BAKGRUNN (fra Europautredningens rapport)

HOVEDBUDSKAP
Europa og EU er i dag i rask endring. Finansiell, politisk og sosial uro preger situasjonen. Norge er ikke medlem i EU, men berøres direkte og indirekte av utviklingen i Europa. Stabilitet og velferd i våre europeiske naboland har stor betydning for norsk politikk, økonomi og samfunnsutvikling. Når denne utredningen avsluttes ved inngangen til 2012 er EU inne i en kritisk fase, med stor usikkerhet om den videre utvikling. Mens noen tror samarbeidet er i ferd med å falle fra hverandre, mener andre at det vil intensiveres og forsterkes. Det er i dag umulig å forutsi. Men uansett hvilken vei det går, vil det påvirke Norge.

Våren 2012 vil det være tjue år siden utenriksminister Bjørn Tore Godal undertegnet EØS-avtalen på Norges vegne i den portugisiske havnebyen Porto den 2. mai 1992. Den gang var Europa også i en overgangstid, markert av Berlin-murens fall, etableringen av det indre marked og utsiktene til europeisk samling. EØS-avtalen var en milepæl. Gjennom avtalen ble Norge hektet på den europeiske integrasjonsprosessen på en helt annen måte enn tidligere. Siden har Norge blitt stadig tettere vevet sammen med EU. Samarbeidet er utvidet til stadig nye områder, og avtalene påvirker i dag på vesentlige måter norsk rett og politikk og hverdagen for den enkelte borger og bedrift.

Denne utredningen har ikke som formål å spekulere i fremtidige utviklingstrekk i Europa og EU, og heller ikke i ulike alternativer for Norges tilknytningsform. I stedet beskrives og analyseres Norges avtaler med EU slik de er i dag, og slik de har utviklet seg i perioden fra 1992 til utløpet av 2011. Utredningen vil vise omfanget av prosessene, beskrive viktige hendelser, og identifisere og analysere sentrale drivkrefter. Virkningene for norsk økonomi, politikk og samfunnsliv i bred forstand vil bli beskrevet og analysert.

Til sammen er dette beretningen om en omfattende europeisering av Norge de siste tjue årene.

I en tid med usikkerhet og forandring fremstår det som særlig viktig å kjenne og forstå hvilken tilknytningsform Norge faktisk allerede har til EU, og hvordan det europeiske samarbeidet på vesentlige måter former og preger hverdagen i det norske samfunn. En slik helhetlig analyse av bredden i samarbeidet har ikke tidligere vært foretatt. Utredningens ambisjon er å gi grunnlag for en kunnskapsbasert og realitetsorientert europadebatt.

Norges forhold til EU er i dag regulert gjennom en rekke avtaler. Den største og viktigste er EØS-avtalen, som i 1992 var den mest omfattende og dyptgripende avtalen Norge noen gang har inngått. Siden har avtalen utviklet seg videre. Og den har vist seg å få betydning for langt flere samfunnsområder enn de fleste la til grunn for tjue år siden. Videre har Norge etter hvert inngått en rekke andre avtaler med EU ved siden av EØS – om grensekontroll, politisamarbeid, innvandring, utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, regionalpolitikk, landbruk, fisk m.m. Listen har etter hvert blitt lang.

Utvalgets oppdrag har vært å utrede alle avtaler Norge i dag har med EU. Dette har gitt rammene for arbeidet. Utvalgets mål har vært å beskrive helheten i forholdet mellom Norge og EU, hvordan det har utviklet seg, og hvilke virkninger det har for det norske samfunnet.

Utenriks og innenriks
Norges forhold til EU er både utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. For det første er det samlede avtaleverket med EU Norges største og viktigste utenrikspolitiske avtaleverk, som ikke bare ivaretar forholdet til EU som organisasjon, men også til de 27 EU-statene og de to andre EFTA/EØS-statene. Blant disse er nesten alle de landene som Norge tradisjonelt har hatt tette bånd til, inkludert alle de nordiske naboland. Etter hvert som medlemsstatene har overlatt stadig mer myndighet til EU, og i stadig økende grad koordinerer seg, kanaliseres stadig større deler av norsk utenrikspolitikk inn i forholdet til EU.

