Statusrapport om det europeiske CO2-markedet i 2012
Rapport fra Kommisjonen til Europaparlamentet og Rådet. Situasjonen på det europeiske CO2-markedet i 2012
Report from the Commission to the European Parliament and the Council. The state of the European carbon market in 2012
EØS-notat offentliggjort 6.3.2013
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 6.6.2013)
Sammendrag av innhold
EU-kommisjonen har i tråd med artiklene 10(5) og 29 i EUs kvotedirektiv (2003/87/EF) avgitt rapport til EU-parlamentet og rådet vedrørende tilstanden for EUs karbonmarked i 2012. Rapporten konkluderer med at et økende overskudd av kvoter har medført en ubalanse mellom tilbud og etterspørsel. Økt likviditet i kvotemarkedet, samtidig som at utslippene har vært lavere enn forventet, har medført lav kvotepris. Kvoteverskuddet har bygget seg opp som følge av stor tilgang på internasjonale kreditter og redusert økonomisk aktivitet i Europa, i tillegg til relativt stort salg av kvoter i forbindelse med overgangen til tredje kvoteperiode: Salg av resterende kvoter fra nasjonale kvotereserver for andre kvoteperiode (2008-2012), fremskyndet auksjonering for å imøtekomme hedgingbehov i energisektoren og videresalg av kvoter for tredje kvoteperiode for å finansiere EUs NER300-program. Sistnevnte går ut på at inntil 300 millioner kvoter av kvotereserven reserveres for nye demonstrasjonsprosjekter innen CCS og fornybar teknologi. 200 millioner kvoter er solgt for å finansiere første søknadsrunde. Ytterligere 100 millioner vil bli solgt for å finansiere andre runde. Tidlig i 2012 utgjorde kvoteoverskuddet 955 millioner kvoter. Kvoteoverskuddet er forventet å øke ytterligere frem til 2014. Fra 2014 er kvoteoverskuddet forventet å stabilisere seg på rundt 2 milliarder kvoter. Som et kortsiktig tiltak har EU-kommisjonen foreslått å utsette auksjoner tidlig i 2013 ("backloading"), noe Norge har støttet og gitt innspill til. Det er foreløpig ikke enighet mellom medlemslandene i EU om å vedta dette forslaget. I EU-kommisjonens rapport konkluderes det imidlertid også med at dette ikke vil være tilstrekkelig for å håndtere kvoteoverskuddet. Det kreves i tillegg strukturelle grep. EU-kommisjonen har i denne forbindelse skissert 6 mulige alternativer (A-F):
A: Økning av EUs utslippsmål fra 20% til 30% innen 2020
B: Sletting av et visst antall kvoter i tredje kvotefase (2013-2020)
C: Tidligere revidering av årlig reduksjonsfaktor for samlet kvotemengde
Den samlete kvotemengden i EU skal etter EUs kvotedirektiv reduseres årlig med 1,74 %. Direktivet legger opp til at reduksjonsfaktoren skal revideres i 2020, med tanke på mulig endring av faktoren fra 2025. En tidligere revidering kan, i følge rapporten redusere mengden tilgjengelige kvoter i tredje kvotefase (2012-2020).
D: Inkludering av andre sektorer i kvotesystemet som er mindre påvirket av økonomiske konjunkturer
E: Ytterligere begrensning av tilgangen til internasjonale kreditter
F: Prisjusteringsmekanismer
I rapporten skisseres det to alternative mekanismer: Det ene er karbonprisgulv, det vil si en minimumspris for kvoter ved auksjoner. Det andre er en såkalt ”kvotebank”. Dersom kvoteprisen synker under et visst nivå, kan man midlertidig trekke ut et visst antall kvoter, og plassere dem i en reserve. Ved økt etterspørsel og økning i kvoteprisen kan man gradvis frigi kvotene i reserven.
