Databaserte reservasjonssystemer for flyrutetjenester
Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 80/2009 av 14. januar 2009 om atferdsregler for bruk av edb-baserte reservasjonssystemer og om oppheving av rådsforordning (EØF) nr. 2299/89
Regulation (EC) No 80/2009 of the European Parliament and of the Council of 14 January 2009 on a Code of Conduct for computerised reservation systems and repealing Council Regulation (EEC) No 2299/89
Høring om initiativet for mulig revisjon av forordningen igangsatt av Kommisjonen 23.2.2021 med frist 18.5.2021
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 25.11.2015)
Sammendrag av innhold
EDB-baserte reservasjonssystemer (ERS) gir kunden rask tilgang til informasjon om tilgjengeligheten av flyrutetjenester og prisen for slike tjenester. De gir også reisebyråene mulighet til å foreta øyeblikkelige bestillinger på kundenes vegne.
Ved etableringen av ERS-regelverket i 1989 (forordning (EØF) nr. 2299/89) ble en stor overvekt av reservasjonene av flybilletter foretatt gjennom ERS. Dette innebar at ERS ved reisebyråene i praksis var forbrukernes eneste distribusjonskanal ved anskaffelse av flybilletter. I tillegg var de fleste ERSene eid og kontrollert av flyselskapene. Dette økte i følge EU-kommisjonen risikoen for misbruk av markedsmakt, noe som gjorde det nødvendig med spesielt tilpassede regler. Hensikten var å sikre gjennomsiktighet og forebygge diskriminerende konkurranseatferd både fra ERS- tilbyderne og flyselskapene. ERS-tilbyderne ble pålagt å likebehandle flyselskaper og reisebyråer, mens flyselskapene ble pålagt ikke å favorisere et ERS på bekostning av et annet.
Markedsmessige endringer som fremveksten av alternative bestillingskanaler har i følge EU-kommisjonen i økende grad gjort det gjeldende regelverket lite tilpasset markedsforholdene. Alternative distribusjonskanaler som flyselskapenes egne internettsider og kundesentre har gradvis blitt viktigere. I dag bestilles 40 prosent av alle flybilletter i EU gjennom alternative kanaler og om lag 60 prosent gjennom reisebyråer og ERS. I årene etter etableringen av regelverket i 1989 har i tillegg mange flyselskaper gradvis avviklet sitt ERS eierskap. Bare ett av fire ERS (Amadeus) eies i dag delvis av flyselskaper.[1]
Formålet med forordning (EF) nr. 80/2009 er å tilpasse ERS-regelverket til disse markedsmessige endringene. Hovedtrekket er at forordningendelvisderegulerer ERS-markedet og gir ERS-tilbyderne muligheten til å konkurrere med alternative distribusjonskanaler på både pris og tjenesteinnhold. Forenklingene øker flyselskapenes og ERS-tilbydernes frihet til å forhandle om reservasjonsavgiftene og det innholdet flyselskapene leverer.
Forslaget videreførte forbudet mot konkurransebegrensende atferd. Dette gjelder spesielt tette bånd mellom ERS leverandørene og leverandørene av transporttjenester. Andre viktige elementer i det nye regelverket er;
- at ERS-systemene skal opplyse om alle skatter, avgifter, gebyrer og ekstrabetalinger som er uunngåelige og kan forutses;
- at bestemmelser som sikrer en rettferdig fremvisning av reisealternativer videreføres;
- at det åpnes for at busstjenester tilknyttet lufttransport i fremtiden skal inkluderes i ERS;
- at det oppmuntres til at ERS-systemer i framtiden skal vise lett forståelig informasjon om CO2 utslipp og drivstofforbruk og muligheter for alternativ transport for reiser under 5 timer; og
- at flyselskaper fra EU/EØS og tredjeland skal likebehandles.
På samme måte som den eksisterende forordningen, omfatter den nye forordningen også jernbanetjenester tilknyttet lufttransport. Kommisjonen viste i sitt forslag til at reglene om ikke-diskriminering på pris har ført til faktisk diskriminering av jernbanetjenester siden gjennomsnittsverdien av billettene er mindre. Ved å åpne for friere prissetting av reservasjonsavgifter vil det bli mulig å forhandle fram avgifter bedre tilpasset verdien av deres tilbudte billetter. Dette vil gi jernbaneselskaper sterkere incentiver til å tilby sine tjenester i ERS.
Artikkel 13 gir Kommisjonen myndighet til å pålegge et foretak å stanse virksomhet i strid med forordningen. For å gjøre dette mulig er kommisjonen i artikkel 14 gitt kompetanse til å kreve opplysninger fra berørte. Denne bestemmelsen er utformet på en enklere måte enn i forordning 2299/89. Kommisjonen skal etter ordlyden nøye seg med å be om opplysninger fra foretak eller sammenslutninger av foretak, og skal dermed ikke kunne foreta egne inspeksjoner av lokaler og transportmidler, slik som i dag. På samme måte er de gjeldende bestemmelsene om at tjenestemenn fra den berørte medlemsstaten skal eller kan bistå Kommisjonen, fjernet. Det er følgelig ikke lenger nødvendig å foreta noen grensegang mellom Kommisjonens og de nasjonale myndighetenes oppgaver. Artikkel 16 inneholder nye og forbedrede regler om rettighetene til de foretakene som Kommisjonens undersøkelser retter seg mot og klageren, og om identifiseringen og behandlingen av fortrolig informasjon. Vi legger uten videre til grunn at det er naturlig at Kommisjonens oppgaver legges til ESA når bestemmelsen tas inn i EØS-avtalen, dog med et viktig unntak i artikkel 15. Se om denne i punktet "Vurderinger".
[1] De tre ERSene uten helt eller delvis eierskap av flyselskap er Galileo, Worldspan og Sabre.
Merknader
Forordning (EF) 80/2009 er hjemlet i EF-traktatens artikler 71 og 80 nr. 2.
Rådsforordning (EØF) nr. 2299/89 av 24. juni 1989 om regler for bruk av edb-baserte reservasjonssystemer var frem til 2000 gjennomført med hjemmel i luftfartsloven kapittel 16. Ved endringsforordning (EF) nr. 323/99 av 8. februar 1999 ble det bestemt at jernbanereiser tilknyttet lufttransport skal integreres i reservasjonssystemet. Blant annet fordi den nye forordningen inkluderte jernbanetjenester ble regelverket om EDB-baserte reservasjonssystemer tatt inn i norsk rett gjennom en egen lov om edb-baserte reservasjonssystemer for passasjertransport av 23. juni 2000 nr. 54.
Fordi denne loven refererer til den eldre forordningen må loven endres når den nye forordningen gjennomføres. For øvrige endringsbehov vises det til punktet "Vurderinger" nedenfor.
Sakkyndige instansers merknader
Forslag til gjennomføringslov for den nye forordningen var på høring ved årsskiftet 2013-2014. På grunn av forordningens begrensede praktiske betydning er det bare NHO Luftfart og LO som har hatt høringsmerknader. NHO Luftfart har ingen merknader og støtter departementets forslag om at forordning (EF) nr. 80/2009 er en nødvendig tilpasning til dagens situasjon der størsteparten av flybilletene selges via flyselskapens nettsider. LO har ingen kommentarer til "de generelle endringene i forslaget til ny lov om reservasjonssystem for flyreiser, men vil utrykke skepsis til de delene av loven hvor andre enn kompetente nasjonale organer skal kunne ilegge tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr". Uttalelsene fra Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet er hentet inn som ledd i regjeringens interne arbeid med å nå frem til en felles posisjon, og utgjør derfor grunnlaget for omtalen av forholdet til Grunnloven nedenfor i vurderingen.
Vurdering
Lov 23. juni 2000 nr. 54 om edb-baserte reservasjonssystemer for passasjertransport m.v. inkorporerer den tidligere reservasjonsforordningen i norsk rett.
Det legges opp til at den nye reservasjonsforordningen gjennomføres i norsk rett ved at det vedtas en ny fullmaktslov, og at forordningen deretter som sådan gjennomføres ved forskrift.
ESA gis etter forordningen kompetanse til å gi pålegg til foretak om at ulovlig praksis skal opphøre (artikkel 13) og om at de skal gi opplysninger til ESA (artikel 14). Videre gir artikkel 15 i forordningen ESA kompetanse til å ilegge foretak i Norge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt for brudd på forordningen eller manglende etterlevelse av pålegg om å gi opplysninger til ESA. Etter den gamle forordningen har ESA allerede i dag den kompetanse som de nevnte bestemmelsene gir.
Den gamle reservasjonsforordningen ble innlemmet i EØS-avtalen ved Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-avtalen. I en erklæring fra EFTA-statene som er vedlagt EØS-komiteens beslutning, heter det at forordningen omhandler blant annet myndighet til å ilegge bøter på et særlig område innefor konkurranseretten. Innlemmingen av forordningen berører ikke institusjonelle løsninger med hensyn til fremtidige rettsakter om overdragelse av myndighet til å sette i verk sanksjoner utenfor området konkurranserett.
Ettersom det ikke skjer noen ny eller utvidet myndighetsoverføring til ESA ved innlemmelsen av den nye forordningen i EØS-avtalen, kan Stortingets samtykke til innlemmelse av den nye reservasjonsforordningen i EØS-avtalen derfor skje etter Grunnloven § 26 annet ledd.
Den nye reservasjonsforordningen reduseres faren for konkurransemessig misbruk og behovet for rettslig regulering. Øket frihet gjør det enklere å tilpasse tjenestene til reisebyråenes og de reisendes behov.
Den innebærer en viss oppmykning av tidligere regelverk og er en modernisert tilpasning til det reduserte behovet for regulering av omsetningen av flybilletter.
Når det gjelder økonomiske og administartive konsekvenser, har nasjonale mynidgheter hatt lite eller ikke noe arbeid med å bistå ved håndhevingen av den tidligere reservasjonsforordningen. Den nye forordningen innebærer at selv denne beskjedne rollen faller bort.
Konklusjon
Forordning (EF) nr. 80/2009 er EØS-relevant, og regjeringen anbefaler Stortinget at forordningen tas inn i EØS-avtalen uten tilpasninger.
Status
Første lesning i Parlamentet var 8. september 2008 og forslaget ble behandlet i Rådet 16. desember 2008. Forslaget ble signert av Rådet og Parlamentet 14. januar 2009 og det nye regelverket trådte i kraft 29. mars 2009.
Kongelig resolusjon om saken ble behandlet og godkjent i november 2013
Det siste året har det ikke vært arbeidet med saken fra norsk side, fordi saken blir trukket av Island før hvert møte i EØS-komiteen. Årsaken er interne prosesser på Island som ikke er sluttført.
Sammendrag av innhold
EDB-baserte reservasjonssystemer (ERS) gir kunden rask tilgang til informasjon om tilgjengeligheten av flyrutetjenester og prisen for slike tjenester. De gir også reisebyråene mulighet til å foreta øyeblikkelige bestillinger på kundenes vegne.
Ved etableringen av ERS-regelverket i 1989 (forordning (EØF) nr. 2299/89) ble en stor overvekt av reservasjonene av flybilletter foretatt gjennom ERS. Dette innebar at ERS ved reisebyråene i praksis var forbrukernes eneste distribusjonskanal ved anskaffelse av flybilletter. I tillegg var de fleste ERSene eid og kontrollert av flyselskapene. Dette økte i følge EU-kommisjonen risikoen for misbruk av markedsmakt, noe som gjorde det nødvendig med spesielt tilpassede regler. Hensikten var å sikre gjennomsiktighet og forebygge diskriminerende konkurranseatferd både fra ERS- tilbyderne og flyselskapene. ERS-tilbyderne ble pålagt å likebehandle flyselskaper og reisebyråer, mens flyselskapene ble pålagt ikke å favorisere et ERS på bekostning av et annet.
Markedsmessige endringer som fremveksten av alternative bestillingskanaler har i følge EU-kommisjonen i økende grad gjort det gjeldende regelverket lite tilpasset markedsforholdene. Alternative distribusjonskanaler som flyselskapenes egne internettsider og kundesentre har gradvis blitt viktigere. I dag bestilles 40 prosent av alle flybilletter i EU gjennom alternative kanaler og om lag 60 prosent gjennom reisebyråer og ERS. I årene etter etableringen av regelverket i 1989 har i tillegg mange flyselskaper gradvis avviklet sitt ERS eierskap. Bare ett av fire ERS (Amadeus) eies i dag delvis av flyselskaper.[1]
Formålet med forordning (EF) nr. 80/2009 er å tilpasse ERS-regelverket til disse markedsmessige endringene. Hovedtrekket er at forordningendelvisderegulerer ERS-markedet og gir ERS-tilbyderne muligheten til å konkurrere med alternative distribusjonskanaler på både pris og tjenesteinnhold. Forenklingene øker flyselskapenes og ERS-tilbydernes frihet til å forhandle om reservasjonsavgiftene og det innholdet flyselskapene leverer.
Forslaget videreførte forbudet mot konkurransebegrensende atferd. Dette gjelder spesielt tette bånd mellom ERS leverandørene og leverandørene av transporttjenester. Andre viktige elementer i det nye regelverket er;
- at ERS-systemene skal opplyse om alle skatter, avgifter, gebyrer og ekstrabetalinger som er uunngåelige og kan forutses;
- at bestemmelser som sikrer en rettferdig fremvisning av reisealternativer videreføres;
- at det åpnes for at busstjenester tilknyttet lufttransport i fremtiden skal inkluderes i ERS;
- at det oppmuntres til at ERS-systemer i framtiden skal vise lett forståelig informasjon om CO2 utslipp og drivstofforbruk og muligheter for alternativ transport for reiser under 5 timer; og
- at flyselskaper fra EU/EØS og tredjeland skal likebehandles.
På samme måte som den eksisterende forordningen, omfatter den nye forordningen også jernbanetjenester tilknyttet lufttransport. Kommisjonen viste i sitt forslag til at reglene om ikke-diskriminering på pris har ført til faktisk diskriminering av jernbanetjenester siden gjennomsnittsverdien av billettene er mindre. Ved å åpne for friere prissetting av reservasjonsavgifter vil det bli mulig å forhandle fram avgifter bedre tilpasset verdien av deres tilbudte billetter. Dette vil gi jernbaneselskaper sterkere incentiver til å tilby sine tjenester i ERS.
Artikkel 13 gir Kommisjonen myndighet til å pålegge et foretak å stanse virksomhet i strid med forordningen. For å gjøre dette mulig er kommisjonen i artikkel 14 gitt kompetanse til å kreve opplysninger fra berørte. Denne bestemmelsen er utformet på en enklere måte enn i forordning 2299/89. Kommisjonen skal etter ordlyden nøye seg med å be om opplysninger fra foretak eller sammenslutninger av foretak, og skal dermed ikke kunne foreta egne inspeksjoner av lokaler og transportmidler, slik som i dag. På samme måte er de gjeldende bestemmelsene om at tjenestemenn fra den berørte medlemsstaten skal eller kan bistå Kommisjonen, fjernet. Det er følgelig ikke lenger nødvendig å foreta noen grensegang mellom Kommisjonens og de nasjonale myndighetenes oppgaver. Artikkel 16 inneholder nye og forbedrede regler om rettighetene til de foretakene som Kommisjonens undersøkelser retter seg mot og klageren, og om identifiseringen og behandlingen av fortrolig informasjon. Vi legger uten videre til grunn at det er naturlig at Kommisjonens oppgaver legges til ESA når bestemmelsen tas inn i EØS-avtalen, dog med et viktig unntak i artikkel 15. Se om denne i punktet "Vurderinger".
[1] De tre ERSene uten helt eller delvis eierskap av flyselskap er Galileo, Worldspan og Sabre.
Merknader
Forordning (EF) 80/2009 er hjemlet i EF-traktatens artikler 71 og 80 nr. 2.
Rådsforordning (EØF) nr. 2299/89 av 24. juni 1989 om regler for bruk av edb-baserte reservasjonssystemer var frem til 2000 gjennomført med hjemmel i luftfartsloven kapittel 16. Ved endringsforordning (EF) nr. 323/99 av 8. februar 1999 ble det bestemt at jernbanereiser tilknyttet lufttransport skal integreres i reservasjonssystemet. Blant annet fordi den nye forordningen inkluderte jernbanetjenester ble regelverket om EDB-baserte reservasjonssystemer tatt inn i norsk rett gjennom en egen lov om edb-baserte reservasjonssystemer for passasjertransport av 23. juni 2000 nr. 54.
Fordi denne loven refererer til den eldre forordningen må loven endres når den nye forordningen gjennomføres. For øvrige endringsbehov vises det til punktet "Vurderinger" nedenfor.
Sakkyndige instansers merknader
Forslag til gjennomføringslov for den nye forordningen var på høring ved årsskiftet 2013-2014. På grunn av forordningens begrensede praktiske betydning er det bare NHO Luftfart og LO som har hatt høringsmerknader. NHO Luftfart har ingen merknader og støtter departementets forslag om at forordning (EF) nr. 80/2009 er en nødvendig tilpasning til dagens situasjon der størsteparten av flybilletene selges via flyselskapens nettsider. LO har ingen kommentarer til "de generelle endringene i forslaget til ny lov om reservasjonssystem for flyreiser, men vil utrykke skepsis til de delene av loven hvor andre enn kompetente nasjonale organer skal kunne ilegge tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr". Uttalelsene fra Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet er hentet inn som ledd i regjeringens interne arbeid med å nå frem til en felles posisjon, og utgjør derfor grunnlaget for omtalen av forholdet til Grunnloven nedenfor i vurderingen.
Vurdering
Lov 23. juni 2000 nr. 54 om edb-baserte reservasjonssystemer for passasjertransport m.v. inkorporerer den tidligere reservasjonsforordningen i norsk rett.
Det legges opp til at den nye reservasjonsforordningen gjennomføres i norsk rett ved at det vedtas en ny fullmaktslov, og at forordningen deretter som sådan gjennomføres ved forskrift.
ESA gis etter forordningen kompetanse til å gi pålegg til foretak om at ulovlig praksis skal opphøre (artikkel 13) og om at de skal gi opplysninger til ESA (artikel 14). Videre gir artikkel 15 i forordningen ESA kompetanse til å ilegge foretak i Norge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt for brudd på forordningen eller manglende etterlevelse av pålegg om å gi opplysninger til ESA. Etter den gamle forordningen har ESA allerede i dag den kompetanse som de nevnte bestemmelsene gir.
Den gamle reservasjonsforordningen ble innlemmet i EØS-avtalen ved Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-avtalen. I en erklæring fra EFTA-statene som er vedlagt EØS-komiteens beslutning, heter det at forordningen omhandler blant annet myndighet til å ilegge bøter på et særlig område innefor konkurranseretten. Innlemmingen av forordningen berører ikke institusjonelle løsninger med hensyn til fremtidige rettsakter om overdragelse av myndighet til å sette i verk sanksjoner utenfor området konkurranserett.
Ettersom det ikke skjer noen ny eller utvidet myndighetsoverføring til ESA ved innlemmelsen av den nye forordningen i EØS-avtalen, kan Stortingets samtykke til innlemmelse av den nye reservasjonsforordningen i EØS-avtalen derfor skje etter Grunnloven § 26 annet ledd.
Den nye reservasjonsforordningen reduseres faren for konkurransemessig misbruk og behovet for rettslig regulering. Øket frihet gjør det enklere å tilpasse tjenestene til reisebyråenes og de reisendes behov.
Den innebærer en viss oppmykning av tidligere regelverk og er en modernisert tilpasning til det reduserte behovet for regulering av omsetningen av flybilletter.
Når det gjelder økonomiske og administartive konsekvenser, har nasjonale mynidgheter hatt lite eller ikke noe arbeid med å bistå ved håndhevingen av den tidligere reservasjonsforordningen. Den nye forordningen innebærer at selv denne beskjedne rollen faller bort.
Konklusjon
Forordning (EF) nr. 80/2009 er EØS-relevant, og regjeringen anbefaler Stortinget at forordningen tas inn i EØS-avtalen uten tilpasninger.
Status
Første lesning i Parlamentet var 8. september 2008 og forslaget ble behandlet i Rådet 16. desember 2008. Forslaget ble signert av Rådet og Parlamentet 14. januar 2009 og det nye regelverket trådte i kraft 29. mars 2009.
Kongelig resolusjon om saken ble behandlet og godkjent i november 2013
Det siste året har det ikke vært arbeidet med saken fra norsk side, fordi saken blir trukket av Island før hvert møte i EØS-komiteen. Årsaken er interne prosesser på Island som ikke er sluttført.