BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 9.9.2022)

Fakta 

Ifølge Kommisjonen utgjør byggsektoren 10 prosent av verdiskapingen i EU og sysselsetter 25 millioner. Byggevaresektoren har en omsetning på 800 milliarder euro fordelt på omtrent 430 000 selskaper. De fleste er små og mellomstore bedrifter som er viktige for lokalsamfunn i EUs byer og regioner.  

Byggverk står for omtrent 50 prosent av den samlede ressursbruken og 30 prosent av avfallet i EU hvert år. I tillegg står de for 40 prosent av EUs energiforbruk og 36 prosent av energirelaterte klimagassutslipp. 

Ifølge analyser av bygg-, anlegg- og eiendomsnæringen i Norge, hadde næringen i 2018 en omsetning på over 1 100 milliarder kroner og en verdiskaping på 383 milliarder kroner, tilsvarende 15,9 prosent av den samlede verdiskapingen fra næringslivet i norsk økonomi i 2018. Næringen sysselsetter nesten 360 000 personer, noe som utgjør nesten 25 prosent av sysselsettingen i norsk næringsliv.  

Samlet norsk produksjon av varer til byggenæringen er 131 milliarder kroner i 2018. Av dette eksporteres byggevarer for i underkant av 9 milliarder kroner, og Norge importerer byggevarer for om lag 34 milliarder kroner. Det gir en eksport- og importandel på henholdsvis 8 og 27 prosent. Til sammenligning var eksport- og importandeler for norsk økonomi som helhet 22 og 33 prosent i 2018. Tallene for Norge er hentet fra rapporten «Virkninger ved endringer i byggevareforordningen» utarbeidet av Menon Economics på oppdrag fra Direktoratet for Byggkvalitet i 2019.  

Formål 

Revisjonen av byggevareforordningen har to målsettinger. Den første målsettingen er å fremme et velfungerende indre marked for byggevarer. Den andre er å bidra til målene for den grønne og digitale skiftet, herunder en moderne, ressurseffektiv og konkurransedyktig økonomi. Med forslaget til revidert byggevareforordning ønsker Kommisjonen å styrke og modernisere reglene, som har vært i kraft siden 2011. 

Utgangspunktet for forslaget er utfordringer knyttet til det indre marked, implementering på nasjonalt nivå, et komplisert regelverk og at forordningen ikke er i stand til å bidra til overordnede politiske målsettinger, som det grønne og digitale skiftet. 

Med forslaget ønsker man å skape harmoniserte regler for å vurdere og angi miljø- og klimaegenskaper for byggevarer. Nye krav til produkter skal sikre at utforming og produksjon av byggevarer er basert på den nyeste teknologien for å gjøre produktene mer varige, enklere å reparere, resirkulerbare og lettere å reprodusere. 

Forslaget skal gjøre det enklere å utarbeide europeiske standarder. Sammen med forbedret markedstilsyn og klarere regler for markedsaktørene i verdikjeden, vil det fremme det indre marked. Det vil også etableres digitale løsninger som vil redusere de administrative kostnadene. 

Sammendrag 

Forslaget til revidert byggevareforordning er svært omfattende, og dette EØS-notatet omtaler bare overordnet de endringene som er aller viktigst og mest relevante for Norge.   

Den reviderte forordningens formål er å etablere harmoniserte regler for byggevarer ved å angi regler for hvordan byggevarer skal angi vesentlige egenskaper knyttet til klima, herunder miljø, og sikkerhet. Det innføres også miljø-, klima-, funksjons- og sikkerhetsproduktkrav. 

Den reviderte forordningen skal:

·       Gi en tydeligere definisjon av forordningens virkeområde, i tillegg vil enkelte brukte byggevarer, 3D-printede byggevarer og prefabrikkerte hus falle inn under virkeområdet.  

·       Gi nye fullmakter til Kommisjonen for å vedta tekniske spesifikasjoner gjennom rettsakter i de tilfellene standardiseringssystemet ikke leverer, og gi adgang til å fastsette produktkrav.  

·       Innføre miljø-, funksjonalitets- og sikkerhetskrav for byggevarer.  

·       Etablere en harmonisert sone, tydeligere rollefordeling mellom aktørene og bedre muligheter for medlemsstatene til å hente inn og utveksle informasjon.  

