BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.1.2016)

Sammendrag av innhold
Som ledd i Single European Sky II pakken er virkeområdet til basisforordning (EF) nr. 216/2008 utvidet til å omfatte flyplasser, samtidig som det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA er gitt kompetanse innenfor dette fagfeltet jf. forordning (EF) nr. 1108/2009. Forordningen er i hovedsak basert på ICAO’ s anneks 14, andre ICAO dokumenter, anbefalinger utarbeidet av Group of Aerodrome Safety Regulators (hvor Norge har og har hatt en aktiv og sentral rolle), elementer fra ulike studier og rapporter, samt ”best practices” fra europeiske medlemsstater og tredjeland.

Regelverket er delt inn i to hovednivåer. På den ene siden har vi rettslig bindende regler (pkt. 1-3 nedfor), og bestemmelser/veiledninger som ikke er rettslig bindende på den andre siden (pkt. 4-6 nedenfor).

1. Grunnleggende regler (Essential Requirements, heretter ER), inntatt som Annex Va til basisforordning (EF) nr. 216/2008. De grunnleggende reglene er overordnede regler som gir rammeverket for den mer detaljerte reguleringen i forordning 139/2014. Bestemmelsene er rettslig bindende.
2. Cover regulation er en del av de gjennomførende reglene (Implementing rules, heretter IR), og inneholder noen overordnede krav og hjemler. Bestemmelsene inneholder blant annet definisjoner, hjemmel for konvertering av sertifikater m.m. Bestemmelsene er rettslig bindende.
3. Gjennomførende regler (IR) for henholdsvis myndigheten (Authority Requirements), flyplassoperatørene (Organisation Requirements) og flyplassdrift (Operations Requirements), gitt som Annex I-III. Annex I-III er igjen inndelt i kapitler (Subparts). Man anses for å oppfylle kravene i de grunnleggende reglene (ER) ved å følge IR’ene. Bestemmelsene er rettslig bindende.
4. Acceptable Means of Compliance (AMC), angir preaksepterte løsninger for oppyllelse av de gjennomførende reglene (IR) Annex I-III. AMC-materialet er ikke rettslig bindende.
5. Certification Specifications (CS), er konkrete utformingskrav for flyplassen(e). CS’ene er ikke rettslig bindende i seg selv, men blir rettslig bindende for den enkelte flyplass i det man tar de relevante CS’er inn i flyplassens godkjenningsvilkår (Certification Basis, heretter CB).
6. Guidance Material (GM) gir veiledende beskrivelse for hvordan de ulike AMC’ene og CS’ene kan oppfylles.

Formålet med regelverket er å skape harmoniserte regler på grunn av varierende grad av gjennomføring av ICAO’ s flyplassregelverk. En undersøkelse gjort av konsulentselskapet TÜV Nord Aviation på oppdrag fra EASA, viser at mange europeiske land ikke har implementert ICAO Anneks 14 på en tilfredsstillende måte. Norge er blant de landene i Europa som i størst grad har implementert både standardene og anbefalingene.

Luftfartsmyndigheten får en omfattende rapporteringsplikt iht. det nye regelverket, både til EASA og i noen tilfeller også luftfartsmyndigheter i andre medlemsland.

Merknader
Forordning 139/2014 er hjemlet i forordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 1.

Gjeldende norsk lovgivning på området
Gjeldende norske krav til flyplassutforming, flyplassoperatører, utstyr, brann- og redningstjeneste osv følger i hovedsak av forskrift 25. september 2012 om kvalitetssystem i ervervsmessige luftfartsvirksomheter (BSL A 1-1), forskrift 1. oktober 2003 om bruk av system for sikkerhetsstyring innen flysikringstjenesten og bakketjenesten (BSL A 1-9), forskrift 6. juli 2006 om utforming av store flyplasser (BSL E 3-2), forskrift 27. juni 2003 om bakketjeneste ved flyplasser (BSL E 4-1), forskrift 27. april 2004 om plasstjeneste (BSL E 4-2), forskrift 26. august 2004 om elektrotjeneste (BSL E 4-3) og forskrift 1. juli 2006 om brann- og redningstjeneste (BSL E 4-4).

