BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 16.6.2022)

Rettsakten ble vedtatt 30.05.2018 og endrer EUs direktiv (94/62/EF) om emballasje og emballasjeavfall, som er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg II, del II, kap. XVII Miljøvern pkt. 7.  Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen 29. oktober 2021, og gjennomført i Norge 18. mai 2022.

Det endrede regelverket må ses i sammenheng med de vedtatte endringene i følgende rettsakter:

• Rammedirektivet om avfall; EØS-vedlegg XX, pkt. 32ff.
• Deponidirektivet; EØS-vedlegg XX pkt. 32d

Rettsakten er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 114 (tidligere artikkel 95 EF) om tilnærming av lover med henblikk på å sikre det indre markeds funksjon.

Rettsakten er del av oppfølgingen av EUs handlingsplan om sirkulær økonomi fra 2015. Arbeidet skal bidra til omstilling til en sirkulær økonomi, der verdien av produkter og materialer tas vare på så lenge som mulig, ved at de brukes lengst mulig, oppgraderes/ repareres, og at produkter og materialer brukes om igjen. Gjennom dette ventes store positive effekter for klima, miljø og økonomi.

Endringene i det europeiske avfallsregelverket skal blant annet bidra til bedre design av produkter, reduserte avfallsmengder, redusert forsøpling, økt ombruk og materialgjenvinning og redusert deponering og et velfungerende indre marked med færre handelshindre og konkurransebegrensninger.. Rettsaktene skal i større grad sikre at alle medlemsland når forpliktelsene, gjennomfører regelverket og rapporterer bedre og mer likt.

Handlingsplanen for en sirkulær økonomi fra 2015 er omtalt i eget EØS-faktanotat.

Sammendrag av innhold

Endringene i emballasjedirektivet innebærer høyere mål for materialgjenvinning. I tillegg presiseres det hvordan materialgjenvunnet mengde skal måles. Rettsakten medfører en tettere oppfølgning av medlemslandenes måloppnåelse, blant annet gjennom innføring av et system for tidlig varsling som skal sikre at land som sakker etter fanges opp tidlig og følges opp av EU-kommisjonen slik at de gjøres i stand til å nå målene.

De viktigste elementene i direktivet er oppsummert i det følgende.

Nye mål for materialgjenvinning

Direktivet gir nye og høyere mål for andel emballasjeavfall som skal materialgjenvinnes innen 2025 og 2030. De nye målene er:

• Alt emballasjeavfall: 65 % innen 2025 og 70 % innen 2030
• Plastemballasje: 50 % innen 2025 og 55 % innen 2030
• Treemballasje: 25 % innen 2025 og 30 % innen 2030
• Jernholdig metallemballasje: 70 % innen 2025 og 80 % innen 2030
• Aluminiumsemballasje: 50 % innen 2025 og 60 % innen 2030
• Glassemballasje: 70 % innen 2025 og 75 % innen 2030
• Papir, kartong og bølgepapp: 75 % innen 2025 og 85 % innen 2030

Det gis mulighet til inntil 5 års utsettelse på inntil 15 %-poeng for ett enkelt mål, eller fordelt mellom to mål. Et enkelt mål kan ikke reduseres til mindre enn 30 %, og målene for glassemballasje, papir, kartong og bølgepapp kan ikke settes lavere enn 60 %.

Regler for beregning av materialgjenvunnet mengde

Det presiseres hvordan materialgjenvunnet mengde skal måles. Hovedregelen er at målepunktet er inn til prosess for materialgjenvinning. Dette kan fravikes ved at målepunkt settes til mengde ut fra sorteringsanlegg, gitt at denne mengden deretter materialgjenvinnes og gitt at mengde som eventuelt fjernes før materialgjenvinning ikke inkluderes. Overordnet tilsvarer dette føringene for målepunkt gitt i Kommisjonsbeslutning 2005/270/EF, men tolkningsrommet har blitt mindre. Presiseringen av målepunkt innebærer derfor i seg selv en innskjerping av kravene til materialgjenvinning, særlig for plast. Direktivet pålegger landene å etablere et system for kvalitetssikring som sikrer overholdelse av disse kravene. Videre gis det føringer for bl.a. hvordan det skal rapporteres på emballasje som er bionedbrytbar, metallemballasje som er utsortert fra forbrenningsanlegg og emballasjeavfall som eksporteres.