Merknader
De alternative strukturelle tiltakene i EU-kommisjonens rapport vil kreve regelverksendringer i EU. Det er ikke utarbeidet forslag til slike rettsakter. Alternativene i rapporten er gjenstand for høring. Det er utarbeidet norske posisjoner til alternativene B-E i rapporten.
EUs kvotesystem er en viktig del av Norges klimapolitikk. Det er viktig at systemet fungerer og at tilliten til kvotemarkedet styrkes. Norge mener situasjonen i kvotemarkedet må avhjelpes gjennom raske tiltak. Lave priser kan svekke insentivene til omstilling og utvikling av grønn teknologi. Et langsiktig prissignal for markedsaktørene er viktig for å sikre at investeringer i nær fremtid er forenlige med målet om utvikling av et lavutslippssamfunn.
Norge foretrekker permanent sletting av et visst antall kvoter (B) som et tiltak for å bedre situasjonen i kvotemarkedet, eventuelt i kombinasjon med endring av den årlige reduksjonsfaktoren for samlet kvotemengde (C). Permanent sletting av kvoter (B) vil være et effektiv tiltak, som kan innføres i løpet av relativt kort tid. De økonomiske konsekvensene for statenes inntekter og bedrifter er usikre. Sletting av kvoter vil bety at alle land får færre salgskvoter. Avhengig av prisvirkningen av sletting kan dette være negativt, nøytralt eller positivt for landenes salgsinntekter. I følge EU-kommisjonens beregninger skal det imidlertid liten prisøkning til før et slikt tiltak blir positivt for landenes salgsinntekter. Det er vanskelig å si hvor stor prisøkning man kan forvente ved et slikt tiltak. Dette avhenger av antallet kvoter som slettes. Myndighetene i UK har gjort foreløpige beregninger av forventet prisøkning ved permanent sletting av ulike antall kvoter:
Antall kvoter slettet i MtCO2Estimert gjennomsnittlig prisøkning i tredje kvotehandelperiode
400€ 4-7
900€ 9-13
1200€ 16-17
1700€ 22-25
Norge er også positiv til en økning av reduksjonsfaktoren for den samlete kvotemengden i kvotesystemet (C), fortrinnsvis i kombinasjon med permanent sletting av kvoter (B). En økning av reduksjonsfaktoren vil innebære en mer gradvis reduksjon av kvoteoverskuddet, som kan øke kvoteprisen på lang sikt. Det er imidlertid usikkert hvor raskt det vil gi effekt i form av færre kvoter i markedet. En endring av faktoren vil påvirke ambisjonsnivået for utslippsreduksjoner etter 2020, og vil dermed sannsynligvis være mer krevende å oppnå enighet om. I tillegg vil en endring av faktoren kunne påvirke tildelingen av vederlagsfrie kvoter. Det er derfor nødvendig med inngående analyse av de rettslige konsekvensene av dette. Endring av faktoren (C) vil være en mer tidkrevende prosess enn sletting av kvoter (B). Dette kan føre til at markedet i en lengre periode preges av usikkerhet med henyn til om strukturelle grep vil bli gjort. Samtidig kan en vedtakelse av en endret reduksjonsfaktor gi et mer langsiktig signal til markedet om at avgjørelsen ikke endres ved tilsvarende høye kvotepriser. Forutsigbare rammebetingelser er viktig for industriens langsiktige investeringsbeslutninger. Kombinert med sletting av kvoter, kan en endring av faktoren ses som en to-trinns prosess for styrking av kvotesystemet.
Norge støtter også i utgangspunktet inkludering av nye sektorer i kvotesystemet (D). Avhengig av den samlete kvotemengden som settes for eventuelle nye sektorer, vil dette kunne øke etterspørselen etter kvoter, og dermed redusere overskuddet. Det rettslige rammeverket for øvrige sektorer i kvotesystemet vil i stor grad kunne opprettholdes. Som det fremgår av EU-kommisjonens rapport, vil dette tiltaket kreve betydelige ressurser og ytterligere analyse av en rekke spørsmål. Basert på tidligere erfaring synes det lite realistisk at et slikt tiltak vil kunne tre i kraft i løpet av tredje kvotefase. Utvidelse av kvotesystemet bør også vurderes isolert fra spørsmålet om hvordan kvoteoverskuddet skal håndteres. Norge anser ikke inkludering av nye sektorer som det mest aktuelle alternativet for å avhjelpe situasjonen i kvotemarkedet.