Forordning 139/2014 vil erstatte alle disse forskriftene.

Rettslige konsekvenser for Norge:

1. Virkeområde

Forordningen kommer ikke til anvendelse på alle norske flyplasser. Hvilke flyplasser som vil bli berørt av regelverket følger av basisforordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 4, pkt. 3a. Her fremgår det at flyplassregelverket kommer til anvendelse for offentlige flyplasser med instrumentinnflygning eller instrumentutflygning og som har en asfaltert rullebane på minimum 800 meter. Videre følger det av basisforordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 2 at flyplassregelverket ikke får anvendelse for flyplasser som «kontrolleres og opereres» av forsvaret. Hvilke flyplasser som «kontrolleres og opereres» av forsvaret og hvilket regelverk som skal gjelde for disse vil bli drøftet nærmere under pkt. 1.1. Etter basisforordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 4, nr. 3b kan medlemsstatene velge å unnta flyplasser som har færre enn 10 000 passasjerer i året fra virkeområdet til forordningen. Det er fire flyplasser i Norge som dette er aktuelt for: Fagernes, Notodden, Hasvik og Båtsfjord. Etter dialog med de aktuelle flyplassoperatørene har man kommet frem til at disse flyplassene også skal omfattes av det nye flyplassregelverket.

EØS-avtalen gjelder ikke på Svalbard. Svalbard lufthavn, Longyear faller derfor utenfor virkeområdet til det nye flyplassregelverket. Både Avinor, Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet mener imidlertid at det samme regelverket bør gjelde for denne flyplassen som for de øvrige flyplasser som Avinor driver. Hvordan dette kan håndteres vil bli drøftet nærmere under pkt 1.1.

1.1 Militære flyplasser/Svalbard lufthavn, Longyear

Som nevnt ovenfor er flyplasser som enten kontrolleres eller drives av forsvaret unntatt fra forordningens virkeområde. Denne problemstillingen er kun aktuell for Ørland, jf. nedenfor.

Det følger av basisforordning 216/2008 artikkel 1 nr. 3 at militære flyplasser som har sivil trafikk, men som er unntatt fra forordningens virkeområde, likevel må ha et sikkerhetsnivå som er minst like effektivt som det som følger av de essensielle kravene i anneks Va til basisforordningen. Forutsatt at Moss lufthavn, Rygge blir sivilt drevet og kontrollert i løpet av 2014, vil det kun være Ørland lufthavn som vil falle utenfor forordningens virkeområde. Det legges imidlertid til grunn at det mest hensiktsmessige er at forordningen også gjelder for denne flyplassen. Dette vil sikre at Norge oppfyller forordningens sikkerhetskrav for alle flyplasser med kommersiell aktivitet, og vil også gjøre Luftfartstilsynets tilsynsarbeid enklere.

Departementet legger til grunn at innholdet i regelverket også bør gjøres gjelde for Svalbard lufthavn, Longyear selvom Svalbard ikke er omfattet av virkeområdet til EØS-avtalen.

2. Resertifisering

Det er et krav om at alle norske flyplasser som faller inn under virkeområdet til forordningen skal være resertifisert innen fire år etter at regelverket trer i kraft. I motsetning til dagens flyplassertifikater som utstedes for en periode på fem år, skal sertifikater iht. EU-regelverket gis for en ubegrenset tidsperiode. Luftfartstilsynet mener dette er uproblematisk da man gjennom regimet med hyppige inspeksjoner vil kunne føre tilsyn med at flyplassen tilfredsstiller kravene.

Konsesjonsordningen i Norge vil fortsatt bestå, og retten til å drifte norske flyplasser vil derfor fortsatt være tidsbegrenset. Da konsesjonen skal ivareta andre hensyn enn EU-regelverket, legges det til grunn at gjeldende at konsesjonsreglene ikke er i strid med regelverksforslaget.

3. Fleksibilitet

Regelverket legger opp til at medlemsstatene skal ha stor fleksibilitet med hensyn til nasjonale løsninger. I følge EASA er regelverket utformet slik at de eksisterende flyplasser i stor grad kan opprettholdes slik de fremstår i dag. Det vil være opp til den nasjonale luftfartsmyndigheten å bestemme om man vil benytte seg av de fleksible løsningene som det nye regelverket åpner for. Den fleksibiliteten som regelverket legger opp til kan ses i sammenheng med den generelle utviklingen mot et mer risikobasert tilsyn og innføringen av SMS (Safety Management System) og SSP (State Safety Programme) i luftfarten. Mht. organisatoriske og driftsmessige forhold er fleksibilitet ivaretatt ved muligheten for å utarbeide alternativ AMC (Applicable Means of Compliance). De verktøyene som er ment å sikre fleksibilitet mht. utforming, er ELoS (Equivalent Level of Safety) , DAAD (Deviation Acceptance and Action Document) og SC (Special Conditions). Skillet mellom ELoS, DAAD og SC er vagt, og ett og samme avvik kan tenkes løst innenfor flere av fleksibilitetsreglene. Ett hovedskille er at DAAD kun kan benyttes på eksisterende flyplasser som skal konvertere sertifikatet, mens ELoS og SC kan benyttes både for eksisterende og nye flyplasser.

3.1 ELoS (Equivalent Level of Safety)

Luftfartsmyndigheten kan tillate en alternativ utforming til hva som er beskrevet i Certification Spesifications, forutsatt at flyplassoperatøren kan dokumentere at tilsvarende sikkerhetsnivå opprettholdes.

3.2 SC – spesielle vilkår

Dersom EU-regelverket anses utilstrekkelig eller uhensiktsmessig på grunn av en «annerledes utforming av flyplassen» eller «at erfaringer fra flyoperasjoner viser at regelverket kan gi et lavere sikkerhetsnivå.....», kan luftfartsmyndigheten godkjenne en annen teknisk løsning enn den ellers foreskrevne, jf. annex I ADR.AR.C.025. "Spesielle vilkår"forutsettes brukt der det av kostnadsmessige eller topografiske forhold gjør det vanskelig å oppfylle relevante Certification Specifications. I så fall åpnes det for andre løsninger som i kombinasjon med kompenserende tiltak sikrer oppfyllelse av de grunnleggende bestemmelsene (ER). Kompenserende tiltak kan bestå av tekniske løsninger, operative begrensninger, spesielle prosedyrer eller kombinasjoner av disse.

3.3 DAAD (Deviation Acceptance and Action Document)
DAAD er et verktøy som kun kan benyttes for flyplasser som eksisterer på tidspunktet for forordningens ikrafttredelse. DAAD skal bare benyttes i tilfeller der de andre vektøyene nevnt ovenfor ikke anses tilstrekkelig. Det er en forutsetning for bruk av DAAD at det er gjennomført en risikoanalyse. Det er ikke adgang til å bruke DAAD etter 31. desember 2019. Dette kan bli problematisk for flyplasser som havner innenfor virkeområdet til forordningen etter dette tidspunktet. Dette vil bli vurdert nærmere under punktet “vurdering”.

3.4 Alternativ AMC

AMC-materialet er en beskrivelse av hvordan luftfartsmyndigheten eller flyplassoperatøren kan oppfylle regelverket. Hvis luftfartsmyndigheten eller flyplassoperatørene oppfyller AMC-materialet er det en rettslig presumpsjon om at luftfartsmyndigheten eller flyplassoperatøren oppfyller den underliggende bestemmelsen.

I regelverket åpnes det opp for at den nasjonale myndigheten kan godkjenne et alternativt AMC-materiale både for flyplassoperatøren og for seg selv, jf. ADR.AR.A.015 og ADR.OR.A.015. Dette bidrar til å gi luftfartsmyndigheten og flyplassoperatørene et fleksibelt rammeverk.

