Red. anm.: Forslaget ble trukket av Kommisjonen 23.4.2021

BAKGRUNN (fra departementets Schengen/justisnotat, sist oppdatert 31.1.2017)

Sammendrag av innhold

1. Beskrivelse

Europakommisjonen la 4. mai 2016 frem forslag til endringer i Dublin III-forordningen, jf. COM (2016) 270 final, 2016/0133 (COD), som ledd i en større reform av det felleseuropeiske asylsystemet (CEAS). Forslaget ble fremmet i samsvar med Kommisjonens European Agenda on Migration fra 2015, jf. COM (2015) 240. Kommisjonen peker på at det europeiske asylsystemet, spesielt Dublin-regelverket, har strukturelle svakheter og at dagens Dublin-forordning ikke ble utarbeidet for å sikre en bærekraftig fordeling av ansvar for asylsøkere. Dette har ført til at noen få land har blitt sittende med ansvaret for en betydelig andel av de asylsøkerne som ankommer Europa. Ifølge Kommisjonen undergraves også systemets effektivitet av komplekse og omtvistete regler, så vel som langvarige prosedyrer. Mangel på klare regler om søkernes forpliktelser og sanksjoner ved ikke-etterlevelse har i tillegg muliggjort misbruk av systemet.

Formålet med dagens Dublin-regelverk er å sikre asylsøkerne rask tilgang til asylprosedyrene og realitetsbehandling av søknaden i én medlemsstat. Dette ansees fortsatt å være viktig, men det foreslås endringer både for å forenkle og effektivisere saksbehandlingsprosessene og for å håndtere situasjoner der et medlemslands asylsystem står overfor et uforholdsmessig press. De overordnete målene med et revidert Dublin-regelverk er å:

• styrke systemets evne til å avgjøre hvilken stat som skal være ansvarlig for en asyl-søknad, på en effektiv og god måte
• sikre en rettferdig fordeling av ansvar mellom medlemsstatene ved å etablere en korrigerende fordelingsmekanisme
• forhindre misbruk og avverge sekundærbevegelser innenfor EU

2. Nærmere om forslaget

Bakgrunn

Europakommisjonen har i løpet av 2015/2016 gjennomført en evaluering av hele Dublin-systemet. Det mest betydningsfulle funnet i evalueringen, i følge Kommisjonen, er mangel på konsistent og korrekt implementering i medlemsstatene. Videre ble det konkludert med at Dublin III-forordningen inneholder flere svakheter som gjør det vanskelig å oppnå formålet med regelverket. I ansvarskriteriene tas det ikke hensyn til medlemslandenes kapasitet, og det tas heller ikke sikte på en balansert innsats fra landene. Dagens regler virker forsinkende og bidrar ikke til at asylsøkerne sikres rask tilgang til asylprosedyrene.

Kommisjonen skriver videre at det fremstår som tydelig at Dublin III-forordningen ikke ble utarbeidet for å håndtere situasjoner med uforholdsmessig press. Regelverket søker ikke å sikre en rettferdig fordeling av ansvar og adresserer ikke den ubalanserte fordelingen av søkere mellom medlemsland. De mest anvendte kriteriene for ansvar viser seg å være art. 12 (utstedelse av oppholdsdokumenter/visum) og art. 13 (grensepassering eller opphold), noe som innebærer et betydelig ansvar for land med Schengen yttergrense. Dette har ført til at søkere unnlater å registrere fingeravtrykk, og derigjennom bidrar til sekundærbevegelser.

Forslaget viderefører koblingen mellom et lands ansvar for asylsøkere og forpliktelser til å beskytte yttergrensen, inkludert muligheten for unntak i familiesaker og av hensyn til barnets beste. Målet med forslaget er å sikre at Dublin-prosedyren fungerer på en bærekraftig måte slik at søkerne får rask tilgang til asylprosedyrene, og motvirke sekundærbevegelser. Videre er formålet med fordelingsmekanismen å sikre en rettferdig fordeling av ansvar mellom medlemsland, og gi søkerne rask tilgang til prosedyrene også i situasjoner der et land blir ansvarlig for et uforholdsmessig høyt antall asylsøknader.

Fordelingsmekanismen
Den største endringen er forslaget om en ny fordelingsmekanisme som skal anvendes når et land blir ansvarlig for et antall søknader som tilsvarer 150 pst. av landets referanseverdi. Referanseverdien skal beregnes på bakgrunn av landets relative andel av EUs befolkningsstørrelse og BNP. Overføringsflyktninger skal inkluderes i beregningen. Et medlemsland kan beslutte å ikke delta i fordelingsmekanismen for en periode på 12 måneder av gangen, mot å betale 250 000 EUR per søker som ellers ville blitt fordelt dit. Søkere som vurderes å utgjøre en fare for nasjonal sikkerhet eller offentlig orden, og søkere fra trygge opprinnelsesland eller trygge tredjeland vil ikke omfattes av fordelingsmekanismen.

