EUs klimaplan for 2030
Meddelelse fra Kommisjonen til Europaparlamentet, Rådet, Den europeiske økonomiske og sosiale komite og Regionsutvalget. Styrking av Europas klimamål for 2030. Investering i en klimanøytral fremtid til fordel for borgerne
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Stepping up Europe’s 2030 climate ambition Investing in a climate-neutral future for the benefit of our people
Omtale publisert i Stortingets EU/EØS-nytt 23.4.2021
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 3.11.2020)
Sammendrag av innhold
Europakommisjonen la 17. september 2020 fram en melding om EUs klimamål for 2030.
• For det første foreslår meldingen at EUs utslippsmål for 2030 økes til "minst 55 %" sammenlignet med utslippene i 1990. (Dagens mål er et kutt på "minst 40 %". Det nye målet er et nettomål som tar hensyn til opptak i skog og arealbruk.)
• For det andre gir meldingen en overordnet beskrivelse av hvilke grep som vil være nødvendige for å oppfylle målet og varsler retning for videre politikkutvikling på klimaområdet. Kommisjonen vil innen juni 2021 legge frem forslag til konkrete endringer i dagens klimaregelverk (dvs. kvotesystemet, innsatsfordelingen og skog og arealbruksregelverket som skal sikre oppfyllelse av klimamålet).
• For det tredje legger meldingen grunnlaget for en offentlig diskusjon om EUs bidrag til utslippsreduksjoner under Parisavtalen med sikte på å avklare et forsterket 2030-mål innen utgangen av året.
Bakgrunn
Kommisjonens høyeste politiske prioritet er European Green Deal som har som mål å transformere EU til et rettferdig og velstående samfunn med en moderne, ressurseffektiv og konkurransedyktig økonomi.
Med dagens klimapolitikk forventes EUs utslipp å bli redusert med om lag 60 % fra 1990 til 2050. EU trenger derfor å øke innsatsen om EU skal kunne bli klimanøytralt i 2050. For at det ikke skal bli behov for urealistisk store utslippsreduksjoner fra 2030 til 2050 mener Kommisjonen det er nødvendig å øke ambisjonsnivået for 2030.
Under Parisavtalen skal landene melde inn forsterkede klimamål i 2020. Kommisjonen foreslår at dagens 2030-mål økes til 55 % i 2030. Et slikt mål vil gi en jevn utslippsbane fram til klimanøytralitet i 2050. Et mål på 55 % vil ifølge Kommisjonen kreve betydelige investeringer. COVID-19-pandemien har skapt betydelige utfordringer for økonomien i EU, men investeringsbehovet for å nå et mål om klimanøytralitet har ikke blitt mindre. Oppfyllelse av målene krever derfor betydelig politisk initiativ, både på EU-nivå og i medlemsstatene. Et økt 2030-mål vil imidlertid ifølge Kommisjonen skape økonomiske muligheter, gi et renere og sunnere miljø for innbyggerne, sikre arbeidsplasser, forbedre EUs forsyningssikkerhet på energiområdet, stimulere innovasjon og legge grunnlaget for økonomisk velstand.
Bidrag fra alle sektorer i økonomien
Kommisjonens analyse har et EU-perspektiv og skiller ikke mellom de enkelte medlemsstatene.
Et 2030-mål på 55 % vil ifølge Kommisjonen kreve innsats fra alle sektorer. Alle utslipp må reduseres så mye som mulig for å begrense behovet for å balansere restutslippene med opptak i skog og arealbruk eller andre former for CO2-fjerning. Kommisjonens analyse i konsekvensvurderingen [SWD(2020) 176 final, se lenke under Annen dokumentasjon ovenfor] viser til følgende kuttbehov og økt opptak i utvalgte sektorer:
• Bygninger og kraftproduksjon har størst potensial for kostnadseffektive reduksjoner (-60% fra 2015 til 2030). Et mål på 55 % ville doble fornybar elektrisitetsproduksjon (fra 32 % i dag til ca 65 % eller mer i 2030) og redusere kull-, olje- og gassforbruket med henholdsvis 70, 30 og 25 % fra 2015 til 2030.
• Alle transportsektorer må bidra til et mål på 55 %. Veitransport vil ifølge analysene kunne redusere utslippene med om lag 20 % fra 2015 til 2030.
• Industrien vil kunne redusere utslippene med om lag 25 % fra 2015 til 2030.
• Metan, lystgass og F-gasser utgjør om lag 20 % av utslippene i EU - blant annet fra energisektoren, avfall og jordbruk. Disse utslippene vil kunne reduseres med om lag 35 % fra 2015 til 2030.
• CO2-opptaket i EUs skog og arealbrukssektor er synkende. Det blir viktig for EU å reversere denne trenden om de skal nå målet om klimanøytralitet i 2050.