Norge støtter ikke ytterligere begrensning av tilgangen til internasjonale kreditter (E). En ytterligere begrensning for bruk av slike kreditter i kvotesystemet, vil kunne få negative konsekvenser for markedet for fleksible mekanismer og CDM-kvoter. Norge er opptatt av at det utvikles regionale karbonmarkeder, og at de regionale karbonmarkedene på sikt kobles sammen. Begrensninger på bruk av kreditter vil kunne virke negativt for ønsket utvikling, og kan hindre framgang av utviklingen av en global karbonpris. Dette er også viktig for oppfyllelse av norske utslippsmål. I tillegg har CDM en utviklingseffekt. Mekanismen har siden oppstarten i 2001 bidratt til betydelig overføring av ressurser og teknologi fra industriland til utviklingsland. Et høynivåpanel nedsatt av FN pekte i september 2012 på at CDM har utløst investeringer i u-land på 215 milliarder siden oppstarten. CDM styrker også det internasjonale samarbeidet om å redusere utslippene. En ytterligere begrensning på bruk av CDM vil hindre u-land i å dra nytte av utviklingseffektene i mekanismen, samt ytterligere hindre oppstart av nye prosjekter.
Sakkyndige instansers merknader
EUs karbonmarkedsmelding har foreløpig ikke vært behandlet i spesialutvalget for miljøsaker, der Landbruks- og matdepartementet, Olje- og energidepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Samferdselsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Miljøverndepartementet er representert.
Status
EU-kommisjonen verksatte formell høring av karbonmarkedsmeldingen, med høringsfrist 28. februar 2013. EU-kommisjonens rapport fungerte som høringsdokument. Norge har sendt høringsinnspill til alternativene i rapporten.
Sammendrag av innhold
EU-kommisjonen har i tråd med artiklene 10(5) og 29 i EUs kvotedirektiv (2003/87/EF) avgitt rapport til EU-parlamentet og rådet vedrørende tilstanden for EUs karbonmarked i 2012. Rapporten konkluderer med at et økende overskudd av kvoter har medført en ubalanse mellom tilbud og etterspørsel. Økt likviditet i kvotemarkedet, samtidig som at utslippene har vært lavere enn forventet, har medført lav kvotepris. Kvoteverskuddet har bygget seg opp som følge av stor tilgang på internasjonale kreditter og redusert økonomisk aktivitet i Europa, i tillegg til relativt stort salg av kvoter i forbindelse med overgangen til tredje kvoteperiode: Salg av resterende kvoter fra nasjonale kvotereserver for andre kvoteperiode (2008-2012), fremskyndet auksjonering for å imøtekomme hedgingbehov i energisektoren og videresalg av kvoter for tredje kvoteperiode for å finansiere EUs NER300-program. Sistnevnte går ut på at inntil 300 millioner kvoter av kvotereserven reserveres for nye demonstrasjonsprosjekter innen CCS og fornybar teknologi. 200 millioner kvoter er solgt for å finansiere første søknadsrunde. Ytterligere 100 millioner vil bli solgt for å finansiere andre runde. Tidlig i 2012 utgjorde kvoteoverskuddet 955 millioner kvoter. Kvoteoverskuddet er forventet å øke ytterligere frem til 2014. Fra 2014 er kvoteoverskuddet forventet å stabilisere seg på rundt 2 milliarder kvoter. Som et kortsiktig tiltak har EU-kommisjonen foreslått å utsette auksjoner tidlig i 2013 ("backloading"), noe Norge har støttet og gitt innspill til. Det er foreløpig ikke enighet mellom medlemslandene i EU om å vedta dette forslaget. I EU-kommisjonens rapport konkluderes det imidlertid også med at dette ikke vil være tilstrekkelig for å håndtere kvoteoverskuddet. Det kreves i tillegg strukturelle grep. EU-kommisjonen har i denne forbindelse skissert 6 mulige alternativer (A-F):
A: Økning av EUs utslippsmål fra 20% til 30% innen 2020
B: Sletting av et visst antall kvoter i tredje kvotefase (2013-2020)
C: Tidligere revidering av årlig reduksjonsfaktor for samlet kvotemengde
Den samlete kvotemengden i EU skal etter EUs kvotedirektiv reduseres årlig med 1,74 %. Direktivet legger opp til at reduksjonsfaktoren skal revideres i 2020, med tanke på mulig endring av faktoren fra 2025. En tidligere revidering kan, i følge rapporten redusere mengden tilgjengelige kvoter i tredje kvotefase (2012-2020).
D: Inkludering av andre sektorer i kvotesystemet som er mindre påvirket av økonomiske konjunkturer
E: Ytterligere begrensning av tilgangen til internasjonale kreditter
F: Prisjusteringsmekanismer
I rapporten skisseres det to alternative mekanismer: Det ene er karbonprisgulv, det vil si en minimumspris for kvoter ved auksjoner. Det andre er en såkalt ”kvotebank”. Dersom kvoteprisen synker under et visst nivå, kan man midlertidig trekke ut et visst antall kvoter, og plassere dem i en reserve. Ved økt etterspørsel og økning i kvoteprisen kan man gradvis frigi kvotene i reserven.
Merknader
De alternative strukturelle tiltakene i EU-kommisjonens rapport vil kreve regelverksendringer i EU. Det er ikke utarbeidet forslag til slike rettsakter. Alternativene i rapporten er gjenstand for høring. Det er utarbeidet norske posisjoner til alternativene B-E i rapporten.
EUs kvotesystem er en viktig del av Norges klimapolitikk. Det er viktig at systemet fungerer og at tilliten til kvotemarkedet styrkes. Norge mener situasjonen i kvotemarkedet må avhjelpes gjennom raske tiltak. Lave priser kan svekke insentivene til omstilling og utvikling av grønn teknologi. Et langsiktig prissignal for markedsaktørene er viktig for å sikre at investeringer i nær fremtid er forenlige med målet om utvikling av et lavutslippssamfunn.
Norge foretrekker permanent sletting av et visst antall kvoter (B) som et tiltak for å bedre situasjonen i kvotemarkedet, eventuelt i kombinasjon med endring av den årlige reduksjonsfaktoren for samlet kvotemengde (C). Permanent sletting av kvoter (B) vil være et effektiv tiltak, som kan innføres i løpet av relativt kort tid. De økonomiske konsekvensene for statenes inntekter og bedrifter er usikre. Sletting av kvoter vil bety at alle land får færre salgskvoter. Avhengig av prisvirkningen av sletting kan dette være negativt, nøytralt eller positivt for landenes salgsinntekter. I følge EU-kommisjonens beregninger skal det imidlertid liten prisøkning til før et slikt tiltak blir positivt for landenes salgsinntekter. Det er vanskelig å si hvor stor prisøkning man kan forvente ved et slikt tiltak. Dette avhenger av antallet kvoter som slettes. Myndighetene i UK har gjort foreløpige beregninger av forventet prisøkning ved permanent sletting av ulike antall kvoter:
Antall kvoter slettet i MtCO2Estimert gjennomsnittlig prisøkning i tredje kvotehandelperiode
400€ 4-7
900€ 9-13
1200€ 16-17
1700€ 22-25
Norge er også positiv til en økning av reduksjonsfaktoren for den samlete kvotemengden i kvotesystemet (C), fortrinnsvis i kombinasjon med permanent sletting av kvoter (B). En økning av reduksjonsfaktoren vil innebære en mer gradvis reduksjon av kvoteoverskuddet, som kan øke kvoteprisen på lang sikt. Det er imidlertid usikkert hvor raskt det vil gi effekt i form av færre kvoter i markedet. En endring av faktoren vil påvirke ambisjonsnivået for utslippsreduksjoner etter 2020, og vil dermed sannsynligvis være mer krevende å oppnå enighet om. I tillegg vil en endring av faktoren kunne påvirke tildelingen av vederlagsfrie kvoter. Det er derfor nødvendig med inngående analyse av de rettslige konsekvensene av dette. Endring av faktoren (C) vil være en mer tidkrevende prosess enn sletting av kvoter (B). Dette kan føre til at markedet i en lengre periode preges av usikkerhet med henyn til om strukturelle grep vil bli gjort. Samtidig kan en vedtakelse av en endret reduksjonsfaktor gi et mer langsiktig signal til markedet om at avgjørelsen ikke endres ved tilsvarende høye kvotepriser. Forutsigbare rammebetingelser er viktig for industriens langsiktige investeringsbeslutninger. Kombinert med sletting av kvoter, kan en endring av faktoren ses som en to-trinns prosess for styrking av kvotesystemet.
Norge støtter også i utgangspunktet inkludering av nye sektorer i kvotesystemet (D). Avhengig av den samlete kvotemengden som settes for eventuelle nye sektorer, vil dette kunne øke etterspørselen etter kvoter, og dermed redusere overskuddet. Det rettslige rammeverket for øvrige sektorer i kvotesystemet vil i stor grad kunne opprettholdes. Som det fremgår av EU-kommisjonens rapport, vil dette tiltaket kreve betydelige ressurser og ytterligere analyse av en rekke spørsmål. Basert på tidligere erfaring synes det lite realistisk at et slikt tiltak vil kunne tre i kraft i løpet av tredje kvotefase. Utvidelse av kvotesystemet bør også vurderes isolert fra spørsmålet om hvordan kvoteoverskuddet skal håndteres. Norge anser ikke inkludering av nye sektorer som det mest aktuelle alternativet for å avhjelpe situasjonen i kvotemarkedet.
Norge støtter ikke ytterligere begrensning av tilgangen til internasjonale kreditter (E). En ytterligere begrensning for bruk av slike kreditter i kvotesystemet, vil kunne få negative konsekvenser for markedet for fleksible mekanismer og CDM-kvoter. Norge er opptatt av at det utvikles regionale karbonmarkeder, og at de regionale karbonmarkedene på sikt kobles sammen. Begrensninger på bruk av kreditter vil kunne virke negativt for ønsket utvikling, og kan hindre framgang av utviklingen av en global karbonpris. Dette er også viktig for oppfyllelse av norske utslippsmål. I tillegg har CDM en utviklingseffekt. Mekanismen har siden oppstarten i 2001 bidratt til betydelig overføring av ressurser og teknologi fra industriland til utviklingsland. Et høynivåpanel nedsatt av FN pekte i september 2012 på at CDM har utløst investeringer i u-land på 215 milliarder siden oppstarten. CDM styrker også det internasjonale samarbeidet om å redusere utslippene. En ytterligere begrensning på bruk av CDM vil hindre u-land i å dra nytte av utviklingseffektene i mekanismen, samt ytterligere hindre oppstart av nye prosjekter.
Sakkyndige instansers merknader
EUs karbonmarkedsmelding har foreløpig ikke vært behandlet i spesialutvalget for miljøsaker, der Landbruks- og matdepartementet, Olje- og energidepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Samferdselsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Miljøverndepartementet er representert.
Status
EU-kommisjonen verksatte formell høring av karbonmarkedsmeldingen, med høringsfrist 28. februar 2013. EU-kommisjonens rapport fungerte som høringsdokument. Norge har sendt høringsinnspill til alternativene i rapporten.