BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.5.2024)

(Se også tidligere EØS-notat, sist oppdatert 3.5.2022)

Sammendrag av innhold

EU-kommisjonen la fram forslag til endringer i rammedirektivet om avfall 5. juli 2023 knyttet til tekstilavfall og matavfall. Forslaget har vært på høring i EU, med frist 22. november 2023. EUs rammedirektiv om avfall ((EU) 2008/98) er det overordnede EU/EØS-regelverket på avfallsområdet.

Hensikten med endringsforslaget er å redusere mengden matavfall og tekstilavfall, samtidig som tekstilavfall utnyttes på en bedre måte blant annet gjennom å fremme ombruk, forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av tekstiler. Produksjon og forbruk av tekstiler er en av Europas største klima- og miljøutfordringer. EU-borgerne kaster i snitt tolv kilo klær, tekstiler og skotøy per person hvert år, og produksjon av nye tekstiler legger stort press på råmaterialer, vannressurser og arealer. Hovedgrepene er å innføre et utvidet produsentansvar for tekstiler og skotøy, og å innføre kvantitative reduksjonsmål for matavfall.

EU-kommisjonen har tidligere lagt fram et veikart (call for evidence) for en målrettet revidering som pekte på noen aktuelle tiltak som skulle vurderes som del av deres arbeid. Veikartet presenterte også forslag som ikke kom med i denne revisjonen.

Tekstilavfall:

Kommisjonen foreslår at produsentene skal ta en større del av ansvaret, ved å kreve at det innføres obligatorisk og harmonisert utvidet produsentansvar i alle EUs medlemsland. Det innebærer at tekstilprodusenter må dekke nødvendige kostnader for separat innsamling og videre håndtering av brukte tekstiler og tekstilavfall. Kommisjonen foreslår at vederlagene produsentene må betale for å dekke disse kostnadene skal baseres på hvor miljøvennlige tekstilene er. Målet er at dette skal gi produsentene insentiver til å øke produktenes sirkularitet gjennom design, innovasjon og sirkulære forretningsmodeller, slik at klær og tekstiler varer lenger, repareres, og brukes om igjen.

Kommisjonen har foreslått at mindre virksomheter skal slippe den administrative kostnaden ved å delta i et produsentansvar, og har satt nedre grense ved ti ansatte og en årlig omsetning og balanseregnskap på to millioner euro. Etter deres analyser vil dette medføre at 88 prosent av produsentene står utenfor produsentansvaret, men at produsentene som omfattes likevel vil dekke 88 prosent av industriens omsetning.

Kommisjonens forslag innebærer en løsning hvor tekstiler som er egnet for ombruk og tekstilavfall samles inn i én strøm, men hvor de ideelle organisasjonene som i dag samler inn brukte tekstiler skal kunne fortsette med sin virksomhet med innsamling til ombruk.

Kommisjonen foreslår også nye regler for håndtering av tekstilavfall, i tråd med EUs tekstilstrategi. Brukte klær skal prioriteres for ombruk, og mer av tekstilavfallet skal leveres til materialgjenvinning. Brukte tekstiler som er samlet inn sammen med tekstilavfall er å anse som avfall før det er sortert.

Medlemslandene pålegges bl.a. å etablere et register over tekstilprodusenter og det må gjennomføres plukkanalyser av restavfall for å dokumentere andelen tekstilavfall som samles inn. Det vil også være rapporteringsforpliktelser knyttet til tekstilavfall under rammedirektivet.

Matavfall:

I dag kaster EUs innbyggere i snitt 131 kilo matavfall i året. Kommisjonen foreslår bindende reduksjonsmål for hele verdikjeden, med unntak av primærproduksjonsleddet. De har også valgt å skille ut matvareindustrien fra øvrige ledd i produktkjeden. De foreslår at EUs medlemsland skal redusere mengden matavfall i matindustri med 10 prosent, og med 30 prosent per innbygger samlet for dagligvare, serveringssteder og husholdninger innen 2030. Referanseåret er 2020.

Kommisjonen har foreslått at målene skal være rettslig bindende, og medlemslandene må iverksette tiltak for å nå dem. Medlemsland må allerede under det eksisterende rammedirektivet rapportere årlig om mengder matavfall i forskjellige ledd. Det foreslås ikke noen endringer til dette kravet, eller til metodikken for å beregne mengder matavfall.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten vil endre EUs rammedirektiv om avfall (2008/98/EF), som er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XX pkt. 32 ff. De foreslåtte endringene gjelder bestemmelser som er innlemmet i EØS-avtalen.

For tekstiler vil det måtte innføres et regelverk for opprettelse og drift av et utvidet produsentansvar. Slike ordninger er primært regulert i avfallsforskriften i dag. Arbeidsgruppen for innretning av et norsk produsentansvar for tekstiler overrakte 10 oktober 2023 sin rapport til Klima- og miljødepartementet, med anbefalt innretning for og elementer som bør inngå i et produsentansvar for tekstiler i Norge.

