BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 10.8.2021)

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 2021/697 av 29.april 2021 om opprettelse av Det europeiske forsvarsfondet regulerer Det europeiske forsvarsfondet (EDF) som vil vare fra 2021 til 2027.

Beskrivelse – rettsaktens formål

EDF er et nytt tiltak i EU, og det er første gang EU finansierer forsvarsforskning og kapabilitetssamarbeid i et så stort omfang. Programmet skal bidra til et europeisk flernasjonalt samarbeid om forsvarskapasiteter, og omfatter hele TRL-skalaen. TRL står for technology readiness level som beskriver ulike trinn i utviklingen av en teknologi, fra forskning til utvikling og produksjon.

I forkant av etableringen av EDF ble det gjennomført forberedende programmer innenfor både forskning og kapabilitetsutvikling, hhv. Preparatory Action on Defence Research (PADR) og European Defence Industrial Development Programme (EDIDP). Norge, som eneste ikke-medlem av EU, har gjennom EØS-avtalen fått mulighet til å delta i prøveperioden i forskningsdelen PADR, og dette har bidratt med verdifull innsikt i utviklingen av europeisk forskningssamarbeid i forsvarssektoren.

EDF er et av flere initiativ som har til hensikt å forbedre forsvarssamarbeidet mellom medlemslandene, og dette er en del av EUs politiske utvikling.  EUs nye globale strategi (2016) er sentral i denne sammenheng, med fokus på EUs ansvar for å håndtere utfordringer både eksternt og internt. EDF inngår også som del av arbeidet med «Strategic Compass», som er EUs kommende strategi for forsvars- og sikkerhetspolitikk. Målet er at strategien skal omfatte både en felles trusselvurdering, felles ambisjoner på forsvarsområdet og utvikling av forsvarskapabiliteter. For sistnevnte er EDF et sentralt virkemiddel. Europeisk forsvarsindustri er fragmentert, og målet er å konsolidere den gjennom standardisering og støtte til felles utvikling av militære kapasiteter. Derigjennom er målet også å styrke Europas evne til å gjennomføre militære operasjoner, og generelt ta et større ansvar for sikkerheten i og rundt Europa.

EDF er etablert som et EU-program med et budsjett på nesten 8 mrd. euro for årene 2021–2027. Programmet består av aktiviteter innenfor forskning og kapabilitetsutvikling. Utviklingsdelen utgjør to tredjedeler av budsjettet, og forskning utgjør den siste tredjedelen. Utviklingsdelen omfatter prosjekter for felleseuropeisk samarbeid om å ta frem forsvarskapabiliteter. Det retter seg mot forsvarsindustrien, og dekker de øvre nivåene av TRL-skalaen. Kontraktene som lyses ut vil ikke innebære fullfinansiering av aktivitetene, og vil således kreve samfinansiering med forsvarsindustrien. Forskningsvinduet dreier seg om europeisk samarbeid innenfor forsvarsforskning, og her er prosjektene fullfinansiert fra EDF. Både innenfor kapabilitetsutvikling og forskning vil aktører danne konsortier på tvers av medlemsland, og fremme felles prosjekter som det søkes om midler til.

Norsk forsvarsindustri er sterkt eksportrettet, og med Europa som et betydelig marked. For norsk forsvarsindustri er EDF derfor et viktig tiltak for å sikre adgang til det europeiske markedet. Industri- og FoU-aktører får også tilgang til prosjektfinansiering i hele TRL-skalaen. Videre gir EDF mulighet til å inngå i flernasjonalt europeisk FoU- og industrisamarbeid, hvor norske forskningsmiljøer og forsvarsindustri er tett integrert. EDF henvender seg til industriaktører og til FoU-aktører både innenfor og utenfor forsvarssektoren, og bidrar således til styrket sivil-militært samarbeid i hele TRL-skalaen. Nytteverdien av tiltaket tilfaller dermed norsk næringsliv og FoU-aktører i stort, både på sivil og militær side.

Merknader
Norsk deltakelse i EDF er i tråd med norske politiske målsettinger på flere områder. Deltakelse i EDF viderefører de lange linjene i norsk europapolitikk og fungerer som en katalysator for samarbeidet med EU på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området. Det gir også en god plattform for å fremme partnerskap med nærstående europeisk allierte. Videre bygger EDF-deltakelse opp under forsvars- og sikkerhetspolitiske målsettinger om internasjonalt samarbeid som bygger opp under den europeiske søylen i NATO. For forsvarsindustrien er EDF et viktig bidrag i å tilrettelegge for en konkurransedyktig norsk industri som inngår i internasjonalt samarbeid og som har god markedsadgang til Europa.

EDF er hjemlet i Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), titlene «Industry» og «Research and technological development and space» (artiklene 173, 182, 183 and 188). Dette er det samme hjemmelsgrunnlaget som for Horisont Europa, rammeprogrammet for forskning og innovasjon. Horisont Europa-forordningen viser til at forskningsaktivitetene på forsvarsområdet implementeres gjennom EDF. På denne måten knyttes de to EU-programmene sammen rent juridisk.

Norsk deltakelse i EDF innebærer at rettsakten innlemmes i EØS-avtalens protokoll 31 om samarbeid på særlige områder utenfor de fire friheter. Gjennomføringen av forordningen medfører ikke behov for lov- eller forskriftsendringer.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De budsjettmessige konsekvensene for 2021 for Norges deltakelse i EDF ble fremlagt i Innst. 2 S (2020–2021), vedtatt av Stortinget 3. desember 2020. Gjennom romertallsvedtak XXIV i Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021), ny langtidsplan for forsvarssektoren, vedtok Stortinget at Norge skal delta i EDF fra oppstarten i 2021. EØS/EFTA-statenes finansielle bidrag til EDF bestemmes i henhold til EØS-avtalens artikkel 82 nr. 1 bokstav a. Norges andel av totalbudsjettet vil i tråd med vanlig praksis for EU-programmer tilsvare Norges BNP-andel, for tiden 2,51 %. BNP-andelen, også kalt proporsjonalitetsfaktoren, er gitt av norsk BNP som andel av BNP i EU. De norske kontingentutgiftene er videre avhengig av valutakurs og EUs budsjett for programmet. De samlede kontingentutgiftene for Norges deltakelse i EDF for perioden 2021–2027 er anslått til 1,956 mrd 2021-kroner.

De budsjettmessige forpliktelsene ved norsk deltakelse i EDF løper fra 2021 til 2027. Utbetalingsprofilen er imidlertid ikke endelig fastsatt. Utbetalingene er avhengige av aktivitet i programmet. Siden EDF er et nytt program i EU, vil det ta tid før aktiviteter settes i gang. Erfaringer fra tidligere rammeprogrammer viser at utbetaling av kontingenten fordeler seg ujevnt men stigende, og strekker seg ut over den gitte programperioden. Dette skyldes blant annet at prosjekter som settes i gang mot slutten av perioden, vil fortsette etter at programperioden formelt er avsluttet. Det vil i tillegg være usikkerhet knyttet til en eventuell endring av proporsjonalitetsfaktoren over tid og svingninger i valutakurs. Forsvarsdepartementet har lagt utbetalingsprofilen til et annet sammenlignbart EU-program, det 7. rammeprogram for forskning og teknologisk utvikling, til grunn for en mest mulig realistisk budsjettering.

Totalt vil utgiftene for norsk EDF-deltakelse omfatte programkontingent samt utgifter knyttet til nasjonale støtteaktiviteter. De nasjonale støtteaktivitetene skal bidra til at Norge får størst mulig utbytte fra programmet. Erfaringer fra sammenliknbare EU-program, for eksempel Horisont 2020, viser at slike støtteaktiviteter er et viktig bidrag til å oppnå nasjonale ambisjoner om høy norsk søking og retur. I utarbeidelsen av nasjonale støtteaktiviteter vil det bli viktig å se mulighetene for synergier med nasjonale støtteapparat for andre EU-programmer der Norge deltar, for eksempel Horisont Europa, i tillegg til forsvarssektorens egne virkemidler og ordninger. 

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten er ikke behandlet i spesialutvalg. Forsvarsdepartementet (FD) har vurdert de rettslige konsekvensene og hvorvidt rettsakten er akseptabel. FDs konklusjon er at gjennomføringen av forordningen ikke medfører behov for lov- eller forskriftsendringer.

I vurderingen av hvorvidt rettsakten er akseptabel er det FDs vurdering at deltakelse i EDF vil være en videreføring av de lange linjene i norsk europapolitikk. Deltakelse i EDF vil være viktig for forsvarssamarbeidet med nære europeisk allierte land som Tyskland, Frankrike og Nederland. EDF har til formål å sikre europeisk allierte land relevante fremtidige kapabiliteter og vil være komplementært med NATOs rammeverk for kapabilitetsutvikling. Norges forsvar blir også styrket på sikt gjennom økt mulighet for interoperabilitet og felles vedlikehold av materiell med NATO-allierte.

På oppdrag fra Forsvarsdepartementet har det blitt gjennomført en samfunnsøkonomisk vurdering av norsk deltakelse i EDF. Den viser at det er mer lønnsomt å delta i EDF enn å stå utenfor. De viktigste samfunnsøkonomiske effektene berører norsk forsvarsindustri sin adgang til det europeiske markedet. Norsk forsvarsindustri er sterkt eksportrettet, og Europa er et stort marked. Ved deltakelse i EDF opprettholder industrien lik, og potensielt økt, adgang til det europeiske forsvarsmarkedet. Det er i norsk forsvars- og sikkerhetspolitisk interesse å opprettholde en sterk og konkurransedyktig nasjonal forsvarsindustri, og her er EDF et viktig bidrag.

Vurdering

Basert på Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av ny langtidsplan for forsvarssektoren vil Norge delta i EDF fra oppstarten i 2021.

Status

Gjennom forhandlingene om LTP ble flertallet i utenriks- og forsvarskomiteen enige om å anbefale norsk deltakelse i EDF fra 2021. Gjennom romertallsvedtak XXIV i Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021) fattet Stortinget vedtak om at «Norge deltar i Det europeiske forsvarsfondet (EDF) fra oppstarten i 2021».

På bakgrunn av vedtaket i utenriks- og forsvarskomiteen har Utenriksdepartementet fremmet Prop. 174 S (2020–2021) Samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av en forordning om opprettelse av Det europeiske forsvarsfondet. Proposisjonen ber om Stortingets samtykke til deltakelse i en EØS-komitebeslutning om innlemmelse av EDF i EØS-avtalen. Stortingsproposisjonen ble fremmet for å få Stortingets samtykke til de flerårige budsjettmessige forpliktelsene som følge av deltakelse i EDF. Den 9. juni 2021 ble proposisjonen vedtatt i Stortinget. 

For å gjøre det mulig for Norge å delta i EDF fra programmets oppstart, ble det lagt opp til å innhente Stortingets samtykke før forordningen var endelig vedtatt av EU og før det var truffet beslutning i EØS-komiteen. Forordningen ble vedtatt i EU 29. april 2021, publisert i Official Journal of the European Union 12. mai 2021. Den 28. juli 2021 fattet EØS-komiteen ved skriftlig prosedyre vedtak om å innlemme EDF i EØS-avtalen.