BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 2.7.2019)

Sammendrag av innhold
Direktivet er en del av en pakke med regelverk om alternativ, dvs utenrettslig, tvisteløsning i forbrukersaker. Det andre elementet er en forordning om et nettbasert klageportal for løsning av forbrukertvister med utspring i netthandel over landegrensene. I EU har det i de siste årene vært lagt stor vekt på å styrke forbrukernes mulighet til å få løst tvistesaker gjennom forenklede systemer utenfor domstolene. EØS-statene har et samarbeid om tvisteløsning i forbrukersaker gjennom det såkalte ECC-nettverket (et nettverk av nasjonale kontorer som bistår forbrukere ved handel over grensene). Norge deltar gjennom Forbruker Europa (www.forbrukereuropa.no) som dels finansieres av Forbrukerrådet og dels av EU-kommisjonen. Gjennom nettverket formidles klager til aktuelle nemnder i selgers hjemland. Et basisproblem i denne sammenheng, som det nye regelverket tar sikte på å løse, er at det er store huller og store forskjeller mellom landene mht. omfanget av nemnder og de vare- og tjenestegruppene de dekker. Formålet med rettsaktene er å sikre at forbrukere skal få behandlet tvistesaker knyttet til forbrukeravtaler om nesten alle typer varer og tjenester på en enkel måte, uansett hvor i det indre marked kjøpet er foretatt. Dette anses som vesentlig både for å ivareta forbrukernes rettigheter og for å styrke forbrukernes tillit til og bruk av det indre marked.

Etter direktivet skal medlemsstatene sørge for utenrettslig klagebehandlingstilbud for de fleste typer forbrukertvister. Direktivet stiller minstekrav til klageorganer som skal inngå i dette tilbudet. Det stilles blant annet krav til klageorganets sammensetning, kompetanse, saksbehandling og informasjon. Det stilles også krav til tilgjengelighet, nøytralitet, at klagebehandlingen skal være gratis eller til en mindre beløp for forbruker, og at tvister som hovedregel skal være løst innen 90 dager.

Direktivet stiller krav til at de nasjonale klageorganene både skal behandle klager fra forbrukere i medlemsstaten og fra forbrukere som er bosatt i en annen EØS-stat. Det kan for eksempel være turister som kjøper en vare i Norge, og som oppdager en feil ved varen når de er tilbake i hjemlandet sitt, eller forbrukere som har handlet på nettet fra en selger i en annen EØS-stat.

Medlemsstatene skal utpeke en eller flere vedkommende myndigheter, som skal ha kontroll med organenes virksomhet og oppfyllelse av direktivets krav, og rapportere om disse forhold til EU-kommisjonen. Dersom det oppnevnes flere vedkommende myndigheter, skal det oppnevnes et koordinerende kontaktpunkt for kommunikasjon med EU-kommisjonen.

Det er opp til medlemsstatene å organisere tilbudet i tråd med nasjonale tradisjoner og forutsetninger. Direktivet legger likevel opp til tre hovedmodeller for alternativ tvisteløsning. Disse er mekling ved nøytral tredjepart, nemnder som avgir rådgivende uttalelse og nemnder som treffer bindende avgjørelser.

Direktivet inneholder felles krav til de ulike typene klageorganer, i tillegg til noen særskilte krav for hver type.

Direktivet legger opp til at klageorganer som oppfyller direktivets minstekrav, blir en del av et offisielt nasjonalt og europeisk klagebehandlingstilbud på forbrukerområdet. Klageorganene blir satt både på en nasjonal og en europeisk liste, og skal fjernes fra listene dersom direktivets krav ikke lenger er oppfylt.

Klageorganene skal rapportere til en vedkommende myndighet annet hvert år om sin virksomhet og oppfyllelsen av godkjenningskravene. Eventuelle endringer i klageorganets tilbud skal også meldes fortløpende.

Direktivet inneholder i artikkel 11 bestemmelser som skal sikre at forbrukere ved å velge alternativ tvisteløsning framfor domstolsbehandling ikke fratas rettigheter etter sitt hjemlands regler. Bakgrunnen er blant annet Rom-forordningen om lovvalg, som medfører at forbrukeren i gitte tilfeller ikke kan fratas bedre rettigheter etter sitt hjemlands rett, selv om for eksempel selgerens hjemlands rett anvendes. Rom-forordningen er ikke tatt inn i EØS-avtalen, og disse bestemmelsene vil dermed ikke komme til anvendelse for norske klageorganer.

Direktivet er et minimumsdirektiv, som betyr at medlemsstatene kan supplere med tilleggskrav så lenge disse ikke strider mot direktivets innhold og formål, og forutsatt at regelverket samsvarer med alminnelige prinsipper for fellesskapsretten.

Merknader
Direktivet er hjemlet i EU-traktatens art. 114.

Norge har et bredt tilbud av utenrettslige tvisteløsningsmekanismer i forbrukerforhold, i form av de mange bransjenemndene som er opprettet hovedsaklig med grunnlag i avtale mellom Forbrukerrådet og ulike bransjeorganisasjoner. I tillegg er det andre nemnder og tvisteløsningorganer, som for eksempel Transportklagenemnda og Forbrukertvistutvalget, som er hjemlet og regulert i lov og forskrift. Et offentlig utvalg la høsten 2010 fram rapporten "Nemndsbehandling av forbrukertvister" (NOU 2010:11) som ble sendt på høring fra Barne, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Direktivet berører i sterk grad arbeidet med oppfølging av denne.

Rettsakten faller i gruppe 1 (rettsakter som krever lov- eller budsjettendring).

Gjennomføring av direktivet vil kreve at det finnes et tilbud om tvisteløsning for forbrukertvister knyttet til nesten alle typer varer og tjenester og at disse oppfyller kravene som stilles i direktivet. Det er lagt opp til en gjennomføring som bygger på dagens system.

Høring av forslag til gjennomføring av rettsakten ble av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gjennomført i perioden 8. oktober til 8. desember 2014. En lovproposisjon med nødvendige bestemmelser for gjennomføring av direktivet i norsk rett, prop. 32 L (2015-2016) ble fremmet for Stortinget høsten 2015 som ble vedtatt 10. mai 2016 og vedtatt som lov 17. juni 2016 nr. 29 klageorganer for forbrukersaker (gjennomføring av direktiv 2013/11/EU og forordning (EU) nr. 524/2013. Loven trer i kraft 1. juli 2016, med unntak av enkelte bestemmelser som forutsetter innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Disse vil bli satt i kraft når EØS-komiteens vedtak om innlemmelse har skjedd, ventelig tidlig i 2017. Nedenfor følger hovedtrekkene i loven og endringer i spesiallovgivningen. 

Loven etablerer en offentlig godkjenningsordning for nemnder og meklingsorganer (klageorganer). De klageorganene som ønsker det kan søke om godkjenning. Enkelte nemnder er i lov pålagt å søke om godkjenning. Loven inneholder generelle krav til klageorganene, herunder krav til stiftelsesgrunnlag, saklig kompetanse, klageadgang, mottak av klage, gebyr, saksbehandlingsfrist, informasjonsplikter m.m. Videre er det noen tilleggskrav til henholdsvis meklingsorganer, som for eksempel kompetanse- og habilitetskrav til meklingsorganets leder og meklere. Det samme gjelder for nemnder, med tilleggskrav til organisering og sammensetning, og krav til saksforberedelse og saksbehandling i nemnda m.m.

Direktivet inneholder også enkelte informasjonsplikter for næringsdrivende. Det skal blant annet gis informasjon til forbrukerne om de innmeldte klageorganene, og for næringsdrivende som driver netthandel skal det også gis informasjon og lenkes til den nettbaserte klageportalen. Disse kravene er gjennomført i markedsføringsloven.

For å sikre et tilbud for nær sagt alle typer varer og tjenester, er Forbrukerrådet pålagt å tilby mekling mellom forbruker og næringsdrivende i forbrukertvister, med mindre tvisten kan behandles av annet innmeldt klageorgan, som for eksempel en nemnd.

For nemnder som er regulert i lov eller forskrift, vil spesiallovgivningen, som for eksempel pakkereiseloven og eiendomsmeglingsloven, er disse lovene endret for å sikre overensstemmelse med direktivets minstekrav.Forskrifter vil endres tilsvarende.

Alle nemnder og meklingsorganer som skal oppfylle kravene, enten fordi de er pålagt det gjennom lov eller forskrift eller fordi de søker om godkjenning, vil bli vurdert av vedkommende myndighet. Myndigheten kontrollerer også at kravene overholdes. Barne- og likestillingsdepartementet gis denne myndigheten.

Departementet utarbeider også en offentlig liste over kvalifiserte utenrettslige klageorganer på forbrukerområdet, og er ansvarlig for innmeldingen av listen til EU-kommisjonen, i praksis til EFTAs faste komité. Klageorganer som ikke følger kravene blir fjernet fra listen.

I tillegg til lovendringene som er skissert ovenfor, medfører rettsaktene økonomiske og administrative konsekvenser, både for offentlige og private.

Gjennomføring av rettsaktene vil få økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige. Et utvidet meklingstilbud fra Forbrukerrådet ble satt i gang allerede fra 1. juli 2015, finansiert ved styrking av Forbrukerrådets budsjett (kap 860 post 50) med 14,4 millioner for 2015. For 2016 ble budsjettet styrket med ytterligere 3,9 millioner kroner for å ivareta helårsvirkningen av de økte oppgavene.

De næringsdrivendes brudd på informasjonspliktene vil bli sanksjonert etter markedsføringsloven, som håndheves av Forbrukerombudet. Det legges til grunn at håndhevingen av de nye reglene kan gjøres innenfor Forbrukerombudets gjeldende budsjettrammer.

Det er ulike krav for klageorganer som skal innmeldes etter loven. Kravene som stilles er i hovedsak minimumskrav som følger av direktivet, og gjelder både organisering, saksbehandling og informasjon. Kravene er gitt for å sikre et mest mulig strømlinjeformet tvisteløsningstilbud av god kvalitet, både nasjonalt og over landegrensene. Det utenrettslige tvisteløsningstilbudet i Norge i dag har vært uensartet og av noe varierende kvalitet. For enkelte klageorganer vil det bli nødvendig å gjøre endringer, dersom det er ønskelig å søke om godkjenning etter loven. Konsekvensene for det enkelte klageorgan vil avhenge av hvordan det er organisert per i dag og hvordan det eventuelt ønsker å innrette seg for å oppfylle kravene.

Klageorganer som ikke er offentlig finansierte, finansieres i hovedsak av næringsaktørene som er avtalepart i nemndene. Nødvendige tilpasninger for å møte nye krav, eventuelle utvidelser av eksisterende nemnder og opprettelse av nye, vil innebære både økonomiske og administrative konsekvenser for bransjen. Kostnadene vil variere etter klageorganenes finansieringsmodeller. Forslaget vil i alle tilfelle gi rom for at klageorganene kan legge opp til brukerfinansiering gjennom gebyrordninger overfor næringspartene, men kun i liten grad overfor forbruker. Det er innført krav om at alle næringsdrivende som inngår kontrakter med forbrukere skal informere om aktuelle klageorgan for eventuell tvist mellom partene. Det antas at det i liten grad vil føre til økte kostnader for næringsdrivende å oppfylle disse informasjonskravene.

Gjennomføringen av direktivet vil gi forbrukere bedre tilgang til klagebehandling utenfor domstolsapparatet i tvister med næringsdrivende. Forbrukersaker handler ofte om mindre beløp, og domstolsbehandling kan være både tidkrevende og kostbart. Det legges derfor også til rette for bedre utnytting av begrensede domstolsressurser. Nye regler innebærer videre at norske forbrukere i større grad skal kunne forfølge sine rettigheter overfor næringsdrivende etablert i andre europeiske stater. Enkelte av bestemmelsene som gjelder tilknytning til det felleseuropeiske systemet for klagebehandling vil ikke kunne tre i kraft før tidlig i 2017. Da vil norske forbrukere få mulighet til rimelig utenrettslig klagebehandling hos samtlige innmeldte klageorganer som følger av EU-kommisjonens liste. Det norske klagebehandlingstilbudet vil likeledes være tilgjengelig for behandling av saker mellom forbrukere i andre EØS-stater og norske næringsdrivende. Også for norske klageorgan og Forbruker Europa vil et tettere europisk samarbeid være en fordel.Inntil direktivet er innlemmet i EØS-avtalen, vil Forbruker Europa kunne bistå i tvister med næringsdrivende i andre EØS-land.

Sakkyndige instansers merknader
Da forslaget til direktiv ble lagt fram i 2011 avholdt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet et høringsmøte i tillegg til at forslaget ble sendt på høring. På basis av høring av saken i Norge ga departementet innspill til en felles EFTA/EØS-uttalelse som ble vedtatt 24.mai 2012. Det var en generell tilslutning til å styrke det utenrettslige tvisteløsningstilbudet på europeisk basis. Samtidig ble det påpekt at forslaget, ikke minst at det nasjonale systemet skal dekke alle varer og tjenester og både innenlandske og grenseoverskridende klager, var svært ambisiøst. Det ble også vist til problemet med å harmonisere regler og prosedyrer på et område med store forskjeller mellom landene hva gjelder kultur, rettssystem, og eksisterende ordninger og nemnder.Det var delte meninger om at også næringsdrivende skulle kunne bringe inn tvister om forbrukeravtaler. De fleste instansene ga sin tilslutning til at saksbehandlingen skal være gratis eller til en lav kostnad for forbrukere, mens enkelte kommenterte at det er mindre grunn til at det samme skal gjelde næringsdrivende som klager (ikke regulert av forslaget). Flere påpekte betydningen av kvalitet og ivaretakelse av sentrale prinsipper om kvalitet, ekspertise, upartiskhet, kontradiksjon og annet i saksbehandlingen. Flere så dette i sammenheng med forslaget om nasjonale organer som skal kontrollere utviklingen av nemnder og hvordan de fungerer, og det er generell enighet om behovet for slike organer. Det var samstemmighet blant høringsinstansene om at direktivets frist på 90 dager for å løse tvister synes kort.

Direktivet slik det ble vedtatt, sammen med styrking av Forbrukerrådets budsjett og de løsninger man har funnet underveis, medfører at de bekymringene som ble fremmet i høringsrunden i store trekk er ivaretatt. Departementet har deltatt i samarbeidet mellom medlemsstatene og Kommisjonen om gjennomføring, og har også hatt kontakt med næringslivets organisasjoner og forbrukerapparatet underveis i arbeidet med gjennomføringen.

Rettsakten er behandlet i spesialutvalget for forbrukersaker som anser den som EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status
Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen ved vedtak nr 194/2016.