Et forsterket mål på 55% vil kreve betydelige investeringer, både offentlig og privat. COVID-19 pandemien har skapt utfordringer for økonomien i EU, men gir samtidig en unik mulighet til å akselerere omstillingen, og sikre at det skjer på en sosialt rettferdig måte. Grønn omstilling er derfor en sentral del av EUs økonomiske gjenreisningspakke (Next Generation EU) og EUs langtidsbudsjett (Multiannual Financial Framework). Minst 30% av budsjettet og gjenreisningspakken skal gå til klimarelevante formål, og alle utgifter skal være forenlige med Parisavtalen og i tråd med prinsippet om å ikke ha negativ innvirkning ("do no harm"). I tillegg til offentlig støtte, er privat kapital avgjørende for å nå klimamålene. EU vil med sitt bærekraftig finans-initiativ kanalisere private investeringer til bærekraftige løsninger.
Endringer i dagens klimaregelverk
EUs nåværende klimamål for 2030 (minst 40 % kutt fra 1990 til 2030) skal oppfylles gjennom tre regelverk (pilarer):
• Kvotesystemet (direktiv 2003/87) - som setter tak på utslippene fra industri, petroleum og luftfart (kutt på 43 % fra 2005 til 2030)
• Innsatsfordelingsforordningen (forordning 2018/842) - som etablerer nasjonale mål for kutt i utslipp fra transport, jordbruk, avfall og bygg (samlet kutt på 30 % fra 2005 til 2030)
• Skog og arealbruksregelverket (LULUCF) (forordning 2018/841) - som krever at utslippet ikke skal overskride opptaket i skog og arealbrukssektoren.
I tillegg kommer viktige bidrag fra energiregelverket (fornybar energi-direktivet (2018/2001) og energieffektiviseringsdirektivet (2018/844)), EUs styringssystem (forordning 2018/1999), samt en del ulike sektorregelverk, blant annet på transportområdet.
Med dagens virkemiddelbruk er det forventet at EUs utslipp vil reduseres med 45 % fra 1990 til 2030 (47 % om opptak i skog og arealbruk inkluderes). Dagens mål på "minst 40 %" vil i så fall bli overoppfylt. For å nå et mål om 55 % kutt vil det være behov for endringer i de tre klimapilarene og i energiregelverket. I meldingen skisserer Kommisjonen mulige fremtidige valg om hvordan rammene bør endres. Kommisjonen varsler at den vil legge frem konkrete forslag til regelverksendringer i juni 2021.
En økt rolle for kvotesystemet og energiavgifter
Kvotesystemet har ifølge Kommisjonen vist seg som et effektivt redskap for å redusere utslipp. Kommisjonen ser fordeler ved å utvide kvotesystemets rolle i klimapolitikken fordi kvotesystemet kan gi kostnadseffektive utslippsreduksjoner, setter et effektivt tak på utslippene som omfattes, gir et tydelig prissignal og ikke minst gir inntekter som kan reinvesteres i økonomien.
I meldingen varsler Kommisjonen at den har til hensikt å utvide kvotesystemet til å omfatte utslipp fra veitransport og bygninger. For disse to sektorene vil det være nødvendig med oppstrøms kvoteplikt, det vil si at det er distributører av drivstoff og brensler, ikke den enkelte bilfører eller huseier, som vil være kvotepliktige.
For at kvotesystemet skal kunne bidra til et mål om 55 % vil kvotemengden måtte strammes inn. I dagens system gjøres det en årlig nedskalering av antall tilgjengelige kvoter. Denne nedskaleringen utgjør et fast antall kvoter tilsvarende 2,2 % av en beregnet kvotemengde for 2010 - en årlig reduksjon på nærmere 50 millioner kvoter. Kommisjonen vil vurdere om en raskere årlig nedtrapping i antall tilgjengelige kvoter bør kombineres med en engangssletting av klimakvoter som sikrer at utslippstaket settes nærmere det faktiske utslippsnivået. Det vil fortsatt være rom for en betydelig vederlagsfri tildeling av klimakvoter fram mot 2030.
Kommisjonen varsler også at den vil fortsette med kvoteplikt for luftfart, i hvert fall for flyvninger innad i EU, og at den vil foreslå kvoteplikt for skipsfart, i hvert fall for skipsfart innad i EU. Kommisjonen understreker samtidig at den ser det som ønskelig med internasjonalt samarbeid om utslipp fra luftfart og skipsfart og viser i den forbindelse til henholdsvis ICAO (luftfart) og IMO (skipsfart). For luftfart vil foreslå å redusere tildelingen av vederlagsfrie kvoter, ned fra dagens nivå der den vederlagsfrie tildelingen utgjør 85 % av antall tilgjengelige kvoter.
Kommisjonen vil legge frem forslag til et revidert energiskattedirektiv innen sommeren 2021. Dette regelverket legger føringer for medlemsstatenes skattlegging av energi.
Kommisjonen arbeider med å vurdere en grensetoll (carbon border adjustment mechanism) på visse produkter. Ideen er å skattlegge import fra land utenfor EU som ikke har klimavirkemidler på plass. På denne måten kan konkurranseforholdene utjevnes og risikoen for karbonlekkasje (industrinedleggelser i Europa) reduseres. Kommisjonen tar sikte på å fremme et konkret forslag til grensetoll som ivaretar kravene i WTO-regelverket i løpet av første halvdel av 2021.
Jordbruk og skog og arealbrukssektoren
Ifølge Kommisjonen bør utslipp og opptak fra skog og arealbruk (LULUCF) inngå i EUs forsterkede 2030-mål. Det forsterkede 2030-målet vil være startpunktet for utslippsbanen frem til målet om klimanøytralitet i 2050. Kommisjonen foreslår med andre ord at alt utslipp og opptak fra skog- og arealbruk skal tas med i beregningen av måloppnåelse på EU-nivå, noe som innebærer at 2030-målet blir noen prosentpoeng mindre ambisiøst enn dersom en mindre andel av opptaket fra skog- og arealbruk hadde blitt regnet inn. Kommisjonen går ikke nærmere inn på hvordan utslippene og opptaket i sektoren skal beregnes for de ulike arealkategoriene i sektoren.
Dagens regelverk krever at EUs medlemsstater opprettholder sitt opptak i skog og arealbrukssektoren og at utslipp ikke skal overskride opptak i sektoren (netto null utslipp). Kommisjonen viser til at det over tid vil være behov for å gjøre mer innenfor denne sektoren. Opptaket må økes for å oppnå klimanøytralitet i 2050. Kommisjonen viser til at økt adgang til å bruke opptak i skog og arealbruk til å oppfylle landenes mål under innsatsfordelingsforordningen kan skape incentiver til økt opptak. Kommisjonen peker imidlertid på at det er store forskjeller mellom medlemsstatene når det gjelder potensial for opptak i skog og arealbruk, og at et slikt forslag dermed vil måtte vurderes nøye. Kommisjonen peker også på muligheten for å premiere individuelle gårdbrukere eller skogeiere som øker opptaket i sine arealer. I dag er dette opp til medlemsstatene, men Kommisjonen ser for seg økt bruk av CO2-opptakssertifikater frem mot 2030. Dette vil også måtte utredes nærmere.
Et annet alternativ kan være å inkludere metan og lystgassutslipp fra jordbruket i skog- og arealbrukspilaren for å skape en ny pilar som omfatter jordbruk, skog og arealbruk. Denne sektoren ville kunne bli klimanøytral rundt 2035 på en kostnadseffektiv måte og deretter sikre mer opptak enn utslipp. Det vil i så fall være behov for å fastsette nasjonale mål, mål for sektorene, samt referansenivåer. Kommisjonen ser at det over tid vil være økende fordeler med å etablere en pilar som omfatter jordbruk, skog og arealbruk.
Innsatsfordelingsforordningen
Hvis store utslipp fra bygg og transport inkluderes i kvotesystemet og jordbruk overføres til skog- og arealbrukspilaren så vil det være begrensede utslipp igjen i innsatsfordelingen, hovedsakelig fluoriserte klimagasser og avfall. Kommisjonen vil vurdere hvordan den skal håndtere utslippene som gjenstår i innsatsfordelingen. Kommisjonen nevner muligheten for å oppheve innsatsfordelingsforordningen under henvisning til at de gjenværende utslippene muligens vil kunne håndteres godt nok gjennom annet regelverk.
Energi
Meldingen viser til at energisystemet vil ha en sentral rolle i omstillingen til en klimanøytral økonomi, ettersom en svært stor andel av klimagassutslippene i EU knytter seg til energiproduksjon. I tillegg til fornybar energi og energieffektivisering, omtales økt utbredelse av hydrogen, og fangst og lagring av CO2 som virkemidler for et energisystem uten utslipp.
Fornybar energi
Fornybar energi spiller en fundamental rolle for oppfyllelsen av European Green Deal og målet om klimanøytralitet i 2050. Med et 2030-mål på 55 % vil fornybarandelen for EU trolig bli 38,5 %. Kommisjonen ser for seg et økt mål for fornybar energi.
Energieffektivisering
Eksisterende lovgivning på energieffektivisering vil ikke være tilstrekkelig til å nå et mål på 55 %. Kommisjonens analyser viser at energieffektiviseringen vil måtte øke vesentlig (til ca 36 % målt som sluttforbruk), noe som krever innsats på flere fronter, hovedsakelig fra bygg. Kommisjonen vil revidere gjeldende energieffektiviseringskrav i løpet av første halvår 2021. I oktober 2020 la Kommisjonen frem en strategi kalt «Renovation Wave» der målet er å doble dagens renoveringstakt i bygg.
Transport
Kommisjonen viser til at transportsektoren hadde den laveste andelen fornybar energi i 2015, bare 6%. Innen 2030 må denne andelen ifølge Kommisjonen øke til rundt 24% gjennom videre utvikling og utrulling av elektriske kjøretøyer, men også bruk av avansert biodrivstoff og andre fornybare drivstoff. Tilgang til batterier vil være avgjørende for økt bruk av elektriske kjøretøy, mens hydrogen vil være viktig for utfasing av fossilt drivstoff i tungtransport og i luftfarts- og skipsektoren. Utfasing av fossile brensler i transportsektoren må også skje gjennom økt bruk av jernbane og andre bærekraftige transportmåter, som indre vannveier og nærsjøfart, spesielt for godstransport.
For veitransport har utslippsstandarder for kjøretøy også vist seg å være et effektivt virkemiddel for å redusere utslipp. Kommisjonen vil derfor i juni 2021 forsterke utslippsstandardene for biler og varebiler frem mot 2030. Kommisjonen vil også revidere direktivet om infrastruktur for alternative energibærere i transport (Alternative Fuels Infrastructure Directive). Kommisjonen viser også til at biler har lang levetid (10-15 år) og at Kommisjonen i de kommende månedene vil vurdere hva som i praksis vil kreves av transportsektoren når det gjelder bidrag til klimanøytralitetsmålet og hvilket tidspunkt biler med forbrenningsmotor ikke lenger bør komme på markedet.
Klimahensyn på alle politikkområder
Det pågår arbeid for å justere EUs politikk på andre områder for å bidra til klimanøytralitet, blant annet bærekraftige investeringer i investeringsplanen til European Green Deal (Sustainable Europe Investment Plan), forskningsprogrammer (Horisont Europa) og fornyet strategi for bærekraftig finans hvor EUs taksonomi for bærekraftige økonomiske aktiviteter (se eget EØS-notat), standard for grønne obligasjoner (EU Green Bond Standard) og klimareferanseverdier (se eget EØS-notat) skal bidra til å dreie investeringer til bærekraftige aktiviteter. Kommisjonen viser til at innbyggere, samfunn og organisasjoner også har en viktig rolle å spille, i tillegg til myndighetene. Kommisjonen viser også til at den vil lansere en europeisk klimapakt for å involvere allmennheten i omstillingen.
Internasjonale perspektiver
Ifølge Kommisjonen har EU muligheten - og en moralsk forpliktelse - til å påvirke globale klimagassutslipp, blant annet gjennom de internasjonale klimaforhandlingene. Kommisjonen oppfordrer Rådet og Parlamentet til å se målet på 55 % som EUs forsterkede klimamål for 2030 og spille dette inn til FN innen utgangen av året. Gjennom et forsterket EU-mål vil EU gå foran med et godt eksempel for resten av verden. I mangel av innsats i andre deler av verden vil Kommisjonen foreslå en grensetoll for å redusere risikoen for karbonlekkasje fra EU til land med svakere klimapolitikk.
Merknader
Rettslige konsekvenser
Meldingen fra Kommisjonen har ikke direkte rettslige konsekvenser
Økonomiske og administrative konsekvenser
Meldingen fra Kommisjonen har ikke direkte økonomiske eller administrative konsekvenser.
Sakkyndige instansers merknader
EØS-notatet har vært behandlet på skriftlig prosedyre (19. oktober til 2. november 2020) i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert.
Vurdering
Forsterket 2030-mål
Gjennom denne meldingen foreslår Kommisjonen at EU skal forsterke sitt klimamål for 2030 til minst 55 prosent sammenlignet med utslippene i 1990. Det forsterkede klimamålet er lagt inn i Kommisjonens forslag om klimalov av 3. mars 2020. Forslaget til klimalov skal behandles av Rådet og Europaparlamentet før loven endelig vedtas. Europaparlamentet har foreslått et mål på 60 prosent, men har også spilt inn en rekke andre forslag i deres innstilling til Kommisjonens forslag til klimalov.
Norge har inngått en avtale med EU om å samarbeide om å oppfylle dagens klimamål på minst 40 prosent. Norge har sagt at vi også ønsker å samarbeide med EU om et forsterket mål, og vi har gjentatte ganger oppfordret EU til å øke sitt mål til 55 prosent. Norge og EU har separate mål under Parisavtalen og Norge blir uansett ikke direkte bundet av et forsterket klimamål i EU. Hvorvidt Norge og EU skal inngå en avtale om samarbeid om et forsterket mål må vurderes når EU har vedtatt sitt mål og presentert forslag til konkret regelverk som skal sikre at målet oppfylles. Et forsterket mål avklares trolig innen utgangen av 2020.
Gjennomføringsregelverk - for å sikre måloppnåelse
I tillegg til å foreslå et konkret mål for 2030 inneholder meldingen også viktige signaler fra Kommisjonen når det gjelder utviklingen av energi- og klimaregelverket som skal sikre at målet oppfylles. Meldingen refererer blant annet til strategien om integrasjon av energisystemer (COM (2020) 299), EUs hydrogenstrategi (COM (2020) 301), og den kommende strategien om fornybar energi til havs, som grunnlag for et solid rammeverk for det indre marked, og for omstillingen til et bærekraftig energisystem og klimanøytralitet i 2050. Norge er forpliktet til å følge EUs klimaregelverk i dag, både gjennom EØS-avtalen (kvotesystemet) og gjennom avtalen om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 (innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket for årene 2021-2030). Norge er gjennom EØS-avtalen også en integrert del av det indre energimarkedet. Regjeringen vil følge med på og aktivt medvirke til EUs arbeid med dette regelverket. Forslag til gjennomføringsregelverk vil ifølge Kommisjonen bli presentert i juni 2021.
Status
Kommisjonen la meldingen fram 17. september 2020.
Sammendrag av innhold
Europakommisjonen la 17. september 2020 fram en melding om EUs klimamål for 2030.
• For det første foreslår meldingen at EUs utslippsmål for 2030 økes til "minst 55 %" sammenlignet med utslippene i 1990. (Dagens mål er et kutt på "minst 40 %". Det nye målet er et nettomål som tar hensyn til opptak i skog og arealbruk.)
• For det andre gir meldingen en overordnet beskrivelse av hvilke grep som vil være nødvendige for å oppfylle målet og varsler retning for videre politikkutvikling på klimaområdet. Kommisjonen vil innen juni 2021 legge frem forslag til konkrete endringer i dagens klimaregelverk (dvs. kvotesystemet, innsatsfordelingen og skog og arealbruksregelverket som skal sikre oppfyllelse av klimamålet).
• For det tredje legger meldingen grunnlaget for en offentlig diskusjon om EUs bidrag til utslippsreduksjoner under Parisavtalen med sikte på å avklare et forsterket 2030-mål innen utgangen av året.
Bakgrunn
Kommisjonens høyeste politiske prioritet er European Green Deal som har som mål å transformere EU til et rettferdig og velstående samfunn med en moderne, ressurseffektiv og konkurransedyktig økonomi.
Med dagens klimapolitikk forventes EUs utslipp å bli redusert med om lag 60 % fra 1990 til 2050. EU trenger derfor å øke innsatsen om EU skal kunne bli klimanøytralt i 2050. For at det ikke skal bli behov for urealistisk store utslippsreduksjoner fra 2030 til 2050 mener Kommisjonen det er nødvendig å øke ambisjonsnivået for 2030.
Under Parisavtalen skal landene melde inn forsterkede klimamål i 2020. Kommisjonen foreslår at dagens 2030-mål økes til 55 % i 2030. Et slikt mål vil gi en jevn utslippsbane fram til klimanøytralitet i 2050. Et mål på 55 % vil ifølge Kommisjonen kreve betydelige investeringer. COVID-19-pandemien har skapt betydelige utfordringer for økonomien i EU, men investeringsbehovet for å nå et mål om klimanøytralitet har ikke blitt mindre. Oppfyllelse av målene krever derfor betydelig politisk initiativ, både på EU-nivå og i medlemsstatene. Et økt 2030-mål vil imidlertid ifølge Kommisjonen skape økonomiske muligheter, gi et renere og sunnere miljø for innbyggerne, sikre arbeidsplasser, forbedre EUs forsyningssikkerhet på energiområdet, stimulere innovasjon og legge grunnlaget for økonomisk velstand.
Bidrag fra alle sektorer i økonomien
Kommisjonens analyse har et EU-perspektiv og skiller ikke mellom de enkelte medlemsstatene.
Et 2030-mål på 55 % vil ifølge Kommisjonen kreve innsats fra alle sektorer. Alle utslipp må reduseres så mye som mulig for å begrense behovet for å balansere restutslippene med opptak i skog og arealbruk eller andre former for CO2-fjerning. Kommisjonens analyse i konsekvensvurderingen [SWD(2020) 176 final, se lenke under Annen dokumentasjon ovenfor] viser til følgende kuttbehov og økt opptak i utvalgte sektorer:
• Bygninger og kraftproduksjon har størst potensial for kostnadseffektive reduksjoner (-60% fra 2015 til 2030). Et mål på 55 % ville doble fornybar elektrisitetsproduksjon (fra 32 % i dag til ca 65 % eller mer i 2030) og redusere kull-, olje- og gassforbruket med henholdsvis 70, 30 og 25 % fra 2015 til 2030.
• Alle transportsektorer må bidra til et mål på 55 %. Veitransport vil ifølge analysene kunne redusere utslippene med om lag 20 % fra 2015 til 2030.
• Industrien vil kunne redusere utslippene med om lag 25 % fra 2015 til 2030.
• Metan, lystgass og F-gasser utgjør om lag 20 % av utslippene i EU - blant annet fra energisektoren, avfall og jordbruk. Disse utslippene vil kunne reduseres med om lag 35 % fra 2015 til 2030.
• CO2-opptaket i EUs skog og arealbrukssektor er synkende. Det blir viktig for EU å reversere denne trenden om de skal nå målet om klimanøytralitet i 2050.
Et forsterket mål på 55% vil kreve betydelige investeringer, både offentlig og privat. COVID-19 pandemien har skapt utfordringer for økonomien i EU, men gir samtidig en unik mulighet til å akselerere omstillingen, og sikre at det skjer på en sosialt rettferdig måte. Grønn omstilling er derfor en sentral del av EUs økonomiske gjenreisningspakke (Next Generation EU) og EUs langtidsbudsjett (Multiannual Financial Framework). Minst 30% av budsjettet og gjenreisningspakken skal gå til klimarelevante formål, og alle utgifter skal være forenlige med Parisavtalen og i tråd med prinsippet om å ikke ha negativ innvirkning ("do no harm"). I tillegg til offentlig støtte, er privat kapital avgjørende for å nå klimamålene. EU vil med sitt bærekraftig finans-initiativ kanalisere private investeringer til bærekraftige løsninger.