For det andre former avtalene med EU innenrikspolitiske forhold i Norge. Påvirkningen er mer omfattende enn noen annen folkerettslig avtale. Selv om utgangspunktet for avtalene er å regulere grensekryssende forhold, har de i praksis vist seg å ha minst like stor betydning for interne forhold i Norge. Avtalene har betydning på de fleste samfunnsområder – økonomi, næringsliv, arbeidsliv, velferd, helse, distriktspolitikk, energi, miljø, klima, samferdsel, forskning, utdanning, mat, landbruk, fisk, alkohol, likestilling, forbrukervern, sivil beredskap, grensekontroll, innvandring, politisamarbeid, sikkerhets- og forsvarspolitikk, og mye annet.

Samtlige 17 departementer arbeider i større eller mindre grad med EU/EØS-saker, og det samme gjør de fleste ytre etater og samtlige 429 kommuner, som opplever at EØS-relaterte spørsmål utgjør en stor del av hverdagen deres. Av ca. 600 norske lover inneholder omlag 170 i større eller mindre grad EU-rett og det samme gjør ca. tusen norske forskrifter.

Tilknytningen til EU har betydning på alle nivåer, fra de daglige gjøremål (bilkontroll, arbeidsmiljø, matkvalitet) til store strukturelle spørsmål (felles arbeidsmarked og finansmarked), og grunnleggende maktforhold mellom Storting, regjering og domstoler, politikere og embetsverk, sentrum og distrikter, arbeidsgivere og arbeidstakere m.m.

På et overordnet plan preges Norges forhold til EU av et behov for å finne felles løsninger på grenseoverskridende utfordringer knyttet til økonomi og utvikling, migrasjon, teknologi, klima og miljø, ressursforvaltning, globalisering, fred og mellomfolkelig samkvem med mer. De fleste av disse utfordringene krever en eller annen form for forpliktende samarbeid. Til grunn for samarbeidet ligger et bredt verdi- og interessefellesskap mellom Norge og de 27 EU-statene, som er bundet sammen geografisk, økonomisk, politisk, kulturelt og på mange andre måter.

De siste tjue årene viser med all tydelighet at norske myndigheter verken kan eller har ønsket å isolere seg fra utviklingen av et stadig tettere og mer forpliktende samarbeid i EU.

Svært omfattende
Et siktemål med utredningen er å gi en samlet beskrivelse av det store omfanget Norges avtaler med EU har fått. Gjennom avtalene har Norge overtatt anslagsvis 3/4 av EU-retten, sammenlignet med de EU-statene som er med på alt, og gjennomført dette mer effektivt enn mange. Samtidig er Norge verken medlem av EU eller i nevneverdig grad involvert i beslutningsprosessene.

Norge er i dag er langt tettere tilknyttet EU enn de aller fleste er klar over. Det gjelder ikke bare folk flest, men også de som arbeider med dette til daglig – politikere, embetsverk, journalister, forskere og andre. De som kjenner én side av Norges forhold til EU kjenner sjelden de andre like godt. Få, om noen, kjenner helheten. Også for Utvalget har dette vært en oppdagelsesreise. Selv om hovedlinjene i Norges forhold til EU var kjent på forhånd har arbeidet vært preget av stadige overraskelser over hvor omfattende Norges tilknytning til EU faktisk er, og hvor mange områder av norsk samfunnsliv som direkte eller indirekte er berørt.

Spesiell tilknytningsform til EU
Et annet viktig budskap er at Norge har en svært spesiell form for tilknytning til EU. Det vanlige er at stater er medlem av de internasjonale organisasjonene som de tilpasser seg. Norges forhold til EU er basert på tilknytning uten medlemskap. Dette er internasjonalt sett en uvanlig samarbeidsform, som Norge bare deler med to andre små land – Island og Liechtenstein. De fire andre EFTA-statene som var med på å forhandle EØS i 1990–92 valgte raskt andre løsninger, og ingen andre stater har senere ønsket å bruke den, selv om dette fra tid til annen har vært vurdert. Norske myndigheter har heller ikke vært særlig ivrige etter å slippe flere inn. EØS og Norges modell har i praksis ikke vært noen modell for andre.

Dobbeltheten i Norges forhold til EU er reflektert i utredningen tittel – «utenfor og innenfor». Man kan si at Norge er både utenfor og innenfor EU – samtidig. Eller man kan si at Norge verken er helt utenfor eller helt innenfor. Prinsipielt er dette en vanskelig konstruksjon, med iboende strukturelle spenninger og problemer. I praksis har tilknytningsformen likevel fungert, og langt bedre enn mange forventet. Erfaringen så langt er at de prinsipielle problemene med EØS, Schengen og de andre avtalene er større enn de praktiske.

Interesser og verdier
Et annet budskap er at avtalene med EU i hovedsak har ivaretatt norske interesser og verdier, i betydningen de interesser og verdier som det til enhver tid sittende stortingsflertall har ment har vært viktige for Norge, og som den til enhver tid sittende regjering har søkt å fremme.

Økonomisk har 1992–2011 vært en svært god periode for Norge. Brutto nasjonalprodukt for fastlands-Norge har økt med nærmere 60 prosent, sysselsettingen har steget med omtrent 25 prosent, og arbeidsledigheten har sunket fra drøyt 6 prosent i 1993 til 2,4 prosent i 2011. Nordmenns kjøpekraft har økt kraftig og velferdsstaten er bygget videre ut.

Den positive utviklingen i norsk økonomi skyldes mange forhold, ikke minst olje og gass, og tilknytningen til EU er bare ett element, som det også er vanskelig å måle isolert sett. Samtidig har EØS-avtalen vært et stabilt og relativt forutsigbart rammeverk for nesten alt økonomisk samkvem med EU-statene, som til sammen er Norges klart viktigste økonomiske samarbeidspartner.

EU og EU-landene er vår viktigste handelspartner og står for størstedelen av utenlandske investeringer i Norge. Omtrent 2/3 av de norske private investeringene i utlandet går til EU og over halvparten av investeringene til Statens Pensjonsfond Utland er i Europa. Etter utvidelsen av EU – og dermed også EØS – i 2004 har Norge vært blant de land i EU/EØS som i forhold til folketall har tatt imot flest arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa, og til sammen sto EU-området i 2009 for 87 prosent av all arbeidsinnvandring til Norge. Dette har gitt viktige bidrag til norsk økonomi og utvikling.

EØS-avtalen har også hatt stor betydning for næringsliv og arbeidsliv internt i Norge. Avtalen regulerer intern økonomi vel så mye som grensekryssende forhold, og har gjennom perioden 1992–2011 vært del av en generell modernisering av norsk økonomi og arbeidsliv.

Ved siden av økonomiske virkninger har EØS, Schengen og de andre avtalene også påvirket en lang rekke andre politikkområder på en måte som et bredt stortingsflertall har ment at har vært til det beste for nasjonale verdier og interesser, herunder justispolitikken (grensekontroll, innvandring, politisamarbeid m.m.) og utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken.

Gjennom snart tjue år har det vært en rekke spenninger og konflikter mellom EU/EØS-reglene og norske tradisjoner og restriksjoner – som på mange felt har blitt utfordret. I forhold til omfanget av tilpasningen har det likevel vært relativt få konfliktsaker, og mange av dem er løst på en måte som har gjort det mulig å videreføre norske politiske målsetninger. I andre saker har EU/EØS-retten tvunget frem endringer. Men det store bildet er at den norske samfunnsmodellen er videreført og utviklet gjennom perioden 1992–2011 innenfor rammene av avtalene med EU på en måte som har hatt støtte fra et bredt stortingsflertall.

Demokratiske problemer
Det mest problematiske aspektet ved den norske tilknytningsformen er at Norge i realiteten har bundet seg til å overta politikk og regler fra EU over et svært bredt felt – uten å være medlem og uten stemmerett. Dette reiser demokratiske problemer. Norge er ikke representert i de beslutningsprosessene som får direkte betydning for norske forhold, og har heller ikke nevneverdig innflytelse over dem. Videre legger tilknytningsformen til EU begrensninger på politisk engasjement og debatt på nasjonalt plan, og gjør det vanskelig å kontrollere myndighetene og holde dem ansvarlige i europapolitikken.

Det demokratiske underskuddet er ikke en uventet effekt av EØS, men en velkjent del av avtalens struktur, som har vært der siden begynnelsen. Det er en pris Norge betaler for å få fordelene av europeisk integrasjon uten å være medlem av den organisasjonen som driver utviklingen fremover. Selv om de demokratiske problemene er like store i dag som de var for tjue år siden – og snarere har økt enn avtatt – er dette et forhold som et bredt politisk flertall har vært villig til å akseptere, og som mange har vent seg til. Avtalene med EU er konstitusjonelt og politisk fast forankret i en lang rekke stortingsvedtak.

EØS-avtalen blir ofte omtalt som et politisk kompromiss i norsk europapolitikk. Det er den. Selv om nesten ingen partier har avtalen som førstevalg (med unntak av KrF og Venstre) har de fleste andre den som annetvalg – og samtlige partier har i praksis vist seg å kunne leve med denne formen for tilknytning. Men tilknytningsformen kan også sies å være et kompromiss mellom hensynet til demokrati og hensynet til andre verdier og interesser som et bredt politisk flertall mener ivaretas gjennom tett tilknytning til EU.

Avtalene med EU påvirker også maktforholdene internt i Norge – mellom lovgivende, utøvende og dømmende makt, politikere og embetsverk, sentrale og lokale myndigheter, arbeidsgivere og arbeidstakere m.m. I hovedsak kan man her se de samme utviklingstrekk som er kjent fra EU-statene, men med noen mindre variasjoner som skyldes særtrekk ved Norges tilknytningsform.

Jevn og stabil utvikling
Mens perioden 1990–94 var en omskiftelig tid i norsk europapolitikk, med utformingen av EØS-avtalen og deretter striden om EU-medlemskap, har perioden etter 1994 vært preget av stabilitet og forutsigbarhet. Gjennom hele perioden har utviklingen gått én vei, mot stadig tettere tilknytning, uten noen eksempler så langt på reversering. Forholdet til EU har utviklet seg langs flere akser – gjennom nye avtaler, utvikling av innholdet i eksisterende avtaler, geografisk utvidelse av antallet avtaleparter, og ensidig norsk tilpasning til EU utenfor avtalene. Kurvene er jevnt stigende. Den viktigste drivkraften er hva som skjer i EU. Det er der motoren sitter. Norges avtaler med EU er ikke laget for å utvikle nye egne regler, men for å overta EUs regler og politikk.

Fra norsk side fremstår dette som en villet politikk. Samarbeidet med EU har vært drevet frem fordi et bredt politisk flertall i Norge har ønsket det. Mens spørsmålet om norsk medlemskap i EU har vært og fortsatt er et av de største stridstema i norsk politikk, har Norges løpende tilknytning til EU etter 1994 vært preget av et lavt konfliktnivå. EØS og de andre avtalene har fungert som et kompromiss, som de aller fleste parter og partier har kunnet leve med, og som har gitt grunnlag for stabile regjeringskoalisjoner. Skiftende stortingsflertall og regjeringer har i praksis i all hovedsak ført den samme europapolitikken.

Hver gang en ny avtale eller rettsakt fra EU vil medføre nye viktige forpliktelser for Norge må Stortinget gi samtykke til det. I perioden 1992–2011 har Stortinget til sammen votert over 287 slike EU-saker, hvorav 265 er vedtatt enstemmig og de siste 22 i all hovedsak med et bredt flertall. Det har vært noen omstridte EU/EØS-saker gjennom årene, men antallet konflikter med EU er lavt i forhold til omfanget av tilpasningen, og har ikke skadet det generelle forholdet til EU. Av de over 6000 nye EU-rettsaktene som løpende er tatt inn i EØS-avtalen er det bare 17 saker der det har vært forslag om å bruke reservasjonsretten, og så langt er dette ennå ikke gjort i praksis, selv om den første saken kan være under oppseiling.