Prinsippet om én ansvarlig stat
Det tydeliggjøres at en søknad må fremmes i det første landet vedkommende har anledning til å søke i, og at bare ett medlemsland er og forblir ansvarlig for en søknad så lenge det lagres opplysninger om vedkommende i Eurodac.

Suverenitetsklausulen
Den såkalte «suverenitetsklausulen» – landenes rett til å kunne ta en søknad til realitetsbehandling, skal heretter bare kunne benyttes før det er utpekt en ansvarlig stat, og bare av humanitære grunner.

Kortere tidsfrister
Det innføres kortere tidsfrister for flere deler av Dublin-prosessen, herunder fristene for å anmode et land om å ta ansvar, for å svare på en anmodning, for å klage på vedtaket og behandle klagen, og for å effektuere endelig vedtak.

Familiebegrepet
Det foreslås å inkludere søsken i den personkretsen en søker kan forenes med. I tillegg fjernes kravet om at en familierelasjon må ha oppstått i opprinnelseslandet for å ansees relevant i Dublin-sammenheng.

Enslige mindreårige asylsøkere
Enslige mindreårige asylsøkere skal heretter overføres til det landet der de først søkte beskyttelse, med mindre det påvises at slik overføring ikke er til barnets beste.

Rettsmiddel – klageadgang
Det foreslås flere endringer i klagebestemmelsen, blant annet foreslås det innskrenkninger i hva klageorganet skal vurdere. Videre skal alle klager behandles innen 15 dager og ingen asylsøkere skal overføres til et annet land før det er fattet vedtak i klagesaken. Som følge av at flyktninger/personer med subsidiær beskyttelse foreslås inkludert i Dublin-forordningen, vil også klagebestemmelsen gjelde for denne gruppen søkere.

3. Rettsgrunnlag, norsk tilknytning og internrettslige konsekvenser

Rettsgrunnlaget for forslaget er Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), artikkel 78(2) bokstav e.

En revidert forordning, vedtatt av Europaparlamentet og Rådet, blir rettslig bindende for EU-landene som overnasjonal lov. Storbritannia og Irland har en rett til, etter eget ønske, å velge å delta i vedtakelsen av den reviderte forordningen (opt in/opt out). Danmark bindes ikke automatisk av en revidert Dublin-forordning, og må eventuelt notifisere EU dersom de vil implementere den.

Dagens Dublin III-forordning ble innlemmet i norsk rett i 2013, jf. Prop. 25 S (2013–2014). Forordningen gjelder som norsk lov, jf. utl. § 32 fjerde ledd.

Norge er tilknyttet Dublin-samarbeidet gjennom en tilknytningsavtale av 19. januar 2001, se elektronisk versjon på UDs traktatregister her: https://lovdata.no/register/traktater. Se også St.prp.nr. 38 (2000–2001). Når det vedtas nye rettsakter i EU på et område som omfattes av saksområdet i avtalen, skal Kommisjonen umiddelbart underrette Norge, jf. tilknytningsavtalen art. 2 og art. 4(2). Norge må deretter på selvstendig grunnlag avgjøre om vi skal godta innholdet og innarbeide det i vår interne rett, jf. art. 4(2). Norge skal underrette Rådets sekretariat og Kommisjonen innen 30 dager. Dersom rettsakten kan bli bindende i Norge først etter at forfatningsrettslige krav er oppfylt, (dvs. at det etter norsk rett vil kreve lovendring og samtykke fra Stortinget) plikter Norge å meddele dette til Rådets sekretariat og Kommisjonen. Norge har deretter en 6 måneders implementeringsfrist.

En revidert rettsakt skal i utgangspunktet anvendes fra og med samme dato av Norge på den ene siden og EU-landene på den andre, med mindre noe annet følger av rettsakten, jf. art. 4(1). Fra den dato som er fastsatt for rettsaktens ikrafttredelse for Norge og inntil meddelelsen om at de forfatningsrettslige krav er oppfylt, skal Norge dersom det er mulig, anvende innholdet i en revidert rettsakt midlertidig, jf. art. 4(4).

Dersom Norge gir underretning om å ikke godta innholdet i en rettsakt, vil tilknytningsavtalen anses midlertidig opphørt jf. artikkel 4(6), med den konsekvens at Norges deltakelse i Dublin-samarbeidet (midlertidig eller permanent) opphører.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

EUs kostnader
Kommisjonen anslår at implementering av forordningen vil innebære en totalkostnad på 1 828 mill. EUR, dvs. ca. 1,8 mrd. EUR/16,6 mrd. NOK, i perioden 2017-2020. Dette skal dekke utgifter til overføring av asylsøkere ved anvendelse av fordelingsmekanismen, etablering og drift av det nye IT-systemet for registrering og automatisk fordeling av søkere, og utvikling av nødvendig mottakskapasitet, spesielt i de landene som til nå ikke har mottatt mange søkere.

Utgiftene til overføring av asylsøkere og støtten til å bygge mottakskapasitet, herunder løpende utgifter til mat og grunnleggende tjenester, skal dekkes av The Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF) (Norge deltar ikke i dette) . EU-Lisa blir ansvarlig for etablering og teknisk vedlikehold av IT-systemet.

Nasjonale kostnader
Det er ikke mulig å komme med en tilfredsstillende vurdering av de totale økonomiske og administrative konsekvensene på nåværende tidspunkt. Nye oppgaver for forvaltningen, herunder endringer i klageinstansens oppgaver, kortere frister i alle ledd, inkludering av personer med innvilget status og endringer i reglene for enslige mindreårige asylsøkere, får konsekvenser for hele utlendingsforvaltningen. Det er stor usikkerhet knyttet til konsekvensene da disse er avhengig av en rekke usikre faktorer, bl.a. antall asylsøkere til Norge, hvilke land disse kommer fra og aldersfordeling. De fleste endringene i forslaget innebærer forenkling og mer effektive prosesser, noe som på sikt vil kunne føre til mer effektiv ressursutnyttelse.

Forslaget vil isolert innebære behov for engangsinvesteringer i IT-systemer, ev. kostnader til overføring av asylsøkere, og diverse administrative kostnader som følge av endret regelverk/endrede prosedyrer.

Basert på foreslått fordelingsnøkkel ville Norge i 2015 fått en referanseverdi på ca. 1,65 pst. I perioden 2010-2015 var Norges beregnede prosentandel av antall asylsøknader som ble fremmet i Europa hhv. 3,5 – 2,6 – 2,6 – 2,6 – 2,6 – 1,7 – 2,2. Forslaget vil derfor kunne innebære at Norge blir ansvarlig for en mindre andel asylsøkere enn i dag. Det må presiseres at slike beregninger er omtrentlige og svært usikre.

Norges ev. andel av EUs totalkostnader
I henhold til tilknytningsavtalen art. 9 skal Norge bidra med et årlig beløp til dekning av administrative kostnader og driftskostnader knyttet til håndheving av avtalen, se også. St.prp. nr. 38 (2000-2001) s. 23. Dette skal bl.a. dekke oversettelse av relevante dokumenter og tolking under møter i den blandede komité. I tillegg kommer Norges forpliktelse til å bidra til EUs alminnelige budsjett med et årlig beløp på 4,9 % av de relevante budsjettbevilgninger for vedkommende budsjettår ifm. kostnader knyttet til drift av Eurodacs sentralenhet.

Ytterligere kostnader er ikke nærmere regulert i tilknytningsavtalen.

5. Høringsinstansenes syn

Det følger av utredningsinstruksen punkt 3-3 at Europakommisjonens forslag til regelverk som kan ha vesentlig betydning for Norge skal gjøres offentlig tilgjengelig uten ugrunnet opphold. Forslaget ble sendt på nasjonal høring 20. juni 2016 med høringsfrist 1. august s.å. Nedenfor følger en kort oppsummering av høringsinstansenes syn.

UDI ser klare fordeler ved at migrasjon håndteres gjennom et felles europeisk system, og mener Dublin-regelverket er en fordel for både Norge og resten av Europa. UDI skriver at en mekanisme for byrdefordeling «er en forutsetning for at det europeiske asylsystemet skal fungere». UDI er positive til en klargjøring av prinsippet om at én stat er og forblir ansvarlig for en asylsøknad. Direktoratet støtter også forslaget om å fjerne uttransporteringsfristene slik at en asylsøker ikke lenger skal ha noe å tjene på å holde seg skjult for myndighetene. På den annen side er UDI kritisk til at det foreslås å innføre obligatoriske garantiskjemaer for enslig mindreårige asylsøkere, og at man heretter skal foreta sikkerhetsvurderinger før man overfører en asylsøker til et annet medlemsland. UDI retter videre oppmerksomhet mot det faktum at det nye forslaget inneholder flere henvisninger til asyldirektivene, som ikke er gjeldende rett i Norge, og at det er uklart «hvordan [UDI] skal anvende disse bestemmelsene».

PU er positiv til endringsforslagene, især fokuset på søkernes opplysnings- og medvirkningsplikt. PU er positiv til at ansvarlig stat kun skal utpekes én gang, men savner enkelte steder at formålene sees i sammenheng.

POD slutter seg til PUs merknader og støtter forslaget om at et land forblir ansvarlig for en asylsøker så lenge det lagres opplysninger om vedkommende, men mener at akkurat dette kunne fremgått tydeligere av forordningen.

PST støtter i hovedsak de endringene som er foreslått. PST skriver at «en mer rettferdig fordeling av flyktninger som ankommer EU vil føre til at Norge vil motta et større antall flyktninger enn det som er normale ankomster pr. i dag [16. august 2016], noe som kan representere sikkerhetsmessige utfordringer som det er viktig å håndtere på en effektiv og god måte. PST er derfor opptatt av at det «utarbeides gode prosesser for håndtering av personer som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko.»

Antirasistisk senter er positiv til en fordelingsnøkkel som tar hensyn til medlemslandenes kapasitet, men skriver at de ikke tror «…disse forslagene vil oppfylle hensikten. Snarere tvert imot. Dersom disse forslagene blir virkelighet vil det dessuten ha store konsekvenser for asylsøkernes rettssikkerhet og grunnleggende rettigheter.» Videre skriver senteret at det er kritisk til måten EU forholder seg til flyktningkrisen på. Antirasistisk senter skriver at forslaget om å innføre kortere frister, strengere krav til søkerens samarbeidsvilje og innføring av sanksjoner vil kunne være problematisk i et rettssikkerhetsperspektiv.

NOAS er enig i det Europakommisjonen skriver i lovforslaget om at dagens europeiske asylsystem har grunnleggende strukturelle svakheter, at det er ineffektivt og at det ikke sørger for en bærekraftig fordeling av ansvar. NOAS ser imidlertid ikke hvordan forslaget vil kunne bidra til et mer effektivt system eller avlaste land på EUs yttergrense. NOAS mener fjerning av opphørsreglene i dagens art. 19, og fjerning av overtagelsesfrister i ny artikkel 30 vil skape «ytterligere insentiver for manglende registrering» i land på EUs yttergrense. NOAS er også kritisk til at asylsøkernes «autonomi» ikke skal tillegges vekt, og mener at «flyktningens preferanser bør tillegges vekt i ansvarsfordelingsprosessen». NOAS er på en slik bakgrunn bekymret for at forslaget vil skape såkalte «orbitsituasjoner», der ingen land tar ansvar for behandlingen av søknaden.

Norsk Folkehjelp mener «det er viktig at Norge skal arbeide for og delta i en felles europeisk løsning i EU-regi for å sikre flyktninger rett til beskyttelse i tråd med FNs flyktningkonvensjon og at deres grunnleggende menneskerettigheter ivaretas.»

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) har uttalt seg først og fremst om menneskerettslige aspekter, og skriver at det hadde vært ønskelig med en noe mer fyllestgjørende vurdering og redegjørelse av de konsekvensene av forslaget som kan være problematiske, rent menneskerettslig. NIM mener sanksjonering av manglende etterlevelse av forpliktelser kan være problematisk i det enkelte tilfellet, tatt i betraktning både sosiale og prosessuelle menneskerettigheter. NIM påpeker at en asylsøker kan ha gode grunner for ikke å returnere til første medlemsland, jf. MSS-dommen, og Tarakhel-dommen fra EMD. Innføring av sanksjoner kan medføre at en asylsøker som har berettigede menneskerettslige anførsler for å motsette seg retur til et annet medlemsland, ikke anfører disse i frykt for å bli satt under et minimumsregime.

Vurdering

Overordnet norsk posisjon

Regjeringen ønsker en jevnere fordeling av asylsøkere for å sikre et bærekraftig europeisk asylsystem. Norge er positiv til Europakommisjonens forslag til endringer i Dublin-forordningen, men vil argumentere mot de endringene som blant annet innebærer utvidelser i definisjoner og prosessuelle rettigheter for søker.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 14

Status

Behandlingsprosessen i EU
Forslaget behandles som et alminnelig lovgivningsforslag i Europaparlamentet og Rådet, og Norge har høsten 2015 deltatt eksepsjonelt i Rådets behandling av forslaget på arbeidsgruppenivå (Asylum Working Party).

For øvrig deltar Norge i den blandede komité, opprettet gjennom tilknytningsavtalen til Dublin-samarbeidet. Der har Norge rett til å fremme innspill og utveksle relevant informasjon med Kommisjonen.

En endelig revidert forordning skal tre i kraft på den tjuende dagen etter kunngjøring i the Official Journal of the European Union, og den skal anvendes på søknader som fremmes fra og med dagen etter ikrafttredelse, jf. forslagets art. 61.