BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 20.11.2014)

a) Under vurdering

Rettsakten er under vurdering i spesialutvalget for transport, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget er ikke ferdig med sin vurdering.

Samferdselsdepartementet vurderer i utgangspunktet direktivet å være EØS-relevant. Imidlertid bemerkes at posisjonen kan justeres ut fra diskusjonen i Spesialutvalget for Transport og etterfølgende vurderinger i fagdepartementene.

Sammendrag av innhold
Den 6. mai 2014 annullerte EU-domstolen direktiv 2011/82/EU om å fremme grenseoverskridende utveksling av opplysninger om trafikksikkerhetsrelaterte vegtrafikkovertredelser (Sak C-43/12) grunnet feil rettsgrunnlag. Domstolen konstaterte at direktivets formål ikke omfattet kriminalitet som definert i reglene om politisamarbeid, men snarere trafikksikkerhet som et transportspørsmål. Direktivet omhandler utveksling av informasjon om opplysninger i motorvognregisteret for å identifisere eier til kjøretøy som har vært innblandet i trafikkovertredelser i andre medlemsstater enn der kjøretøyet er registrert. Domstolen har uttalt at direktivet fortsatt skal gjelde frem til ikrafttredelsen av et nytt direktiv med korrekt hjemmelsgrunnlag, artikkel 91(1) litra c- innen 6. mai 2015.

Kommisjonen har derfor utarbeidet et forslag til nytt direktiv med transportreglene TEUF artikkel 91(1) c som rettslig hjemmelsgrunnlag. Forslaget er nesten identisk med teksten i det annullerte direktivet 2011/82/EU. De foreslåtte endringene er nødvendige for å følge dommen og tilpasser den tidligere teksten til det nye rettsgrunnlaget og de generelle reglene om databeskyttelse, jf. Europaparlaments og Rådets direktiv 95/46/EF. Implementeringsfristen for direktivet er 6. mai 2015.

Formål og innhold

Direktivets formål er å forbedre trafikksikkerheten i Europa og å gjøre det lettere å finne identiteten til utenlandske sjåfører som begår nærmere angitte vegtrafikkovertredelser i en ikke hjemmehørende stat. Konsekvent og likeartet håndhevelse av overtredelser av vegtrafikklovgivningen er en nøkkelfaktor for å skape betingelser for en vesentlig reduksjon i antall drepte og skadde i trafikken.

Direktivet foreslår at medlemsstatene skal gi hverandre gjensidig adgang til opplysninger i motorvognregisteret via elektronisk utveksling. Direktivet forutsetter at medlemsstatene utpeker et nasjonalt kontaktpunkt til å utveksle opplysninger fra motorvognregisteret. Forslaget skal gjøre det lettere å få informasjon om og å identifisere eier av kjøretøy registrert i en annen medlemsstat - slik at overtredelsesmedlemsstaten lettere kan håndheve overtredelsen. Håndhevelsen skal ev. skje etter de reglene i det landet hvor overtredelsen er begått. Overtredelsesmedlemsstaten bevarer retten til å avgjøre om overtredelsen skal følges opp eller ikke (frivillighet), medlemsstaten er derimot forpliktet til å besvare de innkomne anmodninger som måtte fremsettes.

Anvendelsesområde

Direktivet får anvendelse på åtte konkrete vegtrafikklovbrudd, uavhengig av overtredelsenes administrative eller strafferettslige status i nasjonal rett.

Følgende overtredelser omfattes;

• fartsovertredelser
• manglende bruk av bilbelte eller sikring av barn i bil
• kjøring på rødt lys
• promillekjøring
• ruspåvirket kjøring (andre stoffer enn alkohol)
• manglende hjelmbruk
• ulovlig bruk av kjørefelt
• ulovlig bruk av mobiltelefon eller annen elektronisk kommunikasjonsanordning under kjøring

Merknader

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det følger av direktivets fortale (11) at eksisterende softwareapplikasjon bør være grunnlaget for utveksling av eieropplysninger i henhold til direktivet. Den teknisk plattform for det europeiske informasjonssystemet vedrørende kjøretøy og førerkort (EUCARIS - European Car and driving license Information System) bør utnyttes.

Medlemsstatene er mer eller mindre bundet til å implementere EUCARIS da det ikke eksisterer noen annen kompatibel teknisk platform pr idag.

I 2012 undertegnet Norge ved Samferdselsministeren en samarbeidserklæring (Declaration of Endorsement) for å benytte seg av det felleseuropeisk systemet for kjøretøy- og førerkortinformasjon EUCARIS. Vegdirektoratet ble gitt fullmakt til å delta i EUCARIS samarbeidet og implementeringen av systemet og plattformen skal være på plass i løpet av 2014/2015. Statens vegvesen har så langt båret utviklingskostnader på 3,5 millioner kroner knyttet til EUCARIS, og den tekniske implementeringen av EUCARIS-plattformen er nesten fullt ut gjennomført hos Vegvesenet. I dag foreligger ikke ytterligere kostnadsoverslag - men ytterligere tilpasningskostnader bør bli relativt begrenset da Vegdirektoratet allerede deltar i EUCARIS samarbeidet og den tekniske plattformen snart er gjennomført.

Det er naturlig å tenke seg at et framtidig nasjonalt kontaktpunkt i Norge blir lagt til Statens vegvesen, eventuelt i samarbeid med politiet. Etablering og drift av et nasjonalt kontaktpunkt vil måtte avklares nærmere; virksomhetens omfang og ressursbehov er foreløpig usikkert. Direktivet kan nødvendiggjøre endringer i saksbehandlingssystemet for politiet, påtalemyndigheten og statens vegvesen som disse etatene bruker i fm behandlingen av saker om automatisk trafikkontroll (ATK). I tillegg kan det ikke utelukkes at det kan være behov for enkelte endringer i politiets øvrige systemer.

Det er mulighet for en potensiell trafikksikkerhetsgevinst ved å gjennomføre direktivet. Det følger av forslagets artikkel 8 at medlemsstatene skal informere trafikantene om nasjonale trafikkregler og at EU-Kommisjonen skal gjøre medlemsstatenes nasjonale trafikkregler tilgjengelige på Kommisjonens nettsider. Økt informasjon om trafikkregler og sanksjoner i de forskjellige medlemsstatene jf. art. 8 og bedre mulighet for å inndrive ubetalte bøter fra utenlandske sjåfører kan samlet sett gi en allmennpreventiv effekt som igjen kan føre til økt trafikksikkerheten ved en bedre etterlevelse av trafikkreglene.

Rettslige konsekvenser

De åtte utvalgte vegtrafikkovertredelsene har det til felles at de tradisjonelt henger sammen med alvorlige trafikkulykker og derfor er av stor trafikksikkerhetsmessig betydning, jf. direktivets fortale (1 ) og (3). Det dreier seg om lett konstaterbare trafikkovertredelser som i varierende grad framstår som egnet for automatisert trafikkontroll. For visse overtredelser ligger overgangen til automatisert kontroll langt fram i tid, men for alle åtte kan kontrollen i teorien tenkes automatisert.

Sentralt i vurderingen av direktivets eventuelle implementering i norsk rett står spørsmålet om lovendring vil være nødvendig eller om forskriftsendring er tilstrekkelig.

Det er den behandling av personopplysninger som direktivet legger opp til som aktualiserer spørsmålet. Etter personopplysningsloven § 8 alternativ e kan personopplysninger behandles «dersom […] behandlingen er nødvendig for […] å utøve offentlig myndighet». Bestemmelsen antas å hjemle så vel dagens behandling av personopplysninger i trafikkontrollsammenheng som den behandling som det foreslåtte direktivet legger opp til. På denne bakgrunn anses den behandlingen som direktivet beskriver å ha nødvendig lovhjemmel i personopplysningsloven. Men samtidig er det ønskelig å styrke denne lovhjemmelen. Det er nylig lagt frem en proposisjon for Stortinget (Prop. 115 L (2013-2014)) med bl.a. forslag til en ny bestemmelse § 43b i vegtrafikkloven om behandling av personopplysninger. Lovforslaget er ennå ikke vedtatt. Hensikten med den foreslåtte lovendringen er å gi en mer solid og fagspesifikk lovhjemmel for behandling av personopplysninger som dermed oppfyller et alternativt vilkår i personopplysningsloven § 8, hvoretter behandling kan skje «dersom […] det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling».

Forslagets artikkel 4 fastsetter rammer og prosedyrer for utlevering av opplysninger, og artikkel 6 krever at medlemsstaten annethvert år rapporterer til EU-kommisjonen om sin bruk av ordningen. Fortalen (19) presiserer at opplysningene ikke skal brukes til andre formål enn direktivets. Likevel innebærer utlevering av personopplysninger nødvendigvis en risiko for at opplysninger kommer på avveier eller benyttes til andre formål enn forutsatt. I denne sammenheng savnes en adgang for den enkelte registreringsstat til å gjennomføre revisjoner hos de utenlandske myndigheter som mottar de utleverte opplysningene. En slik revisjonsadgang vil kanskje kunne oppnås gjennom bilaterale databehandleravtaler.

Spørsmål knyttet til etterforskning og påtale forblir ubesvart i direktivet. Dette er bevisst fra lovgivers side, og henger sammen med variasjoner statene imellom i spørsmålet om hvorvidt nasjonale sanksjoner i vegtrafikkretten er av strafferettslig eller forvaltningsrettslig art. Det kan likevel oppleves som en svakhet ved direktivet, idet usikkerheten rundt de ubesvarte spørsmålene gjør det vanskelig å ta stilling til vegen videre etter en eventuell implementering. I Norge er det strafferettens oppgave å håndtere de trafikkovertredelsene som det foreslåtte direktivet omfatter. Den strafferettslig ansvarlige gjerningspersonen er som oftest føreren av kjøretøyet, mens eieren har en mer perifer rolle. Derfor er det føreren som må identifiseres for at straffeforfølgning i Norge skal ha noe for seg. Opplysninger om registrert eier vil være et utgangspunkt for videre etterforsking, men vil ikke alene løse straffesaken.

Det foreslåtte direktivet har et begrenset formål. Forslaget er likevel naturlig å se i sammenheng med elementer i så vel innførte som forventede rettsakter. Det er grunn til å forvente ytterligere initiativ om økt samordning av trafikkontrollinnsatsen i Europa.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) viser til at foreliggende direktivforslag ikke synes å medfører behov for nasjonale tilpasninger. I Norge er personverndirektivet av 95/46/EF gjennomført i personopplysningsloven.

For politiet og påtalemyndigheten finnes det en spesiallov (politiregisterloven) som regulerer politiets behandling av opplysninger, herunder saker som gjelder overtredelser som er trafikkrelatert. JD legger til grunn at nasjonal kategorisering av slike lovbrudd ikke berøres av direktiv forslaget. Det legges til grunn at politiet fortsatt kan behandle opplysninger knyttet til slike lovbrudd etter politiregisterloven. Politiregisterloven er basert på de samme personvernrettslige prinsippene som er lagt til grunn i personverndirektivet. Politiregisterloven ivaretar også direktivets bestemmelser om informasjonssikkerhet, internkontroll mv.

Imidlertid kan det ikke utelukkes at direktivforslaget vil kunne skape problemer med henblikk på til hvilke formål opplysningene kan brukes til og hvor lenge de skal lagres. Etter politiregistertloven § 4 kan opplysninger behandles til det formålet de er innhentet for eller til andre politimessige formål, med mindre det er bestemt i lov eller i medhold av lov at retten til behandling er begrenset. Ved Kongelig resolusjon 20. juni 2014 ble det fastsatt utsatt ikraftsetting av politiregisterloven § 14 og endringer i politiregisterforskriften og påtaleinstruksen, herunder utsettelse av kravet til notoritet ved utlevering av allment kjente opplysninger. Dette er bl.a. begrunnet i at kravet til notoritet fremstår som særlig ressurskrevende for de tilfeller der politiet samler inn og utleverer allment tilgjengelige opplysninger, for eksempel på forespørsel fra utenlandske politimyndigheter. Dette gjelder særlig kjøretøyopplysninger samt adresse- og kontaktopplysninger. Det finnes ikke per i dag saksbehandlingsløsninger som sikrer en enhetlig registrering av hvilke allment kjente opplysninger som er utlevert. Det ble derfor vedtatt en overgangsregel slik at nedtegningsplikten utsettes for opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt fordi de er allment kjent, som ikke innsamles og utleveres som ledd i en straffesak og som heller ikke skal inngå i et register etter politiregisterforskriften del 11. En slik overgangsregel medfører at det heller ikke vil være mulig å gi innsyn i at slike opplysninger er utlevert. Denne overgangsregelen vil kunne være i strid med direktivforslagets artikkel 7 pkt. 3, dersom politiet skal utlevere denne typen opplysninger. Det vil fortsatt ta flere år før overgangsregelen kan oppheves.

Justis- og beredskapsdepartementet kan ikke utelukke at direktivforslaget vil kunne medføre ytterligere revisjonsbehov av reguleringer på departementets område.

Sakkyndige instansers merknader
Politidirektoratet (POD) har følgende merknader til direktivforslaget:

"Direktivet viser til utveksling av opplysninger vedrørende kjøretøy og eier av kjøretøy, jf. art 4 i direktivet. Det har vært fokus i EU systemet på at slik utveksling vil være av stor betydning for likebehandling av førere som begår vegtrafikkovertredelser, uavhengig av om føreren er bosatt i den medlemsstaten overtredelsen har funnet sted. I de land man har eieransvar (kjøretøy eier) for trafikkovertredelser vil direktivet utvilsomt være nyttig. I de land som har føreransvar for overtredelser vil betydningen av direktivet være mindre da politiet i de fleste tilfellene må iverksette etterforskning.

Slik POD ser det vil dette direktivet ha stor betydning for de landene som har adminstrative reaksjoner på trafikkovertredelser og mindre betydning for de landene som straffeforfølger trafikkovertredelser som forseelser eventuelt forbrytelser.

Den nye tilknytningen direktivet får til transportsektoren vil bety at det bør være Vegdirektoratet som blir Norges "National Contact Point" da Vegdirektoratet har ansvar for kjøretøyregistret i Norge (Autosys).

Når det gjelder vedleggene til direktivet virker disse svært omfattende og det vil kanskje være en utfordring for Vegdirektoratet å svare opp en del av disse med tanke på personvernloven.

Neste trinn i prosessen etter at medlemslandet har fått informasjonen om bileier, vil slik direktoratet leser direktivet bli at det sendes ut et gebyr og eventuelt en forespørsel om hvem som har vært eier av bilen. Dersom ikke bileier svarer eller betaler vedlagt gebyr reiser det seg selvfølgelig helt andre spørsmål om hvordan dette skal følges opp. Dette tar ikke direktivet høyde for. Dersom medlemslandet ønsker å gå videre med en slik sak vil det da være avgjørende om det er en administrativ avgift som skal inndrives eller om det opprettes en straffesak. I tilfelle det opprettes en straffesak vil denne måtte overføres fra aktuelt medlemsland i politisporet til norsk politi. Dette vil i tilfelle bety en økonomisk og administrativ belastning for politiet."

Vurdering
De åtte overtredelsene var valgt ut fra hvilke overtredelser som var praktiske i forhold til automatisk håndhevelse (for eksempel fartsovertredelser og automatisk trafikkontroll - ATK).

Det er frivillig om MS ønsker å benytte seg av adgangen til å innhente informasjon på tvers av landegrensene om ikke sanksjonerte overtredelser og om de ønsker å gå videre i fm med innkrevingen av bøtene dersom for eksempel den mistenkte ikke erkjenner forholdet eller unnlater å betale. Det foreligger derimot en plikt til å besvare innkomne forespørsler fra overtredelsesstaten. Vegdirektoratet bør utpekes som nasjonalt kontaktpunkt for både innkomne og ev. utgående forespørsler.

Det er likeledes frivillig om MS ønsker å benytte informasjonsskrivet i Annex I (foreligger i alle språkutgaver i OJ) eller utformer et eget skriv i så måte.

Medlemsstatenes synspunkter

Danmark er positive til forslaget. Danmark arbeider for en forlenget implementeringsfrist for direktivet for de landene (UK, Irland og Danmark) som ikke var omfattet av det opprinnelige direktivet.

Sverige har allerede gjennomført det annullerte direktivet i proposisjon 2013/14:65 "Gjennomförande av EU-direktiv om informasjonsutbyte vid trafiksäkerhetsrelatereade brott." Sverige intervenerte på Rådets og Parlaments side i sak C-43/12 men vil nå rette seg etter domstolens avgjørelse. Fra svensk side aksepteres preliminært det nye forslaget med tilpasninger til det nye rettsgrunnlaget. Det fremheves at direktivet synes å være tilpasset de MS der de åtte aktuelle overtredelsene betraktes som forseelser og ikke straffebud. Sverige viser til at direktivet har begrenset verdi.

Det er en generell oppslutning fra andre medlemsstater da det kun er snakk om å gjeninnføre et tidligere direktiv. Det fremkommer av Parlamentets rapport at flere medlemsstater har gjennomført det annullerte direktivet i nasjonal rett og at det nå er indikasjoner på at systemet gir ønsket effekt.

Foreløpig norsk høring av forslaget

Rettsakten ble sendt på en foreløpig høring til berørte høringsinstanser med frist 10. november 2014. NHO Transport og Norsk Motorcykkel Union (NMCU) har uttalt seg om forslaget.

NHO Transport har ingen prinsipielle innvendinger mot at Norge deltar i et slikt samarbeid. Det fremheves som uheldig at at opplysninger om trafikkovertredelser i henhold direktivet kun knyttes til bilens eier og ikke til sjåførens førerkort. For yrkestransport påpekes det at det kunne være hensiktsmessig å registrere langt flere opplysninger i forhold til løyve, fellesskapsstillatelser og ev. brudd på kabotasjeregler, med NHO Transport forutsetter at dette ivaretas ved en tilslutning til det såkalte ERRU-registeret jf. forordning 1071/2009.

NMCU viser til at det er viktig for sikkerheten på det europeiske vegnettet at man ikke skal kunne bryte mot vegtrafikklovgivningen i et annet land helt uten konsekvenser. Det nevnes at direktivet bør først og fremst brukes til å forfølge de alvorligste overtredelsene, der handlingen kunne medført stor fare for uskyldige medtrafikanter. Selv om direktivet i prinsippet omfatter alle grader av brudd på de nevnte bestemmelsene poengterer NMCU at det er vanskelig å se for seg at grenseoverskridende oppfølging av f.eks bagatellmessige fartsovertredelser vil være et kostnadseffektivt tiltak for økt trafikksikkerhet i Europa. Det fremheves at reglene for personopplysninger bør observeres meget nøye, og at prosedyrene som sikrer enkeltpersoners rettssikkerhet er rigide og følges til punkt og prikke. Dette gjelder ikke minst personers ubegrensede rett til innsyn i egen sak og utstrakte mulighet til å kunne forsvare seg. Utveksling av personsensitive opplysninger bør kun foregå mellom kompetente myndigheter.

Datatilsynet har følgende merknad: "For Datatilsynet er det imidlertid av stor betydning at det nå fremgår at behandlingen av personopplysninger i medhold av det foreslåtte direktivet må skje i tråd med EUs personverndirektiv (95/46/EF). Dette slås uttrykkelig slås fast i forslagets artikkel 7 og skal gjelde selv om det i personverndirektivet er gjort et eksplisitt unntak for politiets behandling av personopplysninger i forbindelse med straffeforfølgelse. I nevnte artikkel pekes det på noen av de sentrale pliktene og rettighetene som følger av personverndirektivet. Blant annet vises det til den registrertes rett til informasjon, innsynsretten og forbudet mot å behandle innhentede personopplysninger til nye formål.

Datatilsynet legger til grunn at også de andre kravene som følger av direktivet vil gjelde fullt ut. Vi ber imidlertid om at det i forbindelse med gjennomføringen av det foreslåtte direktivet i norsk rett blir klargjort hvorvidt personopplysningsloven vil komme direkte til anvendelse på behandlingen av personopplysninger. Vi ber også om at det tydeliggjøres hvilken rolle Datatilsynet er tiltenkt. Etter vår vurdering vil det være helt nødvendig at det kan føres kontroll med at kravene til personvern og informasjonssikkerhet blir fulgt."

Overgangsordning for gjennomføring
Rådets foreløpige holdning er at direktivet vil være gjeldende for alle 28 medlemsstater - også UK, Irland og Danmark. Disse tre medlemsstatene, som tok forbehold om det annullerte direktivet, foreslås gitt en overgangsordning på to år frem til 2017 før gjennomføring.

Norge bør arbeide for å få en tilsvarende overgangsordning på to år (6. mai 2017) for gjennomføring. Begrunnelsen er at det opprinnelige annullerte direktivet falt utenfor EØS avtalens virkeområdet og i likhet med UK, Danmark og Irland trenger også Norge lenger tid for å gjennomføre direktivet i nasjonal rett. 

Konklusjon
Rettsakten vurderes som EØS relevant og akseptabel - under forutsetning at Norge gis en overgangsordning frem til 6. mai 2017 for gjennomføring av rettsakten.

Status
Formannskapet og Kommisjonen sikter på en raskt behandling av forslaget da det annullerte direktivet må erstattes av en nytt direktiv senest innen 6. mai 2015.

Forslaget følger den alminnelige lovgivningsprosessen med kvalifisert flertall og i samarbeid med Europaparlamentet.

Forslaget har vært under behandling i Rådets arbeidsgruppe for landtransport og det har vært avholdt møter den 4. og 19. september 2014.

Rådet vedtok 8. oktober 2014 en foreløpig holdning til Kommisjonens forslag fra juli 2014. UK, Danmark og Irland foreslås gitt en overgangsordning frem til 6. mai 2017.

Rapportør i Parlamentet Ms Ines Ayala Sender (Spania – S&D) la frem et utkast til rapport 16.oktober 2014. Rapporten inneholder minimale endringer kun relatert til om parafering som klargjør Rådets generelle holdning og endringer foretatt av the European Data Protection Supervisor. Rapportøren er enig i Rådets forslag om overgangsordning for UK, Irland og Danmark. Rapportøren presenterte rapporten til Transport Komiteen den 3. november 2014. Transport Komiteen skal stemme over utkast til rapport 2. desember 2014.

Europaparlamentets flertallsdiskusjon og votering er forventet rundt 12. januar 2015.