Anbefaling om ikke-diskriminering og kostnadsmetoder ved utbygging av bredbånd
Kommisjonsrekommandasjon 2013/466/EU av 11. september 2013 om harmonisert bruk av særskilte forpliktelser knyttet til ikke-diskriminering og kostnadsmetoder for å fremme konkurranse og forbedre insentivene for å investere i bredbånd
Commission Recommendation 2013/466/EU of 11 September 2013 on consistent non-discrimination obligations and costing methodologies to promote competition and enhance the broadband investment environment
EØS-komitebeslutning 20.03.2015 om innlemmelse i EØS-avtalen
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.10.2013)
Sammendrag av innhold
Kommisjonen vedtok 11. september 2013 en anbefaling vedrørende regulering av neste generasjons nettverk (NGA) (heretter omtalt som anbefalingen). I Norge er det spesielt fibernett som blir betegnet som NGA, men også oppgraderte kabeltv-nett (basert på coax-kabler) og aksessnett bestående av en kombinasjon av fiber og kobber vil være inkludert i denne betegnelsen. Kommisjonen definerer NGA som faste aksessnett som helt eller delvis består av optiske elementer og som er i stand til å levere bredbåndstilknytning med forbedrede egenskaper (for eksempel høyere hastighet) sammenliknet med rene kobberbaserte aksessnett.
Anbefalingen gjelder regulering av marked 4 (grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnett) og marked 5 (grossistmarkedet for tilgang for levering av bredbåndtjenester, herunder bitstrømstilgang) og har bakgrunn i EUs digitale agenda. Formålet med anbefalingen er å gi insentiver til investeringer og innovasjon i NGA og samtidig sikre konkurranse og en forutsigbar regulering i medlemslandene. Det anses viktig å skape en felles ramme for nasjonale ekomregulatører for hvordan tilgang til NGA reguleres for å fremme konkurranse i markedet, men også for å øke investeringsviljen for på denne måten øke tempoet på utbygging av ny infrastruktur. Kommisjonen ser det som viktig at reguleringen er konsistent over landegrensene for å unngå skjevheter innenfor det indre markedet og for å sikre forutsigbarhet for markedsaktørene. De konkrete anbefalingene i dokumentet går i stor grad ut på å utforme forpliktelser knyttet til kobberaksessnett og fibernett for aktører som vurderes å ha en sterk markedsstilling i de aktuelle markedene.
Dagens regulering av NGA i Europa baserer seg i stor grad på en anbefaling fra 2010 som inneholder en del detaljer knyttet til hvilke tilgangsformer som bør tilbys som grossistprodukter og stiller krav om at de tilbudte produktene skal være priset med utgangspunkt i kostnadsorienterte priser. Den nye anbefalingen letter noe på kravet til kostnadsorienterte priser i de aktuelle grossistmarkedene, men det er strenge krav til ikke-diskriminering som skal ligge til grunn dersom en skal kunne lette på kravet til kostnadsorienterte priser. Som eksempel på dette har vi i Norge i dag krav til at grossistproduktet som blir tilbudt i markedet skal gi grossistkundene mulighet til å tilby samme sluttprodukt i markedet som det Telenor gjør. Tilgang skal gis på ikke-diskriminerende vilkår. Dette kalles equivalence of output (EoO). Dersom man legger de nye kravene til ikke-diskriminering til grunn vil dette ikke være tilstrekkelig. Da skal produktet som Telenor tilbyr sine eksterne grossistkunder være eksakt det samme som Telenor tilbyr internt til sin egen sluttbrukervirksomhet. Dette kalles equivalence of input (EoI).
Kommisjonen gir i den nye anbefalingen detaljert beskrivelse av metoden som skal ligge til grunn for beregning av grossistpriser for tilgang til kobberaksessnett og NGA. Det er forventet at bruk av denne metodologien vil gi stabile priser for full tilgang til kobberbasert LLUB innenfor prisbåndet 8 -10 Euro per måned. Kommisjonen sier videre at de landene som i dag har kobberpriser som ligger utenfor dette intervallet bør implementere den anbefalte kostnadsmetodologien innen utgangen av 2016. Hensikten med dette prisintervallet er å hindre kobberprisene i ulike land å bli for høye eller lave slik at de får uheldige konsekvenser for konkurransen og utbyggingen av ny infrastruktur. Det er også et mål å harmonisere kobberprisene i de ulike EU-landene – i dag spenner prisene på de aktuelle produktene fra ca €4 til €12. Det er ikke forventet at den nye anbefalingen vil gi andre eller mer omfattende rapporteringsforpliktelser.
Merknader
Norge har fram til i dag lagt til grunn NGA-anbefalingen fra 2010 ved vurdering av forhold knyttet til regulering av NGA. De landene som har fattet vedtak knyttet til spesielle forpliktelser for ekom-operatører med sterk markedsstilling i disse markedene og som ikke har lagt til grunn gjeldende anbefaling har møtt motbør fra Kommisjonen ved notifisering. Det samme er antatt å skje når den nye anbefalingen nå er vedtatt. Land som notifiserer vedtak vil møte motbør dersom det ikke er tatt tilstrekkelig hensyn til innholdet i denne nye anbefalingen. Utover det som kan følge av en eventuell endret markedsregulering, forventes ikke anbefalingen å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. En eventuell implementering av anbefalingen antas ikke å ha konsekvenser for norsk lovgivning og kan derfor anses for å være i Gruppe 3 (rettsakter som ikke har konsekvenser for norsk lovgivning).
Sakkyndige instansers merknader
Anbefalingens opprinnelige ordlyd skapte en del diskusjoner blant medlemmene i BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications). Flere medlemmer mente at den nye anbefalingen ville gi den enkelte regulatør for lite fleksibilitet og muligheter for nasjonale tilpasninger i forhold til valg av virkemidler. Kommisjonen har i liten grad valgt å ta hensyn til innspillene fra BEREC og den siste versjonen av anbefalingen har fortsatt mer eller mindre de samme formuleringene knyttet til spesielle forpliktelser som tidligere utkast.
Anbefalingen har ikke vært til behandling i SU kommunikasjoner.
Vurdering
Gjeldende regulering innebærer at tilsynsmyndighetene skal vurdere om en eller flere aktører har sterk markedsstilling i hvert enkelt av en rekke forhåndsdefinerte markeder. Dersom en aktør blir vurdert til å ha sterk markedsstilling, skal denne pålegges én eller flere særskilte forpliktelser. Dette skal bidra til å oppnå ekomlovens mål om å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse. I gjeldende regulering er Telenor pålagt en rekke forpliktelser både i marked 4 og marked 5. Markedsdefinisjonen i begge markeder er teknologiuavhengig, slik at alle aksessteknologier inngår i vurderingen av sterk markedsstilling. Etter den forrige markedsgjennomgangen fant myndighetene at Telenor hadde sterk markedsstilling i begge markedene, men valgte kun å ilegge spesielle forpliktelser på kobberbasert aksess og ikke spesielle forpliktelser på infrastruktur basert på andre teknologier.
Det pågår nå en ny vurdering av disse markedene. I varsel om vedtak er det foreslått at Telenor blant annet skal ilegges tilgangsforpliktelse for både kobber og fiber, og det er lagt til grunn at produktene skal tilbys til kostnadsorientert pris. Den nye anbefalingen vil inngå som en del av grunnlaget for vurderingene Post- og teletilsynet gjør i forbindelse med oppsummering av høringssvar og endelig vedtak i disse to aktuelle markedene. Anbefalingen gir delvis en videreføring av dagens regulering både i Norge og i EU, men det er også noen nye punkter som kan medføre et skifte for regulering av NGA i forhold til dagens regulering av kobbernettet.
Det imidlertid grunn til å anta at konsekvensene for reguleringen av de norske markedene vil være begrensede.
Konklusjon:
Anbefalingen anses EØS-relevant og akseptabel, og den tilrådes inntatt i EØS-avtalens vedlegg XI som ikke-bindende rettsakt uten at dette medfører behov for norsk tilpasningstekst.
Status
Kommisjonen vedtok anbefalingen 11. september 2013.
Anbefalingen er for tiden til vurdering i EØS EFTA landende.
Sammendrag av innhold
Kommisjonen vedtok 11. september 2013 en anbefaling vedrørende regulering av neste generasjons nettverk (NGA) (heretter omtalt som anbefalingen). I Norge er det spesielt fibernett som blir betegnet som NGA, men også oppgraderte kabeltv-nett (basert på coax-kabler) og aksessnett bestående av en kombinasjon av fiber og kobber vil være inkludert i denne betegnelsen. Kommisjonen definerer NGA som faste aksessnett som helt eller delvis består av optiske elementer og som er i stand til å levere bredbåndstilknytning med forbedrede egenskaper (for eksempel høyere hastighet) sammenliknet med rene kobberbaserte aksessnett.
Anbefalingen gjelder regulering av marked 4 (grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnett) og marked 5 (grossistmarkedet for tilgang for levering av bredbåndtjenester, herunder bitstrømstilgang) og har bakgrunn i EUs digitale agenda. Formålet med anbefalingen er å gi insentiver til investeringer og innovasjon i NGA og samtidig sikre konkurranse og en forutsigbar regulering i medlemslandene. Det anses viktig å skape en felles ramme for nasjonale ekomregulatører for hvordan tilgang til NGA reguleres for å fremme konkurranse i markedet, men også for å øke investeringsviljen for på denne måten øke tempoet på utbygging av ny infrastruktur. Kommisjonen ser det som viktig at reguleringen er konsistent over landegrensene for å unngå skjevheter innenfor det indre markedet og for å sikre forutsigbarhet for markedsaktørene. De konkrete anbefalingene i dokumentet går i stor grad ut på å utforme forpliktelser knyttet til kobberaksessnett og fibernett for aktører som vurderes å ha en sterk markedsstilling i de aktuelle markedene.
Dagens regulering av NGA i Europa baserer seg i stor grad på en anbefaling fra 2010 som inneholder en del detaljer knyttet til hvilke tilgangsformer som bør tilbys som grossistprodukter og stiller krav om at de tilbudte produktene skal være priset med utgangspunkt i kostnadsorienterte priser. Den nye anbefalingen letter noe på kravet til kostnadsorienterte priser i de aktuelle grossistmarkedene, men det er strenge krav til ikke-diskriminering som skal ligge til grunn dersom en skal kunne lette på kravet til kostnadsorienterte priser. Som eksempel på dette har vi i Norge i dag krav til at grossistproduktet som blir tilbudt i markedet skal gi grossistkundene mulighet til å tilby samme sluttprodukt i markedet som det Telenor gjør. Tilgang skal gis på ikke-diskriminerende vilkår. Dette kalles equivalence of output (EoO). Dersom man legger de nye kravene til ikke-diskriminering til grunn vil dette ikke være tilstrekkelig. Da skal produktet som Telenor tilbyr sine eksterne grossistkunder være eksakt det samme som Telenor tilbyr internt til sin egen sluttbrukervirksomhet. Dette kalles equivalence of input (EoI).
Kommisjonen gir i den nye anbefalingen detaljert beskrivelse av metoden som skal ligge til grunn for beregning av grossistpriser for tilgang til kobberaksessnett og NGA. Det er forventet at bruk av denne metodologien vil gi stabile priser for full tilgang til kobberbasert LLUB innenfor prisbåndet 8 -10 Euro per måned. Kommisjonen sier videre at de landene som i dag har kobberpriser som ligger utenfor dette intervallet bør implementere den anbefalte kostnadsmetodologien innen utgangen av 2016. Hensikten med dette prisintervallet er å hindre kobberprisene i ulike land å bli for høye eller lave slik at de får uheldige konsekvenser for konkurransen og utbyggingen av ny infrastruktur. Det er også et mål å harmonisere kobberprisene i de ulike EU-landene – i dag spenner prisene på de aktuelle produktene fra ca €4 til €12. Det er ikke forventet at den nye anbefalingen vil gi andre eller mer omfattende rapporteringsforpliktelser.
Merknader
Norge har fram til i dag lagt til grunn NGA-anbefalingen fra 2010 ved vurdering av forhold knyttet til regulering av NGA. De landene som har fattet vedtak knyttet til spesielle forpliktelser for ekom-operatører med sterk markedsstilling i disse markedene og som ikke har lagt til grunn gjeldende anbefaling har møtt motbør fra Kommisjonen ved notifisering. Det samme er antatt å skje når den nye anbefalingen nå er vedtatt. Land som notifiserer vedtak vil møte motbør dersom det ikke er tatt tilstrekkelig hensyn til innholdet i denne nye anbefalingen. Utover det som kan følge av en eventuell endret markedsregulering, forventes ikke anbefalingen å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. En eventuell implementering av anbefalingen antas ikke å ha konsekvenser for norsk lovgivning og kan derfor anses for å være i Gruppe 3 (rettsakter som ikke har konsekvenser for norsk lovgivning).
Sakkyndige instansers merknader
Anbefalingens opprinnelige ordlyd skapte en del diskusjoner blant medlemmene i BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications). Flere medlemmer mente at den nye anbefalingen ville gi den enkelte regulatør for lite fleksibilitet og muligheter for nasjonale tilpasninger i forhold til valg av virkemidler. Kommisjonen har i liten grad valgt å ta hensyn til innspillene fra BEREC og den siste versjonen av anbefalingen har fortsatt mer eller mindre de samme formuleringene knyttet til spesielle forpliktelser som tidligere utkast.
Anbefalingen har ikke vært til behandling i SU kommunikasjoner.
Vurdering
Gjeldende regulering innebærer at tilsynsmyndighetene skal vurdere om en eller flere aktører har sterk markedsstilling i hvert enkelt av en rekke forhåndsdefinerte markeder. Dersom en aktør blir vurdert til å ha sterk markedsstilling, skal denne pålegges én eller flere særskilte forpliktelser. Dette skal bidra til å oppnå ekomlovens mål om å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse. I gjeldende regulering er Telenor pålagt en rekke forpliktelser både i marked 4 og marked 5. Markedsdefinisjonen i begge markeder er teknologiuavhengig, slik at alle aksessteknologier inngår i vurderingen av sterk markedsstilling. Etter den forrige markedsgjennomgangen fant myndighetene at Telenor hadde sterk markedsstilling i begge markedene, men valgte kun å ilegge spesielle forpliktelser på kobberbasert aksess og ikke spesielle forpliktelser på infrastruktur basert på andre teknologier.
Det pågår nå en ny vurdering av disse markedene. I varsel om vedtak er det foreslått at Telenor blant annet skal ilegges tilgangsforpliktelse for både kobber og fiber, og det er lagt til grunn at produktene skal tilbys til kostnadsorientert pris. Den nye anbefalingen vil inngå som en del av grunnlaget for vurderingene Post- og teletilsynet gjør i forbindelse med oppsummering av høringssvar og endelig vedtak i disse to aktuelle markedene. Anbefalingen gir delvis en videreføring av dagens regulering både i Norge og i EU, men det er også noen nye punkter som kan medføre et skifte for regulering av NGA i forhold til dagens regulering av kobbernettet.
Det imidlertid grunn til å anta at konsekvensene for reguleringen av de norske markedene vil være begrensede.
Konklusjon:
Anbefalingen anses EØS-relevant og akseptabel, og den tilrådes inntatt i EØS-avtalens vedlegg XI som ikke-bindende rettsakt uten at dette medfører behov for norsk tilpasningstekst.
Status
Kommisjonen vedtok anbefalingen 11. september 2013.
Anbefalingen er for tiden til vurdering i EØS EFTA landende.