3.5 Risikoanalyser

Som vist ovenfor vil retten til å benytte alternative løsninger i stor grad forutsette at flyplassoperatørene utarbeider dokumentasjon (fortrinnsvis risikoanalyser) som viser at sikkerhetsnivået opprettholdes på et tilsvarende nivå. Bruk av risikoanalyser brukes i stor utstrekning også i dag innenfor gjeldende nasjonalt regelverk. Risikoanalyser er ofte komplekse, og Luftfartstilsynet ser behov for å utvide sin kompetanse innenfor dette området.

4. Nærmere om forholdet mellom dagens utforming av norske flyplasser og de nye kravene


4.1 RESA (Runway end safety area)

I Norge er det i dag et krav om et 60 meter langt sikkerhetsområde før terskel på presisjonsrullebaner. Dette er et mildere krav enn det som fremgår av det nye EU-regelverket, hvor det i tillegg til de 60 meterne, er et krav om minimum 90 meter RESA før terskel. Videre er det anbefalt at RESA før terskel er 120 meter på kode 1 og 2 rullebaner og 240 meter på kode 3 og 4 rullebaner. I Norge er det særlig ved kortbanenettet at det kan være problematisk å tilfredsstille kravene til 90 (120) meter RESA før terskel. Avhengig av flyplassens beliggenhet og topografi, kan imidlertid dagens løsning med et 60 meter langt sikkerhetsområde før terskel aksepteres enten ved bruk av SC eller DAAD, jf. bekrivelsene ovenfor.

4.2 Taksebane på plattform

Etter dagens norske regelverk skilles det mellom taksebane og taksebane på plattform med hensyn til hvilken avstand det må være mellom luftfartøy på taksebane og andre objekter. På taksebane på plattform er det et mildere krav til adskillelse enn ved øvrige taksebaner. Denne særnorske bestemmelsen finnes ikke i EU-regelverket. Det betyr at det vil bli stilt strengere krav til avstand mellom luftfartøy og andre objekter på taksebane på plattform enn hva tilfellet er i dag. Dagens løsninger på norske flyplasser vil imidlertid kunne videreføres ved bruk av enten SC eller DAAD.

4.3 Helninger på sikkerhetsområdet

Gjeldende norske regelverk tillater noe brattere helning enn det som følger av EU-regelverket. Dette kompenseres med et særnorsk krav til helninger utenfor planert del.
Det legges til grunn at denne løsningen kan videreføres på samme grunnlag som ovenfor.


4.4 nedfelte lys på rullebanesnuplass

I det nye regelverket er det krav om nedfelte lys på rullebanesnuplass. I dagens norske regelverk er det imidlertid krav om at rullebanessnuplassen skal merkes med merkemaling, og det legges til grunn at denne løsningen vil akespteres ved bruk av DAAD (Ceviation Acceptance and Action Dodument).

4.5 Brann og redning

I Norge er det strengere krav til brann- og redningstjeneste enn det som fremgår av EU-regeelverket, som i stor grad er basert på ICAOs bestemmelser. EU-regeelverket innebærer blant annet at krav om røykdykkertjeneste og krav til to utrykningskjøretøy i kategori 5 bortfaller. I tillegg vil flyoperatørene kunne nedgradere brann- og redningstjenesten med en kategori dersom det er færre en 700 flybevegelser med luftfartøy i øverste kategori i de tre travleste sammenhengende månedene i året, eller ved operasjoner med fraktfly jf. Guidance Material (GM5) ADR.OPS.B010 (a) og (c). Muligheten til å nedgradere brann- og redningskategori var opprinnelig en del av Acceptable Means of Compliance (AMC). Ved at dette i stedet er gjort om til GM, er det naturlig å forstå det slik at det vil være opp til hver enkelt medlemsland å tillate slik praksis eller ikke.

4.6 Safety Management System (SMS) og State Safety Programme (SSP)

Forordningen innfører krav til SMS og SSP på flyplassområdet, som i stor grad er basert på ICAOs bestemmelser om dette. Innføringen av disse to nevnte systemene innebærer at man i større grad fokuserer på å identifisere og håndtere risiko, i stedet for ensidig å fokusere på oppfyllelse av krav i regelverket. SMS og SSP anses som kritiske faktorer for økt flysikkerhet.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er i EU-regelverket krav om at lutfartsmyndigheten skal ansette tilstrekkelig personell for å utføre de pålagte oppgavene sine på en tilfredsstillende måte. Ressursbehovet i Luftfartstilsynet har økt som følge av at flyplassoperetørene skal følges tettere opp, at kravene til rapportering blir strengere, samt som følge av ovegang til risikobasert tilsyn og økt bruk av risikoanalyser. Luftfartstilsynet har allerede bemannet opp flyplasseksjonen slik at disse kravene kan håndteres på tilfredsstillende måte. Luftfartstilsynet vil også få økte kostnader som følge av at eksisterende prosedyrer må revideres, nye prosedyrer må utarbeides og inspektørene må læres opp. Luftfartstilsynet vil håndtere dette innenfor eksisterende budsjettrammer.

Avinor har uttalt at selskapet allerede har gjort store investeringer knyttet til utformingen av flyplassene sine som følge av eksisterende nasjonale krav. Kravene i EU-regelverket er dermed i all hovedsak ivaretatt. Avinor antar at selskapet kan benytte dagens terskel- og baneendelys for å kompensere for de nye kravene til nedfelte lys på rullebanesnuplass. Avinor har uttalt at det kan bli aktuelt å opprette én til to nye funksjoner for å oppfylle kravene til ansvarlig personell, kompetanseplanlegging og rapportering. Avinor har anslått at innføringen av regelverket, inkludert forprosjekt og fremtidig oppfølging blant annet som følge av resertifiseringen av samtlige flyplasser, krever i alt 25.000 arbeidstimer og direkte utgifter på ca. 2,5 millioner kroner.

Videre har Avinor pekt på at det er en viss usikkerhet knyttet til administrative og økonomiske konsekvenser inntil selskapet har full oversikt over hvordan EU-regelverket vil virke i praksis. Departementeet legger uansett til grunn at Avinor håndterer konsekvensene innenfor eksisterende rammer.

Øvrige flyplassoperatører har ikke gitt noen konkrete anslag over konsekvenser ved det nye regelverket. Departementet antar imidlertid at strengere krav til organisasjonen, dokumentasjon og rapportering kan få betydning for lønnsomheten for mindre flyplasser som Geitryggen, Stord og Notodden.

Sakkyndige instansers merknader
Luftfartstilsynets vurdering er at de fleste flyplassene vil kunne fortsette uten å foreta særlig store endringer som følge av EU-regelverket. Videre at man kan fortsette å operere med kortere sikkerhetsområde etter babeende, videreføre løsningen med helninger på sikkerhetsområdene, samt ha alternativ løsning til nedfelte lys på rullebanesnuplass, selvom dette riktignok må vurderes konkret for hver enkelt flyplass. Luftfartsstilsynets generelle vurdering er at sikkerheten ved norske flyplasser er svært god allerede.

Luftfartstilsynet etablerte tidlig en "nasjonal referansegruppe" for bistand, konsultasjon og informasjon i forbindelse med nork involvering i regelverksprosessen som foregikk hos EASA og deretter i EU-kommisjonen. Gruppen har bestått av de norske flyplassoperatørene, Forsvaret, flyselskapene, NHO Luftfart og Samferdselsdepartementet. Gruppen har hatt følgende mandat:

- Gi innspill til innholdet i nytt EASA regeelverk for flyplasss

- Bidra til å tydeliggjøre konsekvensene av EASAs utkast til forordninger og direktiver innenfor dette området.

- Bidra i EØS-prosessen ved implementeringen av nytt regelverk i norsk rett

- Være et ledd i høringsprosessen ved gjennomføringen av regelverket i Norge

Deltakerne i referansegruppen har underveis i arbeidet gitt uttrykk for at de er positive til at det innføres et felleseuropeisk regelverk for flyplasser. Flyplassoperatørene, og da i første rekke Avinor, har gitt en del direkte innspill til høringsrundene hos EASA. Disse innspillene har i stor grad samsvart med hva Luftfartstilsynet har spilt inn.

Deltakerne i nasjonal referansegruppe har i hovedsak vært positive til innføringen av et felleseuropeisk regelverk innenfor flyplassområdet. Flyplassoperatørene, og da særlig Avinor, har kommet med en del innspill til den nylig gjennomførte NPA behandlingen. Innspillene samsvarer i stor grad med det Luftfartstilsynet har meldt inn, og da særlig fokuset på konsekvensene av økt byråkrati, jf. ovennevnte om økte/endrede krav til rapportering og dokumentering.

Luftfartstilsynet har hatt utkast til gjennomføringsforskrift på høring. Her har Norsk Flytekniker Organisasjon (NFO) blant annet kommentert at det ikke bør gis dispensasjoner fra krav til sikkerhetsområder av flysikkerhetsmessige hensyn. Departemeentet mener imidlertid at kravene til dokumentasjon av tillsvarende sikkerhetsnivå gjennom bruk av risikoanalyser mv gir tilfredsstillende forsiking om at sikkerheten vil være ivaretatt.

NHO Luftfart stiller spørsmål ved hvorfor det ikke legges opp til å benytte seg av muligheten til å nedgradere brann- og redningstjenesten som ligger i regelverket. NHO Luftfart peker også generelt på at det er viktig at norske myndigheter benytter den fleksibiliteten som ligger i regelverket. Også Avinor har stilt spørsmål ved hvorfor man ikke nedgraderer kravene til brann- og redningstjenesten når EU-regelverket åpner for dette. Departementet viser her til Luftfartstilsynets vurdering om at det av flysikkerhetsmessige grunner er nødvendig å oppretholde dagens nasjonale nivå på brann- og redningstjenesten.

Vurdering
Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet synes EU-regelverket for flyplasser har fått en fornuftig utforming, og som aktørene forventes å kunne etterleve uten for store utfordringer.. Luftyfartstilsynet har også hatt en aktiv rolle underveis i regelverksprosessen, noe som har sikret gode og hensiktsmessige løsninger. Det er riktignok stilt strengere krav på enkelte områder, og lempeliger krav på andre områder, sammenlignet med gjeldende norsk regelverk. Samferdselsdepartementet arbeidet også under regelverksporsessen aktivt for å oppnå at regelverket skulle inneholde tilfredsstillende muligheter for fleksibilitet, særlig med tanke på de særnorske forholdene med hensyn til terreng og vær ved kortbaneplassene. Det konstateres at regelverket tilfredsstiller norske behov hva angår fleksibilitet.

Regelverket er EØS-relevant og akseptabelt.

Status
EASA etablerte tidlig tre arbeidsgrupper som hadde ansvaret for å utarbeide forslag til regelverk innenfor følgende felt:-

Gruppe 1: krav til myndighetene og flyplassoperatørene (part AR og part OR) -

Gruppe 2: krav til flyplassoperasjoner (part Ops)-

Gruppe 3: krav til flyplassutforming

Luftfartstilsynet deltok i regelverksgruppe 1, mens Avinor deltok i regelverksgruppe 2.

Regelverksforslaget ble sendt på høring i desember 2011 (NPA-behandling). Høringsfristen var 30. april 2012.
Regelverket ble vedtatt av EU-komisjonen som forordning 139/2014 og trådte i kraft i EU 20 dager etter publiseringen i Official Journal.

Regelverket ble tatt inn i eøs-avtalen 12. juni 2015 og innført i norsk rett 25. august 2015 ved fastsettelse av forskrift om sertifisering av flyplasser mv.