For reduksjon av matavfall vil det være rom for flere typer virkemidler for å nå målene. Matsvinnutvalget sin rapport fra 3. januar 2024 gir anbefalinger til helhetlig tiltaks- og virkemiddelbruk, noen av dem regulatoriske.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Tekstiler:

I konsekvensutredningen til Kommisjonen er ekstrakostnadene til produsentene estimert til å utgjøre omtrent 0,6 % av produksjonskostnaden.

Det vil blant annet være kostnader forbundet med:  

• Separat innsamling med påfølgende transport og behandling
• Etablering og drift av sorteringsanlegg
• Etablering og drift av produsentansvarsselskap som skal godkjennes av Miljødirektoratet
• Utvikling, drift og oppfølging av register over produsenter
• Rapportering

Kostnader skal dekkes av norske tekstilprodusenter og importørene av tekstilprodukter, inkludert netthandel, som havner over terskelverdiene for ordningen (over ti ansatte og en årlig omsetning og balanseregnskap på to millioner euro). Det forventes at disse kostnadene i stor grad overføres til forbrukerne.

Miljømyndighetene vil få administrative kostnader med regulering, veiledning, godkjenning av produsentansvarsselskap, etablering og drift av produsentregister og oppfølging, kontroll og tilsyn med produsentansvarsordningen. En del av disse kostnadene kan dekkes over gebyrer, men arbeidet vil binde opp ressurser i miljøforvaltningen. Det er ventet at kontrollen med eksport av tekstiler til utlandet vil øke noe. Dette vil kunne medføre økte kostnader for toll – og miljømyndigheter.

Vi forventer at en innføring av utvidet produsentansvar for tekstiler og tekstilavfall vil føre til avfallsreduksjon på sikt, og økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av tekstilavfall. Dette vil gi positive miljø- og klimaeffekter som følge av redusert bruk av råmaterialer, vannressurser, kjemikalier og arealer. Det er ventet reduserte klimagassutslipp og redusert forurensning ved råvareuttak og produksjon, og redusert forsøpling i tredjeland som følge av noe redusert eksport av tekstilavfall. Det kan også ventes flere arbeidsplasser i materialgjenvinningsindustrien.

Matavfall:

Reduksjon av matavfall er ventet å gi betydelig miljøbesparelser i form av reduserte drivhusgassutslipp. Forbrukerne vil trolig spare penger, ved redusert innkjøp av varer. Det er ikke ventet betydelige økonomiske tap i landbrukssektoren.

Norge har jobbet systematisk for å få ned mengden matsvinn siden 2017, da bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn ble inngått mellom fem departementer og tolv organisasjoner fra hele matbransjen. Fram mot 2030 skal avtalepartene jobbe for å kutte matsvinnet i Norge med 50 prosent. Matsvinn omfatter kun den nyttbare delen av maten.

Reduksjonsmålene foreslått av EU er basert på den eksisterende EU/EØS-definisjonen og målemetoden for matavfall, som er fastsatt i rammedirektivet om avfall. De to reduksjonsmålene – Norges nasjonale mål om halvering av matsvinnet og EUs mål om å redusere matavfallet med henholdsvis 10 og 30 prosent – er ikke direkte sammenlignbare. Vårt reduksjonsmål er knyttet til nyttbar mat, mens EU-målet gjelder matavfall i sin helhet. Det brukes også forskjellige referanseår: 2015 nasjonalt, og 2020 i EU. Andelen nyttbar mat sammenlignet med hele matavfallet vil variere fra ledd til ledd og utfra hvilken type mat det gjelder.

Selv om det ikke er fastsatt nøyaktig hvor stort kutt i matsvinnet som må til for å oppnå målene foreslått i rammedirektivet, vurderer vi at de nasjonale ambisjonene for redusert matsvinn er i samme størrelsesorden som EU sine mål.

Matsvinnutvalgets rapport fra 3. januar 2024 presenterer flere tiltak og virkemidler som kan brukes. De mener at ved innføring av alle tiltakene, er det et potensial for å kutte 75 prosent av matsvinnet innen 2030 (fra 2015), noe som trolig er godt innenfor målene om 10 og 30 prosent reduksjon av matavfall.

I forslaget fra kommisjonen åpnes det i tillegg for at land kan bruke et tidligere referanseår enn 2020, i tilfeller der de har jobbet systematisk med å redusere matavfallet sitt og kan underbygge arbeidet sitt med data. Dagligvaresektoren i Norge har siden 2017 jobbet systematisk med matsvinnreduksjon, og har oppnådd gode resultater. Dette arbeidet er også godt dokumentert og kan tenkes å kunne telles mot måloppnåelse.

Sakkyndige instansers merknader

EØS-notat (foreløpig posisjonsnotat) for forslaget ble forelagt spesialutvalget for miljø ved skriftlig prosedyre (2. - 10.5.24). Det fremkom ingen merknader.

Nasjonal høring:

Forlaget til revidert direktiv var på nasjonal høring høsten 2023 (https://www.miljodirektoratet.no/hoeringer/2023/august-2023/nasjonal-horing--forslag-til-revidert-rammedirektiv-om-avfall/).

Tolv organisasjoner kom med innspill. Gjennomgående er høringsinstansene positive til mål for reduksjon av matavfall og virkemidler for reduksjon og økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av tekstilavfall. Flere påpeker likevel at et produsentansvar for tekstiler er komplisert å gjennomføre, og at økomodulering av produsentenes vederlag er krevende før merking av tekstiler er på plass gjennom økodesignforordningen. Det er også bekymring for at kommunene ikke skal få dekket alle kostnader ved innsamling av tekstilavfall, særlig fram til en produsentansvarsordning er på plass.

Vurdering

Den foreslåtte rettsakten er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet og endrer EUs rammedirektiv om avfall (2008/98/EF), som allerede er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XX punkt 32 ff. Formålet er å forbedre den miljømessige bærekraften i avfallshåndteringen av mat og tekstiler og å sikre fri bevegelighet for brukte tekstiler og tekstilavfall i det indre markedet. Den berører dermed tema som tematisk faller inn under EØS-avtalen og gir regler av betydning for det indre markedet. Forslaget vurderes som EØS-relevant.

Norske interesser

Forslaget er overordnet i tråd med norsk politikk, siden målet er avfallsreduksjon og økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning.

Norge har spilt inn følgende anbefalinger gjennom EUs høring november 2023:

Tekstilavfall:

• Gi nasjonal fleksibilitet med hensyn til hvordan innsamlingssystemet skal organiseres. Det foreslås krav om at medlemslandene skal sørge for at produsentansvarsselskap skal "etablere" separat innsamling. Vi mener det heller bør stå at produsenter/produsentansvarsselskap skal "sørge for" separat innsamling. Det vil gi større fleksibilitet i organiseringen av innsamlingen og ansvarsfordelingen mellom aktører.
• Tillate medlemslandene å velge om separat innsamling av tekstilprodukter til ombruk og tekstilavfall skal samles inn i én strøm eller to atskilte strømmer.
• Klargjøre tydelig hvilke kostnader produsentansvaret skal dekke, for å unngå konflikter ved implementering.
• Fjerne terskelen for små bedrifter, slik at alle produsenter må delta i produsentansvarsordningen. Det kan sikre en mer effektiv og forutsigbar ordning som er enkel å håndheve, og hvor det er mulig å målrettet følge opp gratispassasjerer. Vi foreslår i stedet å lette den administrative byrden for de små selskapene.

Matavfall:

• Åpne for å bruke et annet år enn 2020 som referanseår, dersom medlemslandene har gjort tiltak for å redusere matavfall innen en eller flere "bransjer" før 2020.
• Knytte avfallsreduksjonen til nyttbart matavfall (matsvinn) og ikke alt matavfall, selv om alt matavfall fremdeles kan brukes i avfallsstatistikkene

Norske myndigheter har sendt høringsinnspill til Kommisjonen og diskutert innspillene innen tekstil i møte med Kommisjonen 18. januar 2024.

Miljødirektoratet vil følge opp videre mot Kommisjonen. Når det gjelder matavfall er noen oppfølgingsspørsmål sendt til Kommisjonen, og Miljødirektoratet følger opp dette videre. Spørsmålene gjelder muligheten for at bruk av tidligere referanseår kan gjelde kun enkelt-sektorer, og oppklaring av metodevalg ved bruk av tidligere referanseår.

Andre internasjonale forpliktelser

Forslaget som gjelder reduksjon av matavfall har en annen indikator enn FNs bærekraftsmål.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 15

Andre opplysninger

Matavfall

Etter oppdrag fra Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet, har en arbeidsgruppe hatt som overordnet mål å "fremme forslag om ny definisjon av matsvinn/matavfall og foreslå egnet metodikk for datainnsamling og statistikkutvikling for matsvinn/matavfall." (TB2023)

Gruppen ble ledet av Miljødirektoratet, med deltakelse fra representanter fra Landbruksdirektoratet, Fiskeridirektoratet og Statistisk sentralbyrå (SSB).

For å kunne følge opp om Norge oppfyller reduksjonsmålene, er det viktig at dataene er sammenlignbare fra år til år, og vi må derfor skaffe sammenlignbare data for å kunne rapportere til EU.

Det foreslås i rapporten at det fremover brukes EU-metodikken for å beregne mengder matavfall i Norge, og at det også følges med på mengder matsvinn og mengder matavfall som blir sendt til dyrefor. Det foreslås videre at SSB tar over datainnsamlingen og rapporteringen.[1]

[1] Matavfall og matsvinn: forslag til ny definisjon og videre statistikkutvikling - Miljødirektoratet (miljodirektoratet.no)

Status

EU-kommisjonen la fram forslag til endringer i rammedirektivet om avfall 5. juli 2023. Forslaget har vært på høring i EU, med frist 22. november 2023. Europaparlamentet vedtok sin forhandlingsposisjon i plenum i 13. mars 2024. Forslaget har vært diskutert i Rådet, men forhandlingsposisjonen er ikke enda vedtatt. På grunn av Europaparlamentsvalg i juni 2024 vil forslaget trolig ikke bli ferdigforhandlet i triloger før etter at det nye parlamentet er på plass.