BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 31.1.2016)

Sammendrag av innhold
Den 24. april 2015 vedtok EU-kommisjonen økodesignforordning nr. 2015/1185 om varmeovner til fastbrensel (vedovner).

Forordningen ligger under økodesigndirektivet (2009/125/EF) som fastsetter rammene for hvordan ulike energieffektivitets-, miljø- og ressurskrav kan utformes for energirelaterte produkter. Produsenter og importører til EØS kan kun bringe i omsetning eller ta i bruk i næringsvirksomhet, produkter som oppfyller kravene. Produkter som tilfredsstiller kravene skal være CE-merket.
Energikrav til produkter er et av flere virkemidler for å nå EUs vedtatte mål om innen 2020 å redusere klimagassutslippene med minst 20 %, øke andelen fornybar energi i vårt endelige energiforbruk til 20 %, og øke energieffektiviteten med 20 % i EU.

Ovner som omfattes av kravene:

• Varmeovner som fyres med fastbrensel, dvs fast fossil brensel som f. eks koks og kull og fast biomasse f.eks til bruk i vedovner, peiser, pelletskaminer. Ovnene har en nominell ytelse ≤ 50 kW.

Følgende produkter er ikke omfattet av kravene:

• Ovner med innebygget kjel hvor mindre enn 6 % av varmeytelsen avgis direkte til rommet. Disse betraktes som regulære kjeler som inngår i virkeområdet for økodesignforordningen for fastbrenselkjeler
• Ildsteder som kun er beregnet til å brenne biomasse som ikke er basert på trevirke
• Produkter til oppvarming av luft (såkalte ’Air heating products’)
• Ildsteder eller andre lokale varmekilder beregnet utelukkende til utendørs bruk
• Ovner som er beregnet til å bli satt sammen på bruksstedet, og som ikke består av komponenter eller deler fra kun én enkelt leverandør (f.eks. kakkelovner eller peisinnsatser bygget etter mål fra bruksstedet)
• Saunaovner

Krav:

• Krav til ovnenes energieffektivitet (uttrykt som årsvirkningsgrad og beregnet på bakgrunn av brenslets nedre brennverdi)
• Krav til ovnenes utslipp av nitrogenforbindelser (NOx), karbonmonoksid (CO), partikler (PM), uforbrente hydrokarboner (OGC)
• Informasjonskrav for produsenter, importører og forhandlere.

Virkningsdato for samtlige krav:1. januar 2022

Forordning 2015/1185 ble publisert i Den europeiske tidende 20. juli 2015 og trådte i kraft 10. august 2015. Forordningens krav vil tre i kraft 01. januar 2022. Artikkel 8 gir medlemsstatene rett til å beholde sitt nasjonale krav til partikkelutslipp fram til 1. januar 2022.

Artikkel 7 krever at Kommisjonen senest innen 1. januar 2024 skal ha en gjennomgang av forordningen i lys av den teknologiske utviklingen. I gjennomgangen skal man særlig vurdere om økodesignkravene skal skjerpes og om toleranser, som brukes av myndighetene ved testing i forbindelse med tilsyn, skal endres.
Videre skal forordningen senest 22. august 2018 vurderes med sikte på en eventuell innføring av krav om en uavhengig tredjepartssertifisering. Frem til da er det produsentene selv som sertifiserer produktene, dvs selv setter CE-merket på produktet.

Merknader
Hovedrettsakten – direktiv 2009/125/EF (økodesigndirektivet) – er hjemlet i Traktat om den Europeiske Union (TEU), EU-traktatens artikkel 95. Gjeldende norsk lovgivning på området er LOV 1976-06-11 nr 79: Lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) med underliggende forskrift 2011.02.23 nr 0190: Forskrift om miljøvennlig utforming av energirelaterte produkter (økodesignforskriften). Økodesigndirektiv II (direktiv 2009/125/EF) ble innlemmet i EØS-avtalen i 1.7.2011 ved EØS-komite-beslutning nr. 67/2011 og er gjennomført i norsk rett gjennom økodesignforskriften som trådte i kraft 1. mars 2011. Videre reguleres fastbrenselovner av forskrift 26. mars 2010 nr. 489 Forskrift om tekniske krav til byggverk og forskrift 17. desember 2013 nr. 1579 om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk som bygningsmyndighetene har ansvar for. Tilgrensende regelverk som regulerer luftkvalitet, forskrift 1. juni 2004 nr. 931 Forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften), ligger under miljømyndighetene. Lokal luftkvalitet reguleres av kapittel 7 om lokal luftkvalitet.

Rettslige konsekvenser for Norge:
Gjennomføring av kommisjonsforordning nr. 2015/1185 vil skje gjennom endringer i økodesignforskriften. Forskrift om tekniske krav til byggverk inneholder krav til partikkelutslipp fra vedovner. Denne bestemmelsen vil måtte fjernes ved innlemmelsen av kommisjonsforordningen. Ansvaret for dette ligger hos bygningsmyndighetene.