Endringer i dagens klimaregelverk
EUs nåværende klimamål for 2030 (minst 40 % kutt fra 1990 til 2030) skal oppfylles gjennom tre regelverk (pilarer):
• Kvotesystemet (direktiv 2003/87) - som setter tak på utslippene fra industri, petroleum og luftfart (kutt på 43 % fra 2005 til 2030)
• Innsatsfordelingsforordningen (forordning 2018/842) - som etablerer nasjonale mål for kutt i utslipp fra transport, jordbruk, avfall og bygg (samlet kutt på 30 % fra 2005 til 2030)
• Skog og arealbruksregelverket (LULUCF) (forordning 2018/841) - som krever at utslippet ikke skal overskride opptaket i skog og arealbrukssektoren.
I tillegg kommer viktige bidrag fra energiregelverket (fornybar energi-direktivet (2018/2001) og energieffektiviseringsdirektivet (2018/844)), EUs styringssystem (forordning 2018/1999), samt en del ulike sektorregelverk, blant annet på transportområdet.
Med dagens virkemiddelbruk er det forventet at EUs utslipp vil reduseres med 45 % fra 1990 til 2030 (47 % om opptak i skog og arealbruk inkluderes). Dagens mål på "minst 40 %" vil i så fall bli overoppfylt. For å nå et mål om 55 % kutt vil det være behov for endringer i de tre klimapilarene og i energiregelverket. I meldingen skisserer Kommisjonen mulige fremtidige valg om hvordan rammene bør endres. Kommisjonen varsler at den vil legge frem konkrete forslag til regelverksendringer i juni 2021.
En økt rolle for kvotesystemet og energiavgifter
Kvotesystemet har ifølge Kommisjonen vist seg som et effektivt redskap for å redusere utslipp. Kommisjonen ser fordeler ved å utvide kvotesystemets rolle i klimapolitikken fordi kvotesystemet kan gi kostnadseffektive utslippsreduksjoner, setter et effektivt tak på utslippene som omfattes, gir et tydelig prissignal og ikke minst gir inntekter som kan reinvesteres i økonomien.
I meldingen varsler Kommisjonen at den har til hensikt å utvide kvotesystemet til å omfatte utslipp fra veitransport og bygninger. For disse to sektorene vil det være nødvendig med oppstrøms kvoteplikt, det vil si at det er distributører av drivstoff og brensler, ikke den enkelte bilfører eller huseier, som vil være kvotepliktige.
For at kvotesystemet skal kunne bidra til et mål om 55 % vil kvotemengden måtte strammes inn. I dagens system gjøres det en årlig nedskalering av antall tilgjengelige kvoter. Denne nedskaleringen utgjør et fast antall kvoter tilsvarende 2,2 % av en beregnet kvotemengde for 2010 - en årlig reduksjon på nærmere 50 millioner kvoter. Kommisjonen vil vurdere om en raskere årlig nedtrapping i antall tilgjengelige kvoter bør kombineres med en engangssletting av klimakvoter som sikrer at utslippstaket settes nærmere det faktiske utslippsnivået. Det vil fortsatt være rom for en betydelig vederlagsfri tildeling av klimakvoter fram mot 2030.
Kommisjonen varsler også at den vil fortsette med kvoteplikt for luftfart, i hvert fall for flyvninger innad i EU, og at den vil foreslå kvoteplikt for skipsfart, i hvert fall for skipsfart innad i EU. Kommisjonen understreker samtidig at den ser det som ønskelig med internasjonalt samarbeid om utslipp fra luftfart og skipsfart og viser i den forbindelse til henholdsvis ICAO (luftfart) og IMO (skipsfart). For luftfart vil foreslå å redusere tildelingen av vederlagsfrie kvoter, ned fra dagens nivå der den vederlagsfrie tildelingen utgjør 85 % av antall tilgjengelige kvoter.
Kommisjonen vil legge frem forslag til et revidert energiskattedirektiv innen sommeren 2021. Dette regelverket legger føringer for medlemsstatenes skattlegging av energi.
Kommisjonen arbeider med å vurdere en grensetoll (carbon border adjustment mechanism) på visse produkter. Ideen er å skattlegge import fra land utenfor EU som ikke har klimavirkemidler på plass. På denne måten kan konkurranseforholdene utjevnes og risikoen for karbonlekkasje (industrinedleggelser i Europa) reduseres. Kommisjonen tar sikte på å fremme et konkret forslag til grensetoll som ivaretar kravene i WTO-regelverket i løpet av første halvdel av 2021.