Oppfølging og system for tidlig varsling

For å sikre bedre implementering og oppfølging av direktivet skal Kommisjonen i samarbeid med det europeiske miljøbyrået (EEA) samle inn data over medlemslandenes progresjon mot å nå målene for materialgjenvinning.

Ombruk

Direktivet gir en overordnet føring om at landene skal fremme økt salg av ombruksemballasje og ombruk av emballasje, og nevner bl.a. panteordning, kvalitative og kvantitative mål og bruk av økonomiske insentiver som eksempler.

Videre gis det en mulighet til å justere målene for materialgjenvinning med inntil fem prosentpoeng ved å trekke fra andel salgsemballasje som er ombruksemballasje basert på gjennomsnittlig salg i de tre foregående årene.

For treemballasje gis det en mulighet til å telle med reparasjon for ombruk i beregning av de nye målene for materialgjenvinning mot 2025 og 2030.

Rapportering

Direktivet stiller krav til årlig rapportering av data på målene for materialgjenvinning og av mengden salgsemballasje for ombruk som er satt på markedet. Videre skal det årlig rapporteres på kvalitetssjekk av data, samt tiltak satt i verk med hensyn til etablering av system som skal sikre at rapporteringskravene overholdes.

Delegerte rettsakter
Kommisjonen gis myndighet til å vedta delegerte rettsakter ("delegated acts") om unntak for grenseverdier for innhold av tungmetaller, illustrerende eksempler på hva som er emballasje og ikke-emballasje og gjennomføring av spesifikke virkemidler som er nødvendige for å håndtere enkelte emballasjefraksjoner, i hovedsak i svært begrensede mengder.

Gjennomføringsrettsakter

Kommisjonen gis også myndighet til å vedta gjennomføringsrettsakter ("implementing acts") for implementering, beregning og rapportering av data for de nye målene for materialgjenvinning, herunder hvordan ombruk skal telle med mot disse målene.

Merknader
Rettslige konsekvenser
Direktivet vil gi behov for endringer i avfallsforskriften kapittel 7 om emballasjeavfall og kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer. Forslag til endringer har vært på høring våren 2021. Endringene ble gjennomført 18. mai 2022. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Revidering av kvantitative mål

For flere av emballasjematerialene (glass, papir, kartong) rapporterer Norge i dag materialgjenvinning på nivå med eller over de nye målene for 2025 og 2030. Norge har også rapportert materialgjenvinningsgrad på metallemballasje over 80 %, men fordelingen mellom aluminiums- og jernholdig emballasje har hittil ikke vært rapportert på nasjonal basis. For plastemballasje rapporterte Norge 45 % materialgjenvinning for 2016, som er noe under de nye målene. For treemballasje har materialgjenvinningsgraden hittil vært betydelig under de nye målene. Direktivet åpner imidlertid for å inkludere reparasjon av treemballasje for ombruk i beregningen av måloppnåelse, noe som vil øke materialgjenvinningsandelen betydelig.

Økte materialgjenvinningsmål vil kunne medføre økte kostnader for produsenter og importører knyttet til økt innsamling og videre håndtering av emballasjeavfall gjennom gjeldende produsentansvarsordning. Dette gjelder særlig for plast- og treemballasje. Direktivet vil også kunne medføre kostnader for kommuner og næringsliv ved etablering av nye innsamlings- og sorteringssystemer for emballasjeavfall utover det som dekkes av produsentansvarsordningene.  Samtidig vil det være mulig å oppnå økte inntekter fra salg av sekundære råvarer. Totaleffekten påvirkes bl.a. av utviklingen på markedet for sekundære råvarer, teknologiutvikling inkl. digitalisering og effektivisering av innsamlingsløsninger. Økte materialgjenvinningsmål vil gi bedre vilkår for materialgjenvinningsindustrien, og for teknologileverandører og -utviklere som følge av at større avfallsmengder skal materialgjenvinnes. Utvikling av tiltak og virkemidler for å nå målene for materialgjenvinning vil ha administrative konsekvenser.

Økt rapporteringsforpliktelse og etablering av system for kvalitetskontroll

Nye rapporteringsforpliktelser, samt etablering av system som sikrer kvalitetskontroll og overholdelse av rapporteringskravene, vil gi økte administrative kostnader både for næringsliv og myndigheter. Hvor omfattende dette blir, avhenger av kravene som blir stilt i Kommisjonens gjennomføringsrettsakter.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten ble behandlet i spesialutvalget for miljø 13.11.2018 og sist ved skriftlig prosedyre (5.6 - 15.6.2020).