Lite kunnskap og debatt
En forutsetning for et levedyktig demokrati er eksistensen av «en aaben og opplyst offentlig Samtale» som det heter i Grunnloven § 100 siste ledd. På dette området er det klare mangler ved norsk europadebatt. Mens de store debattene om EØS og EU i årene 1990–94 og om Schengen i 1996–99, var preget av omfattende, engasjert og informert samfunnsdebatt, kan det samme ikke sies om europapolitikken og den løpende tilknytningen til EU fra slutten av 1994 og frem til i dag. Her har det vært liten debatt.

Mangel på europadebatt er ikke et særnorsk problem, men utfordringen er likevel særlig tydelig i Norge av to grunner. For det første er det særtrekk ved Norges tilknytningsform som bidrar til å tilsløre Norges faktiske forhold til EU og som legger en demper på insentivene til politisk engasjement og debatt. For det andre virker den underliggende vedvarende uenigheten om EU-medlemskap i samme retning. Et resultat har vært at de politiske partiene er forsiktige med å problematisere EU/EØS-saker, medias dekning av den løpende tilknytningen til EU er begrenset, og det er lite kunnskap og debatt i norsk offentlighet om omfang og karakter til Norges tilpasning til EU. Skolebøkene er nesten tause om europeiseringen av Norge de siste tjue årene.

Et paradoks i perioden 1994–2011 er at mens alle kurver for faktisk norsk tilknytning til EU er jevnt stigende, er utviklingen i politisk og allmenn debatt, mediedekning og kunnskap flat eller til og med fallende. Det er ikke mange andre områder av norsk demokrati i moderne tid der så mange har visst så lite om så mye som i europapolitikken.

Robusthet og sårbarhet
Da EØS-avtalen ble undertegnet i mai 1992 var det neppe mange som trodde at den ville danne rammen for Norges forhold til EU i tjue år fremover. Det har den vært. Slik sett har EØS, og etter hvert Schengen og de andre avtalene, vist seg å være en robust konstruksjon. Mens EU i perioden har vært gjennom store endringer, og opp- og nedturer, har Norges tilknytningsform vist seg å være overraskende stabil og fleksibel.

Samtidig er dette også en sårbar konstruksjon. Norges nåværende tilknytningsform er avhengig av to forhold, og ryker det ene ryker det hele. For det første hviler den på et kompromiss internt i norsk politikk. Til å være et politisk kompromiss har dette allerede vart svært lenge, og det er ingen klare tegn til at det skulle være i ferd med å rakne. Samtidig kan det være tegn til en viss slitasje og økt uro. En ny prinsipiell debatt om forholdet til EU kan føre til at dagens modell bekreftes med ny autoritet og legitimitet, men det kan også føre til at den svekkes.

For det andre hviler Norges tilknytningsform på eksterne forhold som norske myndigheter har liten innflytelse over. Selv om mange i Norge har vendt seg til å tenke på EØS som en «norsk» avtale, er det også 29 andre EØS-land – de 27 EU-statene og de to andre EFTA/EØS-statene (Island og Liechtenstein). Avtalen er til enhver tid avhengig av utviklingen i EU, og selv om EU og EUs medlemsland synes å være fornøyd med den, er det en rekke utviklingstrekk som skaper nye problemer og utfordringer for Norges forhold. EU har varslet at de vil gjennomgå sine erfaringer med EØS, og det foregår også en diskusjon om EUs forhold til tredjeland mer generelt. Videre har Island søkt om EU-medlemskap, og hvis det skjer, oppstår spørsmålet om avtalen må reforhandles. Til gjengjeld er det signaler om at andre land kan være interessert i å gå inn, men hvis det skjer vil det også kunne påvirke Norges posisjon og interesser.

I den grad den norske tilknytningsformen er sårbar gjelder det særlig rammeverket – institusjonene, prosedyrene m.m. Det er løpende institusjonelle spenninger som skyldes at EU utvikler seg som organisasjon, mens rammene for EØS er mer statiske. EØS ble i sin tid konstruert for 7 EFTA-land og har siden 1995 fungert for de tre minste av dem.

Den underliggende substansen er antakelig langt mindre sårbar. Realiteten er at de fleste europeiske land de siste tiårene har vært gjennom dyptgripende integrasjonsprosesser som i større eller mindre grad berører de fleste samfunnsområder. Økonomiene er mer sammenvevet enn noen gang tidligere, felles infrastruktur er utbygget, det er utviklet et omfattende felles rettssystem, det er blitt enklere å arbeide, reise, handle og studere over landegrensene, og det er knyttet bånd på alle nivåer av samfunnslivet. Norge deltar i disse prosessene, på sin egen spesielle måte, og har i tjue år fulgt prosessene i EU, ett skritt eller to bak, og av og til ett til siden. Det vil Norge med all sannsynlighet fortsette å gjøre i årene som kommer, enten prosessene går mot fortsatt økt integrasjon eller i andre retninger.

Utredning og anbefaling
Utvalget er bedt om å utrede og analysere Norges nåværende forhold til EU, ikke alternative modeller. I prinsippet kan man grovt sett tenke seg tre modeller for forholdet til EU: fullt medlemskap, dagens modell, eller en eller annen løsere form for tilknytning. Utvalget er ikke bedt om å utrede disse alternativene, og har forholdt seg til det.

Dette innebærer også at Utvalget gjennom utredningen har forholdt seg lojalt til dagens tilknytningsform i sine analyser og vurderinger. Der vi påpeker styrker eller svakheter er det innenfor rammene av dagens avtaler. De få stedene der vi kommer med forslag til endringer eller justeringer er det med sikte på å styrke dagens tilknytningsform. På samme måte har vi søkt å unngå å vurdere om det underliggende EU-samarbeidet som Norge er knyttet opp mot fungerer godt eller dårlig.

Mandatet ber heller ikke om anbefalinger til eventuell revisjon og reform av dagens tilknytningsform. Vårt viktigste bidrag vil derfor være en faglig basert beskrivelse og analyse – så får den senere politiske behandlingen av rapporten forholde seg til spørsmål om endringer. På noen områder har Utvalget likevel gjennom sitt arbeid kommet over forhold som kan tenkes forbedret innenfor rammene av dagens modell, og da er dette tatt opp, med en samlet oversikt i siste kapittel.

Utvalgets arbeid og diskusjoner
Utvalget har arbeidet med utredningen i to år. Mandatet er meget omfattende. Norges forhold til EU dekker i dag de fleste samfunnsområder, og ved siden av å redegjøre for avtalenes innhold og utvikling over en periode på tjue år var oppdraget også å beskrive og analysere «politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser» av avtalene med EU i Norge. Slik mandatet er formulert er det naturlig at store deler av rapporten handler om avtalenes betydning for norsk samfunnsliv, økonomi, arbeidsliv og demokrati.

For å løse oppdraget har Utvalget i tillegg til sine egne utredninger også innhentet en rekke eksterne innspill og rapporter. Utvalget har også gjennomført omfattende møter, reiser og samtaler med berørte aktører, foruten seks møter med den bredt sammensatte referansegruppen og en landsdekkende serie på ti åpne debattmøter. De eksterne rapportene er trykket i en egen serie og debattmøtene er tilgjengelige i opptak på utvalgets hjemmeside.

Rapportens omfang reflekterer mandatet. Den er blitt omfattende, men det har vært nødvendig for å løse oppdraget, og er i seg selv en illustrasjon av bredden i Norges tilknytning til EU.

Utredningen er i hovedsak enstemmig. Den er bredt faglig basert, og medlemmene er i hovedsak enige om beskrivelsene av dagens situasjon, analysene og de faglige vurderingene. Gjennom en så omfattende rapport, som dekker så mange spørsmål, vil det alltid være nyanser i oppfatningene, men her har terskelen vært at så lenge man er enig «i det vesentlige og i konklusjonen» er det ikke markert noen uenighet.

I enkelte spørsmål har det vært uenighet i Utvalget om de faglige vurderingene. Der dette forekommer er det gjennomgående mellom et stort flertall og et lite mindretall (ett til tre medlemmer). I de kapitlene hvor det er uenighet fremgår dette først og fremst av de avsluttende merknadene. I noen kapitler der uenigheten er mer gjenomgående er dette markert innledningsvis.