Økonomiske og administrative konsekvenser for norske myndigheter:
Gjennomføringen av stadig flere kommisjonsforordninger under økodesigndirektivet, vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for norske myndigheter. Konsekvensen består i økt behov for administrative ressurser grunnet nye forpliktelser forbundet med tilsyn og informasjon om regelverk (indirekte utgifter).

Økonomiske konsekvenser for private:
For produsenter av varmeovner til fastbrensel, antas det at nye krav til produktutforming kan medføre økte kostnader knyttet til en eventuell omlegging av produksjonsmetoder. Det antas at eventuelle kostnader ikke vil bli vesentlige.

Det antas at forordningen ikke vil føre til noen vesentlige kostnadsøkninger for forbrukere.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten er vurdert av spesialutvalget for energi, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

NVE informerte også kort om utkastet til økodesignforordning i spesialutvalgsmøte for energi den 19.09.2014 og 9.03.2015.

Vedovner har vært blant NVEs prioriterte produkter. Det vil si at NVE har fulgt opp regelverksutformingen aktivt og benyttet konsulentbistand for utforming av posisjoner. NVE har hatt arbeidsdokumenter på høringer på NVEs nettside underveis i regelverksutformingen. De elektroniske høringene er gjennomført i 2012, 2013 og 2014. I tillegg avholdt NVE et informasjonsmøte om de kommende økodesign- og energimerkekrav for vedovner den 15.12.2014 - kort tid etter at voteringen i forskriftskomiteen hadde funnet sted.
Høringsuttalelser fra norske produsenter, bransjeorganisasjoner og miljø- og bygningsmyndigheter har i hovedsak dreiet seg om ovnenes virkningsgrad, grensene for partikkelutslipp og valg av metode for måling av ovnenes partikkelutslipp. Et gjennomgående ønske i høringsinnspillene har vært at den norske metoden for måling av partikkelutslipp, beskrevet i NS3058/3059 og CEN/TS15883 Tillegg A.2, skulle tas inn i økodesignforordningen. Dette ønsket er delvis innfridd, ved at tre parallelle målemetoder, inkludert den norske metoden, med tilpassede utslippskrav tillates benyttet frem til det foreligger en felles europeisk metode for måling av partikkelutslipp.

Kommisjonen har fremlagt et forslag til standardiseringsmandat som bla inneholder en bestilling av en felles europeisk målemetode for partikkelutslipp. Når en slik metode foreligger, er det sannsynlig at den vil tas inn i forordningen og erstatte de tre nåværende målemetodene. Dette kan bli problematisk dersom denne metoden etter norsk oppfatning ikke er tilfredsstillende.
Siden fastbrenselovner også reguleres under bygningsregelverk hos Direktoratet for byggkvalitet, og Miljødirektoratet har ansvar for lokal luftkvalitet gjennom forurensningsforskriften, har de tre direktoratene hatt et tett samarbeid i utformingen av de norske posisjonene.

I september 2015 sendte NVE, i egenskap av å være medlem i økodesign samrådsforum, inn en nasjonal posisjon til Kommisjonens utkast til et standardiseringsmandat under forordning 2015/1185. Posisjonen ble i hovedsak utarbeidet av Direktoratet for byggkvalitet og Miljødirektoratet. Miljødirektoratet utarbeidet et nytt norsk høringsinnspill som ble sendt til Kommisjonen (Den Europeiske standardiseringskomite) den 23.12 2015. Norge har i sine kommentarer påpekt at det er viktig at mandatet sikrer at det blir utarbeidet testmetoder som måler de reelle utslippene, samt at målemetodene i harmonisert standard er i samsvar med forordning 2015/1185. Mens forordningens ordlyd kan sies å være akseptabel, vil Norge, ved de tre direktoratene, arbeide videre gjennom standardiseringsarbeidet for å forhindre at forordningen har uheldige effekter på grunn av den tilknyttede fremtidige målemetoden for partikkelutslipp.

Norge har ellers fått innfridd ønsket om en virkningsgrad for fastbrenselovnene på 75%, tilsvarende en årsvirkningsgrad på 65%, Kravet medfører at gjenværende restvarme i røykgassen er tilstrekkelig til at pipene fungerer godt.

Vurdering
Fremdriften i regelverksutformingen har vært preget av uenighet om utslippskrav, energieffektivitetskrav og målemetoder for partikkelutslipp.

Når virkningsdato for kravene inntreffer i 2022, må vi godta de tre målemetodene på lik linje, dvs. at vi må tilpasse oss forordningen ved å innta også de andre metodene i norsk regelverk. Dette innebærer en svekkelse av det norske regelverket.

Forordningen vil påvirke norske interesser ved at gjeldende nasjonale metode for måling av partikkelutslipp i Norge vil måtte endres og tilpasses forordningen etter 2024. Forordningen skisserer tre ulike målemetoder for partikkelutslipp (kun én metode for alle andre komponenter). Ved den første ordinære revisjon av forordningen i 2024, vil trolig de tre parallelle metodene for måling av partikkelutslipp erstattes av én felles europeisk test- og målemetode. Det er dermed viktig at Norge nøye følger og aktivt arbeider for å påvirke det pågående standardiseringsarbeidet under CEN/TC295 for å sikre at målemetode som utvikles reflekterer reelle utslipp fra vedovner (les mer under Andre opplysninger). Dersom det innen 2024 fortsatt ikke er på plass én harmonisert metode som gir et realistisk bilde av partikkelutslippene fra ovner og som passer for norske forhold, kan dette svekke reguleringen av utslipp fra vedovner i Norge. Den samme virkningen gjelder ikke for de fleste sørlige EU-land som ikke har utslippskrav til ovner per i dag. For disse landene vil en fastsatt grenseverdi i økodesignforordningen uansett representere en forbedring.

Artikkel 8 som gir medlemsstatene rett til å beholde sitt nasjonale krav til partikkelutslipp i en overgangsperiode frem til 1. januar 2022, kan tolkes på to ulike måter. Enten kan man tolke overgangsbestemmelser slik at medlemsstatene kan beholde både grenseverdier og testmetoder frem til 1. januar 2022. Eller kan man tolke overgangsbestemmelsen slik at medlemsstatene kun kan beholde grenseverdier frem til 1. januar 2022, men ikke nasjonale testmetoder.

De fleste produsentene av fastbrenselovner i Norge og Norden vil uten større vanskeligheter klare å overholde økodesignkravene som har virkning fra 2022. Dette skyldes blant annet at Norge allerede har nasjonale krav til partikkelutslipp og at kravene i forordningen samsvarer med kravene som finnes i den frivillige nordiske merkeordningen, Svanen. Det antas at dette representerer en konkurransefordel for norsk industri i eksportmarkedet. Omvendt innebærer kravene en større anstrengelse for sydeuropeiske produsenter. Samlet sett vil fastbrenselovners bidrag til luftforurensing i hele Europa reduseres betydelig når kravene får virkning.
Det vil også settes krav om grenseverdier for utslipp og metoder for måling av utslipp for flere komponenter enn det vi i Norge har grenser og målemetoder for per i dag (NOx, OGC og CO). I dag har vi i Norge kun krav til partikkelutslipp. Grenseverdien for partikkelutslipp er for øvrig satt strengere i forordningen enn den nåværende nasjonale grenseverdi som er hjemlet i forskrift om tekniske krav til byggverk.

Bruken av en primærenergifaktor, som er et særlig norsk anliggende under økodesigndirektivet og energimerkedirektivet for energirelaterte produkter, gjør seg gjeldende i utregningen av ovnenes virkningsgrad/energieffektivitet. Fastbrenselovner som har påmontert vifter eller annet utstyr drevet av elektrisitet, oppnår en dårligere virkningsgrad enn tilsvarende ovner uten slikt utstyr. Da elektrisitetsforbruket til slikt utstyr uansett utgjør en liten andel i beregningene, er ikke konsekvensene av noen vesentlig betydning. Bruken av faktoren er alene ikke et hinder for at ovner med slikt utstyr oppfyller minimumskravene til energieffektivitet. Konsekvensene innenfor energimerkingen av ovnene, er heller ikke vesentlig. Dette skyldes at energiklassene er såpass romslige at stort sett alle fastbrenselovner havner i samme energiklasse. Kun de aller beste og de aller dårligste ovnene vil kunne havne i to tilstøtende klasser.

Berøres forholdet til andre internasjonale forpliktelser?
Vedovner regnes som en byggevare, og reguleres derfor av forordning (EU) nr. 305/2011 om fastsettelse av harmoniserte vilkår for markedsføring av byggevarer (byggevareforordningen). Det er fastsatt harmoniserte produktstandarder for vedovner r, som skal følges av produsentene når de dokumenterer ovnenes egenskaper. Regelverket for byggevareforordningen og økodesignforordningen er ikke godt koordinert, og det er til dels uklart hvordan de skal forholde seg til hverandre. Den harmoniserte produktstandarden for vedovner dekker per i dag ikke målemetoder for partikkelutslipp, men en målemetode er under utarbeidelse hos CEN. Slik det ser ut nå, legger CEN blant annet opp til ulike testmetoder.

ESA har reist sak mot Norge og mener at kravet om testing etter nasjonal standard NS 3058 er i strid med den harmoniserte standarden.

Det er for øvrig viktig at Norge arbeider aktivt for å påvirke det pågående standardiseringsarbeidet under CEN/TC 295 for å sikre at målemetoder som utvikles i de harmoniserte standardene i størst mulig grad måler det reelle utslippet av partikler fra vedovner. Påvirkningen kan gjøres i forbindelse med en pågående Formal Vote i CEN og i de konkrete arbeidsgruppene under CEN, samt i forbindelse med Kommisjonens arbeid med å fastsette et standardiseringsmandat. For å kunne få gjennomslag i påvirkningsarbeidet er det dermed viktig at dette arbeidet prioriteres i tiden framover. Når de harmoniserte standardene er fastsatt, vil Norge måtte forholde seg til disse. Norge vil under ledelse av Miljødirektoratet og med bistand fra NVE og DiBK, arbeide for å påvirke utformingen av den fremtidige harmoniserte standarden for vedovner. Les mer om det pågående standardiseringsarbeidet under Andre opplysninger.
Andre opplysninger

Om standardiseringsarbeidet i CEN vedrørende en felles europeisk målemetode for partikkelutslipp fra vedovner:
I dag benytter man i Norge en målemetode som er nedfelt i norsk standard NS 3058, NS 3059 og CEN/TS 15883 Tillegg A2 (fortynningstunnelsmetoden, heretter omtalt som «den norske metoden»). Forskrift om tekniske krav til byggverk (TEK10) stiller krav om at vedovner som brukes i norske byggverk er testet etter NS 3058 og oppfyller grenseverdier i NS 3059. Andre land benytter andre målemetoder. Åpne peiser og pelletskaminer omfattes ikke av tester etter NS 3058 og NS 3059. Pelletskaminer testes etter NS-EN 14785 med tillegg for OGC og angivelse av verdier som tilfredsstiller norske krav.

Kommisjonen skisserer i sitt standardiseringsmandat til CEN to løp - et kortsiktig og et langsiktig. Kommisjonen legger i det kortsiktige løpet opp til at en standard som inkluderer de tre målemetodene i forordningen skal vedtas innen september 2017, mens det i det langsiktige løpet skal utarbeides én felles harmonisert målemetode innen september 2019.

Ad Formal Vote under byggevareforordningen

CEN/TC 295 har utarbeidet et forslag til en harmonisert standard FprEN 16510-1Residental solid fuel burning appliances – part 1: General requirements and test methods. Forslaget ligger i øyeblikket til formell votering (Formal Vote) og landene kan votere i perioden 21. januar 2016 til 21. mars 2016. Hvis FprEN 16510-1 blir vedtatt som europeisk standard, må NS 3058/3059 og CEN/TS 15883 trekkes tilbake når overgangsperioden til FprEN 16510-1 er utløpt. Testmetodene i FprEN 16510-1samsvarer ikke med metodene skissert i forordningen, og gir ikke tilfredsstillende krav til testing av ovner i forhold til kravene i NS 3058/3059 og CEN/TS 15883 Tillegg A.2. Problemet vil oppstå når overgangsperioden til den harmoniserte standarden (FprEN 16510-1) utløper. Da vil NS 3058 og NS 3059 måtte trekkes tilbake. Våren 2015 forsøkte de tre direktoratene en lobbykampanje mot en rekke land i forbindelse med en tidlig avstemming i CEN. Våren 2016 vil direktoratene igjen forsøke en lobbykampanje mot noen av de samme landene.

Ad standardiseringsmandatet under økodesign som Kommisjonen er i ferd med å utarbeide

I august 2015 sendte Kommisjonen på høring et utkast til standardiseringsmandatet for forordning 2015/1185. Mandatet gjelder en revisjon av standarden som nå er under votering i CEN. Formålet med mandatet er å sikre at FprEN 16510-1er i samsvar med kravene i forordningen.
Den norske målemetoden for partikkelutslipp i NS3058/3059 og CEN/TS 15883 Tillegg A.2, vil være en av de tre tillatte målemetodene (norske, engelske og tyske målemetode) frem til overgangsperioden til FprEN 16510-1er utløpt.

I september 2015 sendte NVE inn en norsk posisjon til Kommisjonens utkast standardiseringsmandat som var sendt på høring til de faste medlemmene i økodesign samrådsforum. Posisjonen var i hovedsak utarbeidet av de Miljødirektoratet og DiBK. Den 23.desember sendte Miljødirektoratet inn en norsk posisjon til Kommisjonens reviderte høringsutkast som var sendt på høring til medlemmer i den europeiske komiteen for standardisering (Committee on Standards). Posisjonen var i hovedsak utarbeidet av Miljødirektoratet, med bistand fra DiBK og NVE.

Status
Utkast til beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen er overlevert EU-siden v/EEAS.

Økodesignforordninger følger komitologiprosedyren ”Regulatory Procedure with Scrutiny”