Kommisjonens opprinnelige forslag til rettsakt har vært på offentlig høring. Høringsinstansene var gjennomgående positive til Kommisjonens forslag. Flere instanser pekte på at det vil være krevende å nå målene for hhv. plast- og treemballasje. Grønt Punkt Norge viste til at det er behov for en klarere definisjon av emballasje. Høringsinstansene pekte også på at det blir krevende å finne gode målepunkter for å måle materialgjenvinning etter Kommisjonens forslag, men samtidig vises det til at det vil gi mer interessant og relevant informasjon. Flere pekte også på at det er behov for klargjøring av hvordan materialgjenvinning av importert/eksportert avfall skal måles.

I det vedtatte, reviderte direktivet er definisjonen av emballasje uendret fra opprinnelig direktiv, men det har blitt lagt til nye definisjoner for ombruksemballasje og komposittemballasje, noe som innebærer en klargjøring.

Målepunktet for materialgjenvinning er i det vedtatte, reviderte direktivet noe justert men i hovedsak tilsvarende Kommisjonenes forslag. Gjennom Kommisjonens gjennomføringsbeslutning (EU) 2019/665 blir målepunkt klargjort betydelig, bl.a. med eksempler på målepunkt for materialgjenvinning for ulike emballasjematerialer.

Mål for materialgjenvinning av plastemballasje ble justert noe ned fra Kommisjonens forslag til vedtatt direktiv. For treemballasje ble målet justert betydelig ned sammenliknet med Kommisjonens forslag. Vedtatt direktiv åpner også for at reparasjon for ombruk av treemballasje (aktuelt for særlig trepaller) kan telle med mot målene for materialgjenvinning av treemballasje, noe som kan gjøre det mindre krevende å nå disse målene.  

Vurdering

Harmonisering av definisjoner

Erstatning av definisjoner i emballasjedirektivet med henvisning til definisjoner i rammedirektivet om avfall vil i realiteten medføre kun små endringer. Harmonisering anses positivt fordi det styrker gjennomføring av vedtatt EU-regelverk i medlemslandene.

Nye mål for materialgjenvinning
Det er behov for å iverksette tiltak for å nå de vedtatte målene. Høye materialgjenvinningsmål gjør at det blir spesielt viktig med økt bruk og utvikling av teknologi for innsamling, sortering og materialgjenvinning av avfallet. En god avfallsinfrastruktur med løsninger som fremmer effektivitet i avfallsbehandlingen vil også være viktig. For emballasje medfører forslagene om høye materialgjenvinningsmål behov for styrket arbeid innen design for sirkulær økonomi. Økt dialog gjennom emballasjekjeden fra design til avfallshåndtering, og utveksling av erfaringer fra land og organisasjoner som har oppnådd gode resultater, vil være viktige bidrag for å nå materialgjenvinningsmålene.

Målene fremgår av artikkel 6 i direktivet, som endret ved det nye emballasjedirektivet 2008/852/EU.  Målene fastsatt i direktivet for 2025 og 2030 er rettslig bindende forpliktelser som landene skal gjennomføre nødvendige tiltak for å oppnå.  Artikkel 6 nr. 1 pålegger landene å innføre de tiltak som er nødvendig for å oppnå målene.  Artikkel 6 nr. 1a gir en begrenset og betinget mulighet for å utsette oppnåelse av målene for resirkulering av de særskilte angitte emballasjekategoriene med inntil 5 år.  Artikkel 6a setter krav til hvordan medlemslandene skal beregne graden av måloppnåelse.

Kommisjonen – dvs  EFTAs overvåkingsorgan for Norges del ved innlemmelse i EØS-avtalen - skal påse at dette skjer.  KOM/ESA vil iht. artikkel 6 nr. 1b kunne kreve endringer i gjennomføringsplanen som iht. artikkel 6 nr. 1a (d) må leveres dersom man ønsker å utsette måloppnåelsen iht. artikkel 6 nr. 1a. Iht. artikkel 12 nr. 3a  skal landene for hvert år rapportere data om gjennomføring av artikkel 6 nr.1 til KOM/ESA.  Iht. artikkel 6b skal KOM/ESA i samarbeid med Det europeiske miljøbyrået rapportere om fremdriften i oppnåelsen av målene senest 3 år før fristene utløper.  Rapportene skal omfatte en vurdering av om det enkelte land har oppfylt målene, en liste over land som står i fare for ikke å nå målene innen fristen og anbefalinger til disse landene, samt eksempler på beste praksis som kan bidra til å nå målene.

Direktivet legger altså til rette for tett oppfølging, samarbeid og dialog for å sikre at målene nås. Hvis et land likevel ikke skulle nå målene, vil KOM/ESA kunne reise traktatbruddsak mot landet.  For ESAs og Norges del følger dette av EØS-avtalen artikkel 109 og Avtalen mellom EFTA-statene om etablering av et overvåkingsorgan og en domstol artiklene 22 og 31. KOM og ESA skal iht. EØS-avtalen artikkel 109 nr. 2 samarbeide for å sikre enhetlig overvåking av partenes forpliktelser.  Det taler for samme tilnærming overfor EØS/EFTA-statene og EUs medlemsland i tilfelle noen av dem ikke skulle nå målene.

Dersom Norge ikke skulle nå målene og ESA skulle velge å reise traktatbruddsak mot oss, vil EFTA-domstolen kunne avsi dom om at vi ikke har oppfylt våre forpliktelser. Vi vil da være forpliktet til å iverksette nødvendige tiltak for å oppfylle dem, dvs. nå målene i direktivet.  Det følger av ovennevnte Overvåkings- og domstolsavtale artikkel 33.  Hvis vi selv etter en slik dom for traktatbrudd fortsatt ikke skulle nå målene, risikerer vi en ny sak.  Domstolen kan imidlertid verken pålegge oss bestemte tiltak og heller ikke idømme bøter for manglende oppfølging. 

Regler for beregning av materialgjenvunnet mengde

Det er positivt at rettsakten presiserer hvordan materialgjenvunnet mengde skal måles, og viktige avklaringer vil komme i Kommisjonens underliggene rettsakter. Disse klargjøringene har betydning for hvor store endringer som er nødvendig ved gjennomføring av regelverket.

SU-behandling og EØS-relevans

Rettsakten ble behandlet i spesialutvalget for miljø 13.november 2018. Videre ble oppdatert EØS-notat sendt SU Miljø på skriftlig prosedyre 5. juni 2020 med svarfrist 15. juni 2020.

Rettsakten endrer direktiv 94/62/EF om emballasje og emballasjeavfall, som har vært en del av EØS-avtalen siden 1995. Rettsakten er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 114 (tidligere artikkel 95 EF) om tilnærming av lover med henblikk på å sikre det indre markeds funksjon.

Klima- og miljødepartementet har vurdert direktivet som EØS-relevant.  Vurderingen er gjort i tråd med kriteriene fastsatt i Meld. St. 5 (2012-2013) EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU, pkt. 5.3.1. 

Direktivet regulerer emballasje og emballasjeavfall. Det berører både helse-, miljø-, nærings- og konkurransemessige aspekter ved emballering av varer og håndtering av emballasjeavfall.  Det omhandler derfor tema som tematisk faller inn under EØS-avtalens hoveddel, protokoller og vedlegg. 

Direktivet endrer direktiv 94/62/EF, som er innlemmet i EØS-avtalen vedlegg II om tekniske forskrifter m.m., del XVII Miljøvern, pkt. 7.  Det henger også sammen med andre rettsakter som er innlemmet I EØS-avtalen, blant annet direktiv 2008/98/EF (rammedirektivet om avfall, vedlegg XX Miljø pkt. 32ff). 

Direktivets formål er å harmonisere nasjonale tiltak for håndtering av emballasje og emballasjeavfall dels for å beskytte miljøet ved å motvirke eller redusere avfallsmengder og de negative konsekvensene av dem og ved å redusere konsekvensene av og effektivisere ressursbruk og bidra til overgangen til en sirkulær økonomi, dels for å sikre det indre markedsfunksjon og redusere handelshindre og konkurransevridning. Formålet er omfattet av del II og del V i EØS-avtalen (hhv. fri varebevegelse og bestemmelser som gjelder alle de fire friheter). Det er dermed omfattet av de forpliktende delene av EØS-samarbeidet. Det griper inn i det indre markeds funksjon fordi det pålegger medlemslandene å innføre tiltak for økt salg av ombruksemballasje og ombruk av emballasje.  Dette vil berøre en rekke næringsdrivende i avfallssektoren og en rekke andre sektorer der det foregår handel over landegrensene.

Direktivet er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 114 (tidligere artikkel 95 EF) om om tilnærming av lover med henblikk på å sikre det indre markeds funksjon. EØS-avtalen artikkel 23 og vedlegg II til Avtalen omhandler felles regler om handel med varer.

EU-regelverk om avfall var en del av EØS-avtalen fra den ble inngått. Dette er omtalt i St.prp. nr. 100 (1991-92) om EØS-avtalen. Da Stortinget ga sin tilslutning til EØS-avtalen ga den derfor samtidig tilslutning til at EU-regelverk om avfall etter en begrenset overgangsperiode skulle være en del av EØS-avtalen.

Direktivet påvirker det indre marked. Det gir regler av betydning for fri bevegelighet og fri konkurranse over landegrensene. Myndighetene pålegges å innføre tiltak for å fremme økt salg av ombruksemballasje og ombruk av emballasje. Dette vil innebære plikter med økonomiske konsekvenser både for de som produserer og handler med emballerte varer og for aktørene i avfallsbransjen. Dette omfatter varer og tjenester som omfattes av EØS-avtalens virkeområde. Dersom Norge i motsetning til EU-landene ikke skulle bli bundet av direktivet, vil aktørene i EU stå overfor strengere krav enn aktørene i Norge, noe som vil kunne påvirke konkurransen om markedet for berørte varer og tjenester I EØS-området. 

Direktivet setter også nye og høyere mål for materialgjenvinning av emballasje.  Målene endrer ikke vurderingen av direktivet som EØS-relevant. Målene vil ikke kunne holdes utenfor ved innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Det ble ikke gjort da gjeldende direktiv ble innlemmet.  Målene henger tett sammen med bestemmelsene forøvrig. De får betydning for tiltakene som myndighetene pålegges å innføre for å oppnå målene og dermed de økonomiske og rettslige rammebetingelsene for aktørene. I lys av EØS-relevansvurderingen over av direktivet som sådan er det heller ikke grunnlag for å hevde at direktivet på grunn av målene ikke er EØS-relevant.

Klima- og miljødepartementet vurderer også direktivet som akseptabelt. Direktivet er jevnt over positivt mottatt av aktørene som berøres. Det gjelder også målene for materialgjenvinning, selv om de anses som krevende når det gjelder hhv. plast- og treemballasje. Rettsakten vil kunne medføre økte kostnader for produsenter, importører, kommuner og næringsliv. Samtidig vil det også kunne gi positive effekter i form av inntekter fra salg av sekundære råvarer og bedre vilkår for materialgjenvinningsindustrien, teknologiutviklere og -leverandører. Totaleffekten avhenger av flere faktorer som utviklingen av markedet for sekundære råvarer og teknologi. Nye rapporteringsforpliktelser og etablering av system for kvalitetssikring og overholdelse vil gi økte administrative kostnader både for næringsliv og myndigheter. Norsk næringsliv, kommuner og organisasjoner har vært overveiende positive da forslaget til rettsakt var på høring. Det vurderes også som hensiktsmessig at vilkårene er så like som mulig for norsk og internasjonalt næringsliv. Ettersom direktivet vurderes som EØS-relevant må det forventes reaksjoner fra EU-siden dersom Norge vurderer rettsakten som ikke-akseptabel, og det kan medføre mulighet for at EU iverksetter prosedyren i EØS-avtalen artikkel 102. Det vil i så fall få uheldige følger for det langvarige, omfattende og tette samarbeidet med EU både på klima- og miljøområdet og vil også kunne påvirke EØS-samarbeidet forøvrig. Det skal derfor mye til for at EØS-relevante rettsakter anses som ikke akseptable. Det er ikke grunnlag for å anse dette direktivet som ikke akseptabelt.

Status

Rettsakten ble vedtatt 30. mai 2018 og er innlemmet i EØS-avtalen. Rettsakten ble gjennomført i Norge ved endringer i avfallsforskriften kapittel 7 om emballasjeavfall og kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer. Endringsforskriftene ble fastsatