BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 07.02.2014)

Sammendrag av innhold

I. Bakgrunn

Gjennom Europaparlaments- og Rådsforordning (EF) nr. 216/2008 (Basisforordningen) er det felleseuropeiske regelverket utvidet til å omfatte flere områder innen sivil luftfart, blant annet gjelder dette luftfartsoperasjoner. Basisforordningen forutsetter at det utarbeides detaljerte felleseuropeiske sikkerhetsbestemmelser innenfor disse nye områdene. Forordning 965/2012 inneholder felleseuropeiske sikkerhetsbestemmelser for luftfartsoperasjoner. EU-kommisjonen har nå med bistand fra EASA (European Aviation Safety Agency) utarbeidet utkast til en endringsforordning som supplerer 965/2012 med arbeids- og hviletidsbestemmelser for besetningsmedlemmer i luftfartsselskaper som utfører ervervsmessig lufttransport (CAT) med fly. Slike bestemmelser omtales i luftfarten som FTL-regler (flight time limitations). Dette EØS-notatet omhandler denne endingsforordningen. På sikt vil forordning 965/2012 også bli supplert med FTL regler for helikopteroperasjoner, aerial work (SPO) og privatflyging med komplekse luftfartøyer.

II. Nærmere om utkastet:

Utkastets virkeområde, oppbygging og formål: Utkastet til forordning inneholder felleseuropeiske arbeids- og hviletidsregler for flyselskaper som driver med ervervsmessig transport av personer og eller gods, og disse selskapenes besetningsmedlemmer, jf. bestemmelsen ORO.FTL.100. Utkastet skal tas inn i forordning 965/2012, annex III (Part ORO) som ny subpart FTL. I likhet med de øvrige reglene i forordning 965/2012, følger de foreslåtte reglene en funksjonsbasert oppbygging. Forordningsutkastet inneholder derfor bare det som omtales som «implementing rules» (IR). Dette er rettsreglene (hard law) som beskriver kravene operatøren og besetningsmedlemmene skal overholde. Bestemmelsene i IR er ofte vage og angir ofte bare det som skal oppnås gjennom reguleringen. Beskrivelsen av hvordan kravene kan oppfylles fastsettes i «certification specifications» (CS) og "acceptable means of compliance" (AMC). Hensikten med denne reguleringsformen er å gi de som anvender reglene en viss fleksibilitet mht. oppfyllelsen av reglene. CS og AMC fastsettes og utgis av EASA, og er derfor ikke del av utkastet til forordning.Formålet med basisforordningen 216/2008 og de underliggende rettsaktene er å etablere et felles høyt flysikkerhetsnivå i EU/EØS-området, og dernest gjennom slike felles regler bidra til at aktørene i dette markedet får like konkurransebetingelser. Dette formålet gjelder også for det foreliggende utkastet til FTL-regler. Utkastet inneholder derfor bare arbeids- og hviletidsregler av flysikkerhetsmessig betydning. I utkastet til forordningens fortale fremgår det i punkt 4 at forordningen ikke er til hinder for strengere nasjonalt fastsatt sosial regulering av arbeidslivet, og at forordningen ikke er til hinder for strengere regulering gjennom kollektivavtaler mellom partene i arbeidslivet.

Utkastets nærmere innhold: Bestemmelsene i utkastet er i hovedsak en videreføring av dagens felleseuropeiske FTL- regler for CAT med fly i forordning 3922/91, Annex III (EU-OPS), subpart Q. Bestemmelsene har imidlertid vært gjenstand for revisjon, hvor mandatet har vært å vurdere forbedringer. I tillegg til disse endringene inneholder utkastet bestemmelser som dekker de få områdene EU-OPS i dag overlater til nasjonal regulering. Utkastet skal således «tette hullene» i EU-OPS, subpart Q. Innledningsvis i regelverksutkastet finnes bestemmelser som skal tilføyes de innledende artiklene i forordning 965/2012. Anvendelsesområdet for FTL-reglene beskrives i utkast til ny artikkel 8 til forordning 965/2012.

I tillegg inneholder utkastet en ny artikkel 9a til forordning 965/2012. Denne bestemmelsen krever at det etter 3 år skal gjøres en evaluering av FTL-regelverket basert på erfaringene som da er høstet. Det angis og enkelte forhold som spesifikt skal tas med i evalueringen, blant annet maksimaltidene for tjeneste samt tjenester med høyt antall sektorer (strekninger). De innledende bestemmelsene inneholder også forslag til 2 års generell overgangsperiode regnet fra ikrafttredelsen av regelverket. I tillegg er det tatt inn en særlig overgangsregel for regelen om bruk av hvile om bord (in-flight rest), hvor statene kan velge å anvende nasjonale regler i inntil tre år etter ikrafttredelsestidspunktet. Statene som gjør bruk av denne særlige overgangsregelen skal notifisere EU-kommisjonen og EASA om dette. Utkastet inneholder videre mindre endringer i forordning 965/2012, annex II (part-ARO). Blant annet tas det inn regler som beskriver den nasjonale luftfartsmyndighetens godkjenning av flyselskapenes spesifikke arbeids- og hviletidssystem, og behandlingen av søknader om avvik fra FTL-reglene. Dette er likt dagens regler i EU-OPS, men det nye er at dette og andre krav til luftfartsmyndighetene samles på ett sted i regelverket (part-ARO). De materielle FTL-reglene for flyselskapene og besetningsmedlemmene vil finnes i forordning 965/2012, annex III (part-ORO), subpart FTL som nytt underkapittel til part ORO.

Subpart FTL er delt inn i to seksjoner. Seksjon 1 «general» inneholder generelle krav til luftfartsoperatører som omfattes av regelverket. Reglene er utformet slik at de også skal kunne gjelde operatører som vil bli omfattet når FTL reglene i fremtiden utvides for helikopteroperasjoner, aerial work (SPO) og ikke-ervervsmessig flyging med komplekse luftfartøyer. Utkastets seksjon 1 inneholder definisjoner og generelle krav til arbeids- og hviletidssystemene for alle operatørene som omfattes av forordningen.Definisjonene er utvidet sammenlignet med EU-OPS. Denne delen av regelverket inneholder også bestemmelsene om operatørenes og besetningsmedlemmenes generelle plikter etter regelverket. Særlig viktig her er at operatørene, uavhengig av de spesifikke reglene om arbeidstid, plikter å planlegge tjenesten og den etterfølgende hvilen slik at besetningsmedlemmene ikke pådrar seg utmattethet (fatigue) som setter flysikkerheten i fare (ORO.FTL.110, bokstav b og g). En annen viktig bestemmelse gjelder besetningsmedlemmenes plikt til å ikke utføre tjeneste når man av ulike årsaker ikke er i stand til å operere sikkert (ikke «fit for flight»), samt plikten hvert besetningsmedlem har til å utnytte planlagt hvile i tjenesten optimalt og til å bruke hvileperiodene mellom tjenesteøktene i henholdt til intensjonen (ORO.FTL.115). Seksjon 1 inneholder operatørenes plikt til å utarbeide et spesifikt arbeids- og hviletidssystem (ORO.FTL.125). Operatøren kan her benytte FTL-reglene som fastsettes av EASA i certification specifications (CS), eller utarbeide et eget system. Dersom operatørens system avviker fra CS, skal dette godkjennes av den nasjonale luftfartsmyndigheten og av EU-kommisjonen jf. artikkel 22 (2) i forordning 216/2008. Operatøren kan ikke fastsette krav som nedfører et lavere sikkerhetsnivå enn det som er fastsatt gjennom CS. Seksjon 1 inneholder også krav til operatørenes fatigue risk management (FRM). FRM er et risikostyringssystem for å avverge fatigue, og representerer en nyvinning i forhold til EU-OPS. I utkastet har man valgt å pålegge operatørene å benytte dette i forbindelse med enkelte typer operasjoner (eks. operasjoner med redusert hvile "reduced rest"). Ettersom disse operasjonene i dag kan utføres uten FRM, representerer dette en sikkerhetsforbedring sammenlignet med EU-OPS. EASA har på sikt uttalt en ambisjon om å utvide kravet til FRM til flere operasjonstyper.Seksjon 2 inneholder de nærmere kravene til arbeids- og hviletidsordningene for operatører innen ervervsmessig lufttransport (CAT) med fly. Bestemmelsene viderefører i hovedsak kravene som i dag ligger i EU-OPS, subpart Q. Utkastet inneholder imidlertid flere presiseringer av bestemmelsene sammenlignet med EU-OPS. Dette er gjort for å klargjøre bestemmelsene og forhindre ulik fortolkning av disse. Et eksempel på slik presisering er i regelen om fartøysjefens adgang til forlengelse av besetningens tjenestetid i ORO.FTL.205 (f), hvor det i underpunkt (1)(i) nå angis mer presist hvordan denne skal beregnes.

Utkastet inneholder dessuten enkelte innstramninger sammenlignet med dagens regler i EU-OPS. Her nevnes: innføring av nye tjenestetidsbegrensninger i ORO.FTL.210 (a)(2) og (b)(3) som skal sørge for en jevnere fordeling av tjenesten, reduksjon av flygetjenestens maksimale varighet nattestid fra 11:45 t. til 11t. i ORO.FTL.205, utvidet langtidshvile to ganger i måneden jf. ORO.FTL.235 (d), og krav til at besetning og annet berørt personell hos operatøren skal gjennomføre «fatigue management trening». I tillegg er regelen om reduksjon av tjenestetiden som følge av antall strekninger (sektorer) i ORO.FTL.205(b)(1) strammet inn til fordel for besetningsmedlemmene. EASA framhever alt dette som sikkerhetsforbedringer sammenlignet med dagens EU-OPS. I utkastets seksjon 2 finnes også forslaget til felleseuropeiske regler på de områdene som i EU-OPS er overlatt til nasjonal regulering. Dette gjelder: beredskapstjeneste (standby), bruk av pauser under flyging og på bakken for å forlenge tjenesten (split duty), hviletid ved flyging over flere tidssoner, og bruk av redusert hviletid. Utkastet introduserer her en ny tjenestetype kalt «reserve» i ORO.FTL.230. Dette er en form for beredskapstjeneste, hvor besetningsmedlemmet plikter å kunne møte på jobb på 10 timers varsel, jf. ORO.FTL.105, pkt. 20.

Merknader

I. Hjemmel i EF-traktaten De foreslåtte reglene vil som nevnt inngå i forordning 965/2012 om luftfartsoperasjoner. Denne forordningen er hjemlet i forordning 216/2008 (EASA basisforordningen) artikkel 8(5) og 10(5), som igjen er hjemlet i EF-traktatens artikkel 80.2.

II. Gjeldende regler på områdetArbeids og hviletid for besetningsmedlemmer for ervervsmessig lufttransport med fly reguleres også i dag av felleseuropeiske regler gjennom forordning 3922/91, annex III (EU-OPS) subpart Q. Dette regelverket er gjennomført i norsk rett ved forskrift av 21. februar 2008. EU-OPS, subpart Q er minimumsregler, og tillater derfor at statene fastsetter strengere regler enn forordningen. I tillegg overlater forordningen som nevnt enkelte deler av FTL-reguleringen til statene selv. Forskriften som gjennomfører EU-OPS, inneholder derfor nasjonale tilleggsbestemmelser på disse områdene. Disse reglene er fastsatt i fellesskap med Sverige og Danmark. I tillegg har vi en noe strengere regel hva gjelder reduksjon av maksimal daglig flygetjeneste (FDP) etter antall strekninger som flys i løpet av arbeidsdagen, en hva som følger av regelen i subpart Q. ESA (Efta Surveillance Authority) og EASA har også godkjent to unntak fra arbeids- og hviletidsbestemmelsene i EU-OPS. Unntakene er gitt i forhold til Widerøe og i forhold til fly-ambulansetjenesten hos Lufttransport, som begge er gitt tillatelse til å la besetningene arbeide en 7/7 turnus (7 dager arbeid, 7 dager fri). Dette medfører at besetningene kan få ukentlig arbeidstid på over 60 timer, noe EU-OPS i utgangspunktet ikke tillater. Unntakene er tillatt på grunnlag av sikkerhets-kompenserende tiltak som er gjennomført i selskapene. III. Rettslige konsekvenser for Norge Regelverket som foreslås i utkastet vil i likhet med de øvrige deler av forordning 965/2012 være totalharmoniserende. Regelverket erstatter EU-OPS, subpart Q, og de nasjonale tilleggsbestemmelsene nevnt i avsnittet over. Dette regelverket vil måtte oppheves når det nye regelverket gjennomføres i norsk rett. Videre vil det ikke være anledning for statene i EU/EØS-området å ha nasjonale regler innenfor forordningens virkeområde, heller ikke strengere regler. Når det gjelder unntakene fra EU-OPS, subpart Q, som er nevnt under avsnitt II over, antas det at disse vil kunne bli godkjent under det nye regelverket. Bestemmelsen som i dag som regulerer muligheten for å gi slike unntak finnes i forordning 3922/91, artikkel 8 nr. 3. Det vesentlige innholdet i denne bestemmelsen er tatt inn i forordning 216/2008 artikkel 14, nr. 6 som vil gjelde etter gjennomføring av de nye FTL-reglene. Ettersom regelverket det er gitt unntak fra i dag ikke endres av betydning, antas det at tilsvarende unntak kan bli gitt etter ny søknad fra selskapene.

IV. Administrative konsekvenser for Norge Det foreslåtte regelverket medfører ingen nye vesentlige tilsynsoppgaver for Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet fører i dag tilsyn med de berørte operatørene etter et regelverk som på de fleste områder tilsvarer det som ligger i forslaget. Foruten noe økt saksbehandling knyttet til overgangen til nytt regelverk, ventes ikke reglene å få administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet.Det er ikke ventet at det foreslåtte regelverket vil få administrative konsekvenser for andre norske myndigheter. Samferdselsdepartementet kan i utgangspunktet ikke se at forslaget medfører at Stortingets samtykke må innhentes før gjennomføring av rettsakten. Det antas derfor ikke nødvendig med artikkel 103 forbehold.V. Økonomiske konsekvenser for private og for offentlige myndigheter i Norge Med referanse til avsnittet over ventes ikke regelverket som foreslås å få særskilte økonomiske konsekvenser for norske myndigheter.

Regelverket pålegger ikke de berørte aktørene på privat side nye vesentlige plikter sammenlignet med dagens regelverk. Regelverket antas derfor ikke å få vesentlige økonomiske konsekvenser for norske flyselskaper eller besetningsmedlemmer. Harmoniseringen av bestemmelsene, slik at man på dette området oppnår like konkurransebetingelser med andre operatører i EU/EØS-området, vurderes som positivt for norske flyselskaper.Sakkyndige instansers merknader Utkastet til regelverk er behandlet av spesialutvalget for transport ved to anledninger, sist den 29. november 2013.

Utkastet har ikke vært gjenstand for nasjonal høring, men Luftfartstilsynet har ved flere anledninger innhentet synspunkter på utkastet fra NHO luftfart og fra besetningsorganisasjonene (Norsk Flygerforbund, Parat og Norsk Kabinforening). Luftfartstilsynet oppfatter at NHO luftfart har et generelt positivt syn på regelverket, men har vært opptatt av at regelverket ikke må gå for langt i å fastsette nye restriksjoner for besetningsmedlemmenes tjenestetid. Synspunktene fra besetningsorganisasjonene har vært mer kritiske. Det har vært hevdet at regelverket ikke vil ivareta flysikkerheten godt nok ved at reglene for flygetjenestetid (FDP) og beredskapstjeneste ikke strammes mer til i utkastet.

Vurdering
Luftfartstilsynets overordnede syn på utkastet er at det representerer et godt kompromiss på et område preget av sterke interesser både mellom statene og blant aktørene i industrien. Utkastet er resultat av et solid og grundig arbeid, og vil medføre at det i EU/EØS-området innføres FTL-regler som totalt er bedre enn dagens regler, dette gjelder og i Norge. Hoveddelen av regelverket er som nevnt foran en videreføring av de gjeldende felleseuropeiske regler på området (subpart Q). Disse er imidlertid som også nevnt forbedret på flere områder.Hva gjelder reglene som foreslås på de områdene som i dag er regulert nasjonalt, har Luftfartstilsynet gjort en sammenligning med dagens norske regler. Sammenligningen viser at de nye felleseuropeiske reglene på flere områder innebærer en skjerping av regelverket, og at det ikke er områder hvor reglene innebærer klar svekkelse i forhold til dagens regler.

Luftfartstilsynet mener derfor at regelverket ikke vil innebære en svekkelse av flysikkerheten, slik det fra enkelte besetningsorganisasjoner har vært hevdet.Hva gjelder norske myndigheters arbeid i forbindelse med utformingen av regelverket, har man sammen med Sverige og Danmark arbeidet for å få gjennomslag for enkelte skjerpelser av utkastets regler: - Fra norsk side har hovedprioritet vært å få endret utkastets opprinnelige regel om reduksjon av maksimal daglig flygetjeneste ut fra antallet strekninger som flys i løpet av arbeidsdagen. Dette har vi lykkes med, og den aktuelle bestemmelsen i ORO.FTL.205 (b) (1) inneholder nå en løsning som ivaretar norske interesser på en god måte.- Hva gjelder utkastets regel i IR og CS om beredskapstjeneste utenfor flyplass, har det fra norsk side vært arbeidet for å redusere utkastets maksimalgrense for kombinasjon av beredskapstjeneste og etterfølgende flygetjeneste, fra 22 timer til 20 timer - som er den grensen man har hatt i Skandinavia. Denne grensen vil bli fastsatt i CS fra EASA. I forkant av avstemningen i Parlamentet 9. oktober 2013,uttalte Kommisjonen at det vil bli en 20 timers grense for slik sammenhengende tjeneste, samt at ingen besetningsmedlemmer skal kunne være i tjeneste etter å ha vært våken i 18 timer. Det vil være opp til EASA å formulere denne begrensningen i CS. Resultatet synes imidlertid å være fullt i tråd med norsk posisjon.

- Norge og Danmark har støttet Sveriges posisjon om 100 timers tjenestetidsgrense (duty tid) per. 14. dager, fremfor 110 timer som ligger i forslagets ORO.FTL.210 (a)(2). En slik endring har imidlertid ikke vært hovedprioritet fra norsk side. Den foreslåtte 110 timers begrensningen er uansett en skjerpelse sammenlignet med EU-OPS subpart Q som ikke har slik grense. Løsningen anses derfor som akseptabel.- Som nevnt foran introduseres «reserve» som en ny type beredskapstjeneste. De skandinaviske landene har arbeidet for å få tatt inn en fast begrensning på hvor lenge en operatør kan settes på slik tjeneste. Flere land markerte imidlertid sterk motstand mot dette. Som et kompromiss er det i regelen (CS FTL .1.230) tatt inn en periode på 8 timer hver dag, hvor besetningsmedlemmet ikke kan kontaktes for utkallelse til tjeneste. Dette har vært viktig for arbeidstakerorganisasjonene av hensyn til planlegging av søvn/hvile mens man er på slik reserve tjeneste. Varigheten av reserve tjenesten begrenses også indirekte av reglene om langtidshvile som pålegger friperiode hver 7. dag. Selv om de skandinaviske landenes synspunkter ikke fikk fullt gjennomslag, anses forslaget som et akseptabelt kompromiss. Diskusjonene i EASA komiteen har vist at det til dels har vært sterke motsetninger mellom landenes syn, særlig gjelder dette reglene om beredskapstjeneste. Et flertall av statene har også underveis advart mot å gjøre endringer i utkastet fra EASA, ettersom man mente dette ville ødelegge balansen i regelverket. På bakgrunn av disse forholdene er Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet totalt sett fornøyd med det man fra norsk side har oppnådd å få gjennomslag for.- Konklusjon

Samferdselsdepartementet finner rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Status
Utkastet til regelverk har blitt utarbeidet av EASA med bistand fra en regelverksarbeids-gruppe bestående av representanter fra enkelte lands luftfartsmyndigheter, og representanter fra flyselskapene og besetningsorganisasjonene. Sverige har representert de skandinaviske landenes interesser i denne arbeidsgruppen. Utkastet ble som NPA 2010-14 sendt på åpen høring i EU/EØS-området i 2010. Høringen ble fra norske myndigheters side besvart av Luftfartsynet. EASA sendte deretter et revidert utkast på ny høring i starten av 2012, som også ble besvart av Luftfartstilsynet. EASAs endelige utkast forelå 28. september 2012 som «opinion 04/2012». Saken ble da overtatt av EU-Kommisjonen, og har vært til komitologi-behandling i EASA komiteen fram til 12.juli 2013 da denne komitéen voterte over forslaget med positivt resultat. Selv om ikke EASAs certification specifications (CS) er del av utkastet til forordning, er innholdet i denne blitt behandlet parallelt med forordningsteksten (IR) i EASA komiteen. Dette ble gjort for at statene skal kunne ta stilling til hele FTL-regelverket som en pakke. Utkastet ble godkjent av Parlamentet den 9. oktober 2013.

EU-Kommisjonen har uttalt at de tar sikte på å kunne vedta forordningen innen årsskiftet. EASA vil da samtidig publisere tilhørende CS, AMC og GM.