·       Innføre en ny forpliktelse for produsentene om å utforme en samsvarserklæring, i tillegg til dagens ytelseserklæring. 

·       Gi en liste over generelle bærekraftskrav. Kravene skal defineres nærmere for hver produktfamilie i rettsakter eller harmoniserte standarder.  

·       Innføre og utvikle forenklinger og unntaksbestemmelser for svært små foretak.  

·       Styrke håndhevingsmulighetene til markedstilsynsmyndighetene. 

·       Utvide varekontaktpunktets rolle for å støtte markedsaktørene.  

·       Etablere et nytt system som gir enhver fysisk eller juridisk person mulighet til å klage eller rapportere på saker knyttet til brudd på forordningen.  

·       Forordningen skal være i samsvar med forordning om økodesign for bærekraftige produkter og digitale produktpass.  

Hovedelementene i forslaget 

Formålet med forordningen og utvidelse av virkeområde 

Formålet med forordningen er å fastsette harmoniserte regler for byggevarer som gjøres tilgjengelige på markedet eller installeres direkte i et byggverk uten å ha vært tilgjengelig på markedet.  

3D-datasett, 3D-printede byggevarer, og materialer som skal brukes til 3D-printing av byggevarer er omfattet av virkeområdet. Forordningen er også utvidet til å omfatte prefabrikkerte en-familiehus med en nærmere angitt størrelse og brukte byggevarer i gitte tilfeller.  

Nasjonalt handlingsrom 

Forslaget åpner for et visst nasjonalt handlingsrom. Medlemstatene kan blant annet velge om forordningen skal gjelde for prefabrikkerte hus for en familie med under 180m2 gulvareal i en etasje eller mindre enn 100 m2 gulvflate i to etasjer. Videre kan medlemstatene gjøre det forbudt å destruere overskuddsprodukter. Medlemstatene har også enkelte muligheter til å velge å unnta produkter fra kravene til ytelseserklæring, og kan også velge krav til språk i ytelseserklæringen. 

Virkeområde 

Forslaget utvider definisjonen av hvilke produkter som skal anses som en byggevare. Det stilles ikke lenger krav om at produktet skal påvirke byggverkets ytelse når det gjelder de grunnleggende krav til byggverket. Definisjonen i forslaget innebærer videre at produkter som har en varighet på mindre enn to år, ikke er å anse som en byggevare. 

Det er foreslått flere avgrensninger i virkeområdet. Forordningen omfatter ikke 2014/33/EU om harmonisering av medlemsstatenes lovgivning om heis og sikkerhetskomponenter for heis, produkter som er i kontakt med drikkevann, systemer for avløpsvann, sanitære produkter og produkter som benyttes til å signalisere i trafikken/trafikksignalprodukter.  

Miljø og sikkerhet 

Formålet med forordningen utvides fra å legge til rette for fri bevegelse for byggevarer til også å nå EUs klimamål og beskytte mennesker og miljø mot negative konsekvenser. Forslaget innebærer at produsenter, importører og distributører vil få ansvar for å formidle informasjon om blant annet miljøpåvirkningen og risikoen ved bruk av byggevarer. Byggevarer kan også måtte oppfylle visse krav, som Kommisjonen skal få anledning til å spesifisere ved hjelp av delegerte handlinger. Disse kravene vil gjelde i tillegg til eventuelle krav i økodesignforordningen for bærekraftige produkter. Forslaget innebærer at produsentene må utarbeide en samsvarserklæring, hvor de erklærer at produktet er i samsvar med de deklarerte ytelsene og de aktuelle produktkravene. 

I tillegg foreslås det å innføre det Kommisjonen omtaler som en «harmonisert sone». Den harmoniserte sonen skal anses som uttømmende regulert med hensyn til alle potensielle produktkrav. Det vil innebære at det i utgangspunktet ikke er anledning til å stille nasjonale krav til produktene.  

Utvidet fullmakt til Kommisjonen  

Forslaget gir Kommisjonen flere fullmakter til å fastsette ytterligere, og mer detaljerte regler gjennom delegerte rettsakter, blant annet krav til produktenes egenskaper og materielle krav som produktene skal oppfylle.  

Standardisering, byggevarestandarder og europeiske bedømmelsesdokumenter 

Forslaget inneholder regler for byggevarestandarder og europeiske bedømmelsesdokumenter. Byggevarestandardene er obligatorisk for alle ytelsesbaserte krav, og frivillig for produktkravene. Byggevarestandardene skal være i samsvar med standardiseringsforespørselen, byggevareforordningen og de generelle prinsippene for EU-retten. Kommisjonen skal ha fullmakt til å kunne begrense eller overstyre mangelfulle standarder gjennom delegerte rettsakter, i stedet for å bare kunne nekte sitering i Den europeiske unions tidende. Standardiseringen skal bygge på det horisontale regelverket for standardisering, og forordning (EU) nr. 1025/2012 skal gjelde så langt det er mulig for de obligatoriske standardene.  

Krav til medlemsstatene (markedstilsyn) 

Kommisjonen ønsker å styrke gjennomføringen og kvaliteten av markedstilsynet, og med oppnå økt etterlevelse av kravene. I forslaget gis Kommisjonen kompetanse til å fastsette kvantitative krav for antall tilsyn som skal utføres, samt krav til antall personer som skal utføre markedstilsyn. Kommisjonen skal også etablere en klageportal, hvor tredjeparter kan klage eller melde fra om mulige tilfeller av ikke-samsvar, men det er ikke nærmere angitt hvordan portalen skal finansieres eller administreres.  

Forordningen innebærer at medlemslandene skal gi nasjonale markedstilsynsmyndigheter kompetanse til å sanksjonere brudd på forordningen, herunder for eksempel kunne kreve at nettsider som inneholder informasjon om produkter som ikke oppfyller kravene i forordningen fjernes, at tilgang til nettsiden fjernes eller at nettsiden gir en advarsel til sluttbruker.  

Forenklinger og digitalisering 

Med forslaget vil Kommisjonen forenkle regelverket og håndhevelsen av det ved å blant annet å legge til rette for en mer velfungerende standardiseringsprosess, adgang til å gjenbruke produkter, redusert adgang til å fastsette nasjonale krav, forenklede prosedyrer, likere konkurransevilkår og økt digitalisering. Forslaget til forordning innebærer at all informasjon og produktdokumentasjon kan behandles digitalt, f. eks gjennom digitalt produktpass, og kan lagres, deles og behandles digitalt gjennom et informasjonssystem.  

De minste foretakene bærer den høyeste administrative belastningen knyttet til byggevareforordningen. Det foreslås derfor en del tiltak for å redusere denne belastningen, som mulighet for unntak fra krav om ytelseserklæring for svært små foretak som ikke selger over landegrensene og forenklede prosedyrer for utarbeidelse av produktdokumentasjon.  

Offentlige anskaffelser og andre insentiver 

Forslaget legger til rette for at offentlige anskaffelser kan brukes som et virkemiddel for å nå EUs målsetninger om klimanøytralitet, bedre energi- og ressursbruk og i overgangen til en sirkulær økonomi. Kommisjonen får kompetanse til å fastsette bærekraftskriterier som skal benyttes i offentlige anskaffelser. Forslaget angir hvordan medlemsstatene kan legge til rette for økt bruk av bærekraftige produkter.  

Merknader

Rettslige konsekvenser

Forordningen bør innføres ved endringer i lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) §§ 29-7 til 29-7c og forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk, hvor dagens forordning er gjennomført.  

Økonomiske og administrative konsekvenser

EUs institusjoner/medlemsland skal nå forhandle om forslaget, det er derfor for tidlig å si noe endelig om de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget.  

Kommisjonen har i sin konsekvensanalyse, SWD(2022) 88 final, lagt til grunn at forslaget vil få en positiv betydning for sikkerhet, samsvar og kvalitet i det bygde miljø. Beregninger fra Kommisjonen antyder at forslaget vil føre til en reduksjon i administrative kostnader på 180 millioner euro.  

Kommisjonens beregninger viser en forventet økning av produsentenes kostnader på 200 millioner euro. Dette utgjør en økning på ca. 8 prosent og er primært knyttet til utformingen av CE-merke og ytelseserklæring. Det er imidlertid å vanskelig å beregne fordi forslaget åpner for videre regulering gjennom delegerte rettsakter og fordi det gir et visst nasjonalt handlingsrom. Forslaget legger til rette for å redusere byrden av forordningen for de svært små foretakene ved at disse kan unntas fra kravene. 

Kommisjonen har også fått utført beregninger som viser at et forsterket markedstilsyn kan gi en gevinst på 2,5 milliarder euro.  

Forslaget innebærer at det skal etableres produktdatabaser, informasjonssystemer og en klageportal. Det er ikke nærmere angitt hvordan disse systemene skal finansieres og administreres, men det er nærliggende å anta at dette vil få økonomiske og administrative konsekvenser for medlemslandene og markedsaktørene.  

Forslaget skal legge til rette for en mer velfungerende standardiseringsprosess, som vil kreve økt deltagelse og bidrag fra medlemslandene. Dette vil få økonomiske og administrative konsekvenser, men vil på sikt føre til reduserte kostnader for markedsaktørene og markedstilsynsmyndighetene, og bidra til et mer velfungerende indre marked.  

Utvidelsen av virkeområdet innebærer at forordningen vil regulere noe av det som tidligere har vært innenfor nasjonalt myndighetsområde. For markedsaktørene vil dette gi økte kostnader til produktdokumentasjon, mens det for tilsynsmyndighetene vil kunne være mer ressurskrevende å føre tilsyn. Forslaget om å definere prefabrikkerte en-familiehus som en byggevare vil kunne ha direkte innvirkning på medlemslandenes bygnings- og boligpolitikk. Dette er tradisjonelt et forhold som er underlagt de enkelte medlemslandene. Avgrensingene åpner for en rekke ulike tolkningsmuligheter som det er vanskelig å se rekkevidden av. 

I enkelte tilfeller vil også brukte byggevarer være omfattet av forordningen. Dette kan bidra til etablering av et marked for slike varer og økt bruk av brukte byggevarer i byggverk. I tillegg stiller også forslaget krav til den som skal ta brukte byggevarer ut av et eksisterende byggverk for videre bruk.  

Forslaget innebærer at markedsaktørene må oppfylle nye produktkrav, dokumentasjonskrav og nytt attestasjonssystem. Dette vil føre økte kostander.  

Forslaget stiller økte krav til markedstilsynsmyndighetene både når det gjelder hvilke oppgaver som skal utføres, organisering og gjennomføring av tilsyn. Forslaget kan ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, men ettersom kravene først skal utarbeides i delegerte rettsakter er det vanskelig å anslå omfanget av dette. Markedstilsynsmyndighetene skal levere statistikk til Kommisjonen årlig. Annethvert år skal Kommisjonen utbreide en rapport om markedstilsynet. Det bemerkes også at forordning (EU) 2019/1020 om markedstilsyn og produktsamsvar også vil stille krav til gjennomføring av markedstilsyn.  

Forslaget innebærer at Kommisjonen kan fastsette krav som skal benyttes i offentlige anskaffelser og krav til eventuelle insentiver. Dette kan bety at muligheten til å bruke offentlige anskaffelser eller andre insentiver til å oppnå nasjonale målsetninger knyttet til bærekraft blir redusert.  

Det må videre innføres sanksjonsbestemmelser i nasjonalt regelverk knyttet til flere av bestemmelsene i forslaget.  

Sakkyndige instansers merknader

Direktoratet for byggkvalitet har publisert informasjon om forslaget på sine nettsider, sendt informasjon om forslaget til relevante aktører og ba om innspill innen 13. juni 2022. Direktoratet mottok tilbakemelding fra fire aktører. 

Rettsakten er behandlet i Spesialutvalget for indre marked.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Europakommisjonen (Kommisjonen) presenterte 30. mars 2022 en pakke med lovforslag og initiativer for å fremme bærekraftige produkter og bærekraftige produktvalg, herunder en revidert byggevareforordning. Den reviderte forordningen er hjemlet i Traktat om Den europeiske unions virkemåte (TEUV) artikkel 114 siden hovedformålet med forordningen er å fjerne hindringer for sirkulasjon av byggevarer i det indre marked.   

Forslaget til revidert forordning tar sikte på å erstatte dagens byggevareforordning av 2011, (EU) nr. 305/2011. Dagens forordning er implementert i norsk rett gjennom lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) § 29-7 og forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk.