafikken, er det viktig å revurdere kjøretøykriterier som brukes til privat utleie, samtidig som man tar hensyn til fordelene med mindre og lettere kjøretøy med hensyn til kø, energiforbruk, miljø- og trafikksikkerhetspåvirkninger. Tilpasning av kjøretøykriterier til målet om å redusere utslipp og overbelastning bør imidlertid ikke svekke andre viktige mål som passasjersikkerhet og tilgjengelighet for passasjerer med funksjonshemninger eller redusert mobilitet.

B. Anbefalinger om utøvelse av yrket

1. Ønskelig å avskaffe den strenge «retur-til-garasje-regelen»

Regler om utøvelse av yrket bør ikke inneholde en retur-til-garasje-regel. I mange medlemsland har verken drosjer eller PHV lov til å kjøre rundt på jakt etter potensielle passasjerer. Drosjer kan ofte vente ved taxiholdeplasser, mens PHV ofte er forpliktet til å reise tilbake til sine lokaler mellom reisene. PHV kan vanligvis ikke parkere på steder med potensielt høy etterspørsel for å tiltrekke seg passasjerer heller. I noen medlemsstater kan PHV ikke parkere på offentlige gater. Før utviklingen av mobiler, måtte PHV-sjåfører returnere til sine lokaler for å bli informert om deres neste bestilling. I dag muliggjør imidlertid geolokalisering og smarttelefoner en umiddelbar tilkobling av potensielle kunder og PHV-sjåfører. Plikten til å reise tilbake uten passasjer til avsidesliggende lokaler og tilbake for å hente neste passasjer medfører tomkjøring. I tider med mye trafikk i byer, forurensning og klimaendringer, og nødvendigheten av å dempe miljøpåvirkningen, kan det være hensiktsmessig å revurdere denne regelen. Sjåfører bør ikke hindres i å fortsette med sine aktiviteter av en forpliktelse til å returnere til sine lokaler mellom klienter så lenge de er opptatt. For ventetid mellom bestillinger kan byene for eksempel utpeke mer sentrale plasser der sjåfører kan vente. Målet er å redusere så mye som mulig tomkjøringer, som er ineffektiv bruk av kjøretøyet og sjåførens arbeidstid, og er skadelig for miljøet.

2. Tillate å ta passasjerer på tur/retur utenfor lisensierte områder

Regler om yrkesutøvelse bør ta hensyn til behovet for å redusere tomkjøring. Lisenser for drosjer og PHV utstedes for et bestemt forvaltningsområde. Derfor kan sjåfører frakte passasjerer til destinasjoner utenfor lisensområdet, men kan i mange medlemsstater ikke ta andre passasjerer tilbake fra området utenfor sitt område. Det mest fremtredende eksemplet er turer til og fra flyplasser, ofte plassert utenfor større storbyområder. Dette fører til tomkjøringer, som reflekterer prisene og fører til høyere utslipp per passasjer. Å tillate å frakte passasjerer på tur-retur tilbake til lisensområdet vil bidra til å redusere antall kjørte kilometer uten passasjerer.

3. Øke kapasitetsbruk av kjøretøy

Å tillate «samkjøring» av passasjerer oppfordres for å redusere antall turer. Samkjøring eller "Passasjerpooling" refererer til ukjente passasjerer med lignende destinasjoner som deler en drosje eller PHV. Samkjøring er vanligvis billigere, men passasjerer må, avhengig av tjenesteleverandøren, enten gå til henteområdet eller akseptere at turene tar lengre tid for henting og avlevering av andre passasjerer. For tiden tillater mange medlemsstater (på nasjonalt, regionalt og/eller lokalt nivå) kun leie av hele kjøretøyet og ikke et enkelt sete. Økt kapasitetsbruk (dvs. øke antall passasjerer som transporteres per kilometer med kjøretøy) kan føre til færre taxi-/PHV-kilometer. For eksempel to personer som deler et kjøretøy forårsaker færre kjørte kilometer (og tilhørende utslipp og trafikk) enn to personer som tar hver sin bil. Samkjøring der drosjer og PHV kan hente passasjerer på vei mot lignende destinasjoner kan bidra til å redusere kjørte kilometer per person. Samtidig bør sikkerheten og sikkerheten til sjåfører og passasjerer opprettholdes til enhver tid.

4. Ytterligere krav for sjåfører

a) Drosjesjåfører

I en rekke medlemsstater har det vært en nedgang i drosjesjåfører, mens en økning i PHV kan observeres. Medlemsstatene bør revurdere sine regler for sjåfører i lys av sine mål, spesielt når de skiller drosjetjenester fra PHV-tjenester, og mulige konsekvenser. Et eksempel på regler knyttet til sjåfører er plikten til kun å jobbe fulltid som sjåfør. Slike regler, som kan utgjøre begrensninger i etableringsfriheten, må være i tråd med kriteriene fastsatt i rettspraksis nevnt ovenfor. Fleksible arbeidsmønstre, som å avskaffe og/eller lette på obligatoriske langvakter, natte- og helgevakter, åpne for deltid osv., kan gjøre yrket som drosjesjåfører mer attraktivt, også for personer som trenger å forene familie og arbeid, hvis det kombineres med et passende nivå av jobbsikkerhet og forutsigbarhet.

b) PHV-sjåfører

PHV-sjåfører møter forskjellige utfordringer. Eksempler er forbudet mot bruk av smarttelefoner for å motta kunders forespørsler, og etablering av obligatorisk ventetid mellom bestilling av PHV og oppstart av tjenesten. Begge reglene hindrer at tjenesten starter rett etter bestilling og gir PHV en komparativ ulempe. De fører til en ineffektiv bruk av PHV-sjåførers arbeidstid. Enhver slik regel må være i tråd med kriteriene fastsatt i rettspraksis nevnt ovenfor.

5. Ytterligere driftskrav for operatører

Driftskrav for operatørene må alltid være hensiktsmessige og forholdsmessige i forhold til målene som etterstrebes. Når drosje- og PHV-operatører er etablert, er de underlagt en rekke regler for organisering av virksomheten, og formålet med disse er ofte ikke åpenbart. Eksempler er: kravet om et minimum eller maksimum antall ansatte, plikten at en operatør selv må jobbe som drosjesjåfør, at operatører kan kun ansette heltidsansatte, etablering av minimum/maksimum antall sjåfører for hvert lisensiert kjøretøy, fastsettelse av minimum leieperiode til minimumstakst eller bestemmelsen at transportgodtgjørelse kun tillates etter at en klient har mottatt faktura på sitt bosted. Driftsforholdene for drosjeoperatører/PHV må være i tråd med EU-lovgivningen og særlig etableringsfriheten.

C. Anbefalinger om integrering med kollektivtransport og aktiv mobilitet

Drosje og PHV bør integreres godt med kollektivtransport og aktiv mobilitet. Det er av stor betydning at drosjer eller PHV kompletterer offentlig transport (som t-bane, busser, trikker) samt andre aktive former for mobilitet (som gange og sykling) og ikke blir en bare erstatning for disse. For optimal integrering bør det være en del av den lokale bærekraftige urbane mobilitetsplanen (SUMP) utviklet i samsvar med europeiske retningslinjer. Drosjer og PHV kan øke bruken av offentlig transport ved å ta passasjerer den første delen til eller den siste delen fra kollektivstasjoner, noe som gjør offentlig transport til et attraktivt og komfortabelt alternativ og reduserer behovet for privat bilbruk. Dette er spesielt viktig i områder hvor kollektivnettet er mindre tett, for eksempel i utkanten av byer eller i forstadsområder. Det vil kunne bidra til å gjøre bruk av kollektivtransport mer attraktiv og veien til stasjonen raskere eller tryggere. Å iverksette tiltak for å styrke integrasjonen med kollektivtransport kan være en vei videre, for eksempel ved å støtte «Mobility as a Service» («MaaS») -løsninger, ved å stimulere passasjerer og ved å utforske samarbeidsmuligheter med reisebyråer. Tjenesteleverandører kan bli bedt om også å informere kunder om tilgjengelige alternative aktive mobilitetsalternativer via passende kanaler.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Transportvirksomhet reguleres av kapittel 6 i EØS-avtalen om transportvirksomhet. EØS-avtalen har ikke sekundærrett for drosjevirksomhet.

Retningslinjene som er utarbeidet er ikke bindende for Norge.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Retningslinjene vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser for Norge.

Sakkyndige instansers merknader
Ikke relevant.

Vurdering
Retningslinjene er ikke bindene for EU/EØS-stater. Kommisjonen har ikke tidligere utarbeidet retningslinjer eller annet regelverk for drosjevirksomhet i EU. Som det framgår av dokumentet, er dette et område som tidligere har blitt ansett for å være av lokal/ nasjonal interesse og det har så langt ikke blitt utarbeidet EU-regler på dette området. Med den nye framveksten av mobilitetsformer, har Kommisjonen fått økt interesse for området, da dette kan få betydning for grenseoverskridende transport. Det er dermed viktig for Kommisjonen å tilstrebe felles retningslinjer slik at det ikke vil være hindringer, og da særlig knyttet til etableringsmuligheten i EU-land. Kommisjonen har i retningslinjene påpekt viktigheten av at ulike tiltak innenfor drosjeområdet må være i samsvar med de generelle prinsippene for etableringsrett og viser til at restriksjoner må være begrunnet i allmenne hensyn. De har i retningslinjene gitt eksempler på tiltak overfor løyvehavere/sjåfører/andre som etter deres vurdering kan forsvares, mens andre tiltak må anses som unødvendige og uproposjonale.Disse vurderingene er likevel ikke bindende for de tiltakene som Norge og andre EU/EØS land evt. måtte innføre, men det gir en pekepinn på hva Kommisjonen vurderer hva som er innenfor handlingsrommet til medlemsstatene. Etter dagens regelverk for drosje i Norge, er vurderingen at vi anses å ligge innenfor de retningslinjene som Kommisjonen har presentert.

Foreløpig har Kommisjonen funnet det hensiktsmessig å komme med retningslinjer på området. I mange tilfeller kan dette imidlertid være et første skritt på veien for å foreslå bindende rettsakter på området. Det er dermed viktig at Norge følger saken videre gjennom kontakt med Kommisjonen og andre medlemsland i EU/EØS.