Jordbruk og skog og arealbrukssektoren
Ifølge Kommisjonen bør utslipp og opptak fra skog og arealbruk (LULUCF) inngå i EUs forsterkede 2030-mål. Det forsterkede 2030-målet vil være startpunktet for utslippsbanen frem til målet om klimanøytralitet i 2050. Kommisjonen foreslår med andre ord at alt utslipp og opptak fra skog- og arealbruk skal tas med i beregningen av måloppnåelse på EU-nivå, noe som innebærer at 2030-målet blir noen prosentpoeng mindre ambisiøst enn dersom en mindre andel av opptaket fra skog- og arealbruk hadde blitt regnet inn. Kommisjonen går ikke nærmere inn på hvordan utslippene og opptaket i sektoren skal beregnes for de ulike arealkategoriene i sektoren.
Dagens regelverk krever at EUs medlemsstater opprettholder sitt opptak i skog og arealbrukssektoren og at utslipp ikke skal overskride opptak i sektoren (netto null utslipp). Kommisjonen viser til at det over tid vil være behov for å gjøre mer innenfor denne sektoren. Opptaket må økes for å oppnå klimanøytralitet i 2050. Kommisjonen viser til at økt adgang til å bruke opptak i skog og arealbruk til å oppfylle landenes mål under innsatsfordelingsforordningen kan skape incentiver til økt opptak. Kommisjonen peker imidlertid på at det er store forskjeller mellom medlemsstatene når det gjelder potensial for opptak i skog og arealbruk, og at et slikt forslag dermed vil måtte vurderes nøye. Kommisjonen peker også på muligheten for å premiere individuelle gårdbrukere eller skogeiere som øker opptaket i sine arealer. I dag er dette opp til medlemsstatene, men Kommisjonen ser for seg økt bruk av CO2-opptakssertifikater frem mot 2030. Dette vil også måtte utredes nærmere.
Et annet alternativ kan være å inkludere metan og lystgassutslipp fra jordbruket i skog- og arealbrukspilaren for å skape en ny pilar som omfatter jordbruk, skog og arealbruk. Denne sektoren ville kunne bli klimanøytral rundt 2035 på en kostnadseffektiv måte og deretter sikre mer opptak enn utslipp. Det vil i så fall være behov for å fastsette nasjonale mål, mål for sektorene, samt referansenivåer. Kommisjonen ser at det over tid vil være økende fordeler med å etablere en pilar som omfatter jordbruk, skog og arealbruk.
Innsatsfordelingsforordningen
Hvis store utslipp fra bygg og transport inkluderes i kvotesystemet og jordbruk overføres til skog- og arealbrukspilaren så vil det være begrensede utslipp igjen i innsatsfordelingen, hovedsakelig fluoriserte klimagasser og avfall. Kommisjonen vil vurdere hvordan den skal håndtere utslippene som gjenstår i innsatsfordelingen. Kommisjonen nevner muligheten for å oppheve innsatsfordelingsforordningen under henvisning til at de gjenværende utslippene muligens vil kunne håndteres godt nok gjennom annet regelverk.
Energi
Meldingen viser til at energisystemet vil ha en sentral rolle i omstillingen til en klimanøytral økonomi, ettersom en svært stor andel av klimagassutslippene i EU knytter seg til energiproduksjon. I tillegg til fornybar energi og energieffektivisering, omtales økt utbredelse av hydrogen, og fangst og lagring av CO2 som virkemidler for et energisystem uten utslipp.
Fornybar energi
Fornybar energi spiller en fundamental rolle for oppfyllelsen av European Green Deal og målet om klimanøytralitet i 2050. Med et 2030-mål på 55 % vil fornybarandelen for EU trolig bli 38,5 %. Kommisjonen ser for seg et økt mål for fornybar energi.
Energieffektivisering
Eksisterende lovgivning på energieffektivisering vil ikke være tilstrekkelig til å nå et mål på 55 %. Kommisjonens analyser viser at energieffektiviseringen vil måtte øke vesentlig (til ca 36 % målt som sluttforbruk), noe som krever innsats på flere fronter, hovedsakelig fra bygg. Kommisjonen vil revidere gjeldende energieffektiviseringskrav i løpet av første halvår 2021. I oktober 2020 la Kommisjonen frem en strategi kalt «Renovation Wave» der målet er å doble dagens renoveringstakt i bygg.
Transport
Kommisjonen viser til at transportsektoren hadde den laveste andelen fornybar energi i 2015, bare 6%. Innen 2030 må denne andelen ifølge Kommisjonen øke til rundt 24% gjennom videre utvikling og utrulling av elektriske kjøretøyer, men også bruk av avansert biodrivstoff og andre fornybare drivstoff. Tilgang til batterier vil være avgjørende for økt bruk av elektriske kjøretøy, mens hydrogen vil være viktig for utfasing av fossilt drivstoff i tungtransport og i luftfarts- og skipsektoren. Utfasing av fossile brensler i transportsektoren må også skje gjennom økt bruk av jernbane og andre bærekraftige transportmåter, som indre vannveier og nærsjøfart, spesielt for godstransport.
For veitransport har utslippsstandarder for kjøretøy også vist seg å være et effektivt virkemiddel for å redusere utslipp. Kommisjonen vil derfor i juni 2021 forsterke utslippsstandardene for biler og varebiler frem mot 2030. Kommisjonen vil også revidere direktivet om infrastruktur for alternative energibærere i transport (Alternative Fuels Infrastructure Directive). Kommisjonen viser også til at biler har lang levetid (10-15 år) og at Kommisjonen i de kommende månedene vil vurdere hva som i praksis vil kreves av transportsektoren når det gjelder bidrag til klimanøytralitetsmålet og hvilket tidspunkt biler med forbrenningsmotor ikke lenger bør komme på markedet.
Klimahensyn på alle politikkområder
Det pågår arbeid for å justere EUs politikk på andre områder for å bidra til klimanøytralitet, blant annet bærekraftige investeringer i investeringsplanen til European Green Deal (Sustainable Europe Investment Plan), forskningsprogrammer (Horisont Europa) og fornyet strategi for bærekraftig finans hvor EUs taksonomi for bærekraftige økonomiske aktiviteter (se eget EØS-notat), standard for grønne obligasjoner (EU Green Bond Standard) og klimareferanseverdier (se eget EØS-notat) skal bidra til å dreie investeringer til bærekraftige aktiviteter. Kommisjonen viser til at innbyggere, samfunn og organisasjoner også har en viktig rolle å spille, i tillegg til myndighetene. Kommisjonen viser også til at den vil lansere en europeisk klimapakt for å involvere allmennheten i omstillingen.
Internasjonale perspektiver
Ifølge Kommisjonen har EU muligheten - og en moralsk forpliktelse - til å påvirke globale klimagassutslipp, blant annet gjennom de internasjonale klimaforhandlingene. Kommisjonen oppfordrer Rådet og Parlamentet til å se målet på 55 % som EUs forsterkede klimamål for 2030 og spille dette inn til FN innen utgangen av året. Gjennom et forsterket EU-mål vil EU gå foran med et godt eksempel for resten av verden. I mangel av innsats i andre deler av verden vil Kommisjonen foreslå en grensetoll for å redusere risikoen for karbonlekkasje fra EU til land med svakere klimapolitikk.
Merknader
Rettslige konsekvenser
Meldingen fra Kommisjonen har ikke direkte rettslige konsekvenser
Økonomiske og administrative konsekvenser
Meldingen fra Kommisjonen har ikke direkte økonomiske eller administrative konsekvenser.
Sakkyndige instansers merknader
EØS-notatet har vært behandlet på skriftlig prosedyre (19. oktober til 2. november 2020) i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert.
Vurdering
Forsterket 2030-mål
Gjennom denne meldingen foreslår Kommisjonen at EU skal forsterke sitt klimamål for 2030 til minst 55 prosent sammenlignet med utslippene i 1990. Det forsterkede klimamålet er lagt inn i Kommisjonens forslag om klimalov av 3. mars 2020. Forslaget til klimalov skal behandles av Rådet og Europaparlamentet før loven endelig vedtas. Europaparlamentet har foreslått et mål på 60 prosent, men har også spilt inn en rekke andre forslag i deres innstilling til Kommisjonens forslag til klimalov.
Norge har inngått en avtale med EU om å samarbeide om å oppfylle dagens klimamål på minst 40 prosent. Norge har sagt at vi også ønsker å samarbeide med EU om et forsterket mål, og vi har gjentatte ganger oppfordret EU til å øke sitt mål til 55 prosent. Norge og EU har separate mål under Parisavtalen og Norge blir uansett ikke direkte bundet av et forsterket klimamål i EU. Hvorvidt Norge og EU skal inngå en avtale om samarbeid om et forsterket mål må vurderes når EU har vedtatt sitt mål og presentert forslag til konkret regelverk som skal sikre at målet oppfylles. Et forsterket mål avklares trolig innen utgangen av 2020.
Gjennomføringsregelverk - for å sikre måloppnåelse
I tillegg til å foreslå et konkret mål for 2030 inneholder meldingen også viktige signaler fra Kommisjonen når det gjelder utviklingen av energi- og klimaregelverket som skal sikre at målet oppfylles. Meldingen refererer blant annet til strategien om integrasjon av energisystemer (COM (2020) 299), EUs hydrogenstrategi (COM (2020) 301), og den kommende strategien om fornybar energi til havs, som grunnlag for et solid rammeverk for det indre marked, og for omstillingen til et bærekraftig energisystem og klimanøytralitet i 2050. Norge er forpliktet til å følge EUs klimaregelverk i dag, både gjennom EØS-avtalen (kvotesystemet) og gjennom avtalen om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 (innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket for årene 2021-2030). Norge er gjennom EØS-avtalen også en integrert del av det indre energimarkedet. Regjeringen vil følge med på og aktivt medvirke til EUs arbeid med dette regelverket. Forslag til gjennomføringsregelverk vil ifølge Kommisjonen bli presentert i juni 2021.
Status
Kommisjonen la meldingen fram 17. september 2020.