BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 21.6.2021)

Sammendrag av innhold

EU-kommisjonens handlingsplan for nullutslipp til luft, jord og vann ble lagt frem 12.mai 2021. Målet er å eliminere all skadelig forurensning innen 2050 ved å redusere luft-, vann- , støy- og jordforurensning til nivåer «som ikke lenger anses å være skadelige for helse og naturlige økosystemer». Handlingsplanen er en del av EUs grønne giv  (Eurropean Green Deal) som ble lansert i desember 2019. Målet om nullutslipp vil også bidra til oppfyllelse av FNs bærekraftsmål, målet om klimanøytralitet innen 2050, nye biodiveristetsmål og være i tråd med en ren og sirkulær økonomi. Målet skal legges til grunn i all relevant politikk fra EU.

I planen introduseres et hierarki for nullforurensning, der føre-var prinsippet ligger til grunn for å unngå at forurensning oppstår. Der det ikke er mulig må forurensning reduseres maksimalt, og i siste instans er det opprydding som gjenstår. Pyramiden skal være et bærende prinsipp for EUs politikkutvikling med relevans for miljø.

Handlingsplanen for nullutslipp er en av de siste meldingene under den grønne given, og skal samle trådene for å nå ambisjonen om å eliminere all skadelig forurensning innen 2050. I hovedsak er det en integrert plan som samler allerede lanserte forslag, men den kommer også med noen nye initiativ som er formulert som såkalte flaggskip i handlingsplanen. Totalt er det ni flaggskip fordelt på syv tema: «Forbedring av helse og velvære», «Å leve innenfor planetens grenser», «Produksjon og forbruk som bidrar til nullforurensning», «Sikre forsterket implementering og håndheving av regelverk», «Å fremme endringer som bidrar til nullforurensning», «Fremme globale endringer for nullforurensning» og å «Måle fremgang, forutse utvikling og bidra til nullforurensning på alle politikkområder». Planen har i alt 33 handlingspunkter, der evaluering og revisjon av eksiterende regelverk står sentralt. Arbeidet vil berøre de aller fleste regelverk som omhandler kilder til forurensing. I tillegg fokuseres det på etterlevelse og tilsyn av at regelverk overholdes, både nasjonalt og på tvers av grenser, og miljøkriminalitets- og miljøansvarsdirektivet skal revideres for å styrke dette.

Det er også handlingspunkter som skal bidra til kartlegging av sammenhengene mellom forurensning og helse, etablering av indikatorer for å måle utviklingen, og initiativ for å demonstrere eksempelvis lavutslipps bygg, eller smarte digitale løsninger for å redusere forurensning.

For å nå 2050 målet har EU-kommisjonen satt seks underveis-mål for 2030:

1. Å redusere for tidlige dødsfall fra luftforurensning med mer enn 55 %


2. Andelen personer som kronisk utsettes for støy fra transport skal reduseres med 30 %


3. Økosystemer hvor luftforurensning truer biodiversitet skal reduseres med 25 %


4. Tap av næringsstoffer fra landbruk skal reduseres med 50 %, det samme gjelder bruk av plantevernmidler, og risikoen forbundet med de mest skadelige. Salg av antibiotika til husdyrhold og havbruk skal reduseres med 50 %


5. Marin plastforsøpling skal reduseres med 50 % og utslipp av mikroplast med 30 %


6. Avfallsmengdene skal vesentlig reduseres, og mengden restavfall fra husholdninger og lignende avfall fra næringslivet med 50 % 

Disse målene følger av ulike eksisterende regelverk og allerede lanserte meldinger fra EU-kommisjonen, og bakgrunnen for dem forklares i planens annex 2.

Planen er trolig det «bredeste» og mest tverrsektorielle initiativet under EUs grønne giv, og favner svært bredt hva gjelder kilder til forurensning til luft, vann og jord. Den nevner en rekke partnerskap, strategier, regelverk, institusjoner og globale konvensjoner som er viktige for å nå ambisjonen om nullforurensning.

Planen vektlegger at «kampen mot forurensning også er en kamp for rettferdighet og likhet». Den peker på at sårbare grupper som barn og personer med underliggende sykdommer rammes hardere av forurensning, samt at mindre ressurssterke grupper ofte bor i mer forurensede områder. Forbindelsen mellom forurensning og ikke smittsomme sykdommer vektlegges også.

Kostnader ved forurensning og manglende gjennomføring av regelverk

Et av handlingsplanens viktige budskap er at det lønner seg å forhindre forurensning siden kostnaden knyttet til forurensning er større. Et eksempel er europeiske tiltak for å redusere luftforurensing som er estimert til å koste 70 – 80 milliarder euro årlig, mens kostnaden forbundet med luftforurensning er anslått til å ligge mellom 330 og 940 milliarder euro årlig. Årlig dør det globalt 9 millioner mennesker som en konsekvens av forurensning (2015 tall) og i Europa medfører forurensning ett av åtte dødsfall.

Manglende gjennomføring og håndheving av regelverk fremheves som viktige grunner for dagens forurensningssituasjon, og kostnaden ved å ikke gjennomføre regelverket anslås til 55 milliarder euro årlig. Handlingsplanen har flere tiltak for å bøte på dette, blant annet forbedret samarbeid mellom nasjonale myndigheter, inspektører, politi, dommere og påtalemyndighet hvor det eksisterende «Compliance and Governance Forum» spiller en viktig rolle. Etablering av nettverk med myndigheter på tvers av sektorer er viktig for å dele kunnskap om beste praksis og erfaringer med etterlevelse og håndheving av regelverk.

Både havstrategidirektivet og vanndirektivet har mål om god status for henholdsvis sjø og ferskvann, men manglende gjennomføring har også her medført manglende måloppnåelse. Gjennomføring av eksisterende regelverk er derfor avgjørende, samtidig som revisjon av avløpsdirektivet og havstrategidirektivet og evaluering av slamdirektivet vil bidra til å redusere spredning av forurensning til sjø og vann. 

Forskning og partnerskap med betydning for ambisjonen om nullforurensning

EUs forskningsprogram Horisont Europa vil bidra med forskning og innovasjon som vil redusere forurensing, herunder de såkalte «missions» og partnerskapene. Foreslåtte «missions» er «Healthy oceans and seas, coastal and inland waters», «Soil, Health and Food», «Climate-neutral and smart cities» og blant annet partnerskapene «PARC» som skal adressere risiko forbundet med kjemikalier, “Processes4Planet partnership”, “Partnership for a Circular Bio-Based Europe», “Clean Steel Partnership”, «Water4All» som alle vil bidra til å utvikle teknologier som reduserer forurensning og utslipp.

Pågående prosesser med relevans for ambisjonen om nullforurensning

Planen refererer også til kjemikaliestrategien for bærekraft som kom i oktober 2020 og som er viktig for nullforurensning og et giftfritt miljø. Kjemikaliestrategien har eksempelvis tiltak for å redusere innholdet av de mest skadelige kjemikaliene i forbrukerprodukter som igjen vil bidra til å redusere eksponering med betydning for helse og miljø.

Pågående revisjon av EUs industriutslippsdirektiv har blant annet som mål å akselerere opptaket av innovativ teknologi som bidrar til å redusere utslipp og forurensning fra industri.

Revisjonen av grensekryssforordningen vil begrense eksport av avfall som inneholder farlige kjemikalier, og vil sammen med en mulig endring i FNs Baselkonvensjon redusere alvorlig forurensning fra europeisk avfall i andre land.

EU-kommisjonens mobilitetsstrategi adresserer luft- og støyforurensning fra transport gjennom en ny EURO 7 standard, CO2-utslippsstandarder, vurderinger av reduserte utslippskrav for PM2,5 og nanopartikler fra forbrenningsmotorer, samt fra bremsesystemer i konvensjonelle og elektriske biler. 

For å nå målene for amoniakkutslipp i 2030 må ytterligere tiltak iverksettes, og EU-kommisjonen viser til kostnadseffektive tiltak i landbruket. Dyrefor og alternative tilsetninger til foret, gjødselhåndtering og spredning av gjødsel nevnes som muligheter. Kommisjonen vurderer også om alternative reguleringer er nødvendige for å redusere amoniakkutslipp. I tillegg nevnes EUs landbrukspolitikk (CAP) som en mulig arena for virkemidler for reduserte amoniakkutslipp.

Den planlagte jordstrategien skal blant annet omhandle opprydding av forurenset jord slik at forurenset grunn ikke bidrar til risiko for helse og miljø i 2050. Det anslås at det eksisterer 2,8 millioner steder med forurenset grunn i EU, hvor 390 000 trolig krever opprydding. Kommisjonen uttrykker at medlemslandene må forsterke sin innsats både hva gjelder registrering av lokaliteter med forurenset grunn og opprydding. Det refereres til pågående arbeid med et juridisk bindende mål for restaurering av natur under biodiversitetsstrategien, hvor EU-kommisjonen vil vurdere å inkludere opprydding av forurenset grunn.

For å redusere støy nevnes regulatoriske rammeverk for dekk, kjøretøy, tog og luftfart, i tillegg til evaluering av EUs støydirektiver (Environmental Noise Directive og Outdoor Noise Directive). 

Kommentar:

Planen gir en oversikt over lanserte initiativ og eksisterende mål for 2030 gitt i ulike reguleringer, herunder revisjoner og evalueringer av regelverk. Forsterket gjennomføring og håndheving av eksisterende regelverk er sentralt. Med unntak av noen av flaggskipene i planen har den få nye initiativer. De konkrete endringene kommer under de enkelte regelverksprosessene, som det dermed blir viktig å følge med på for å avdekke ev. viktige norske interesser.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Handlingsplanen i seg selv medfører ingen rettslige konsekvenser, men oppfølging av handlingspunkter i planen vil medføre endringer av regelverk som i dag er forpliktende for Norge gjennom EØS-avtalen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De konkrete forslagene til endringer av regelverk og andre tiltak som følger av handlingsplanen vil kunne ha både økonomiske og administrative konsekvenser som vil bli nærmere vurdert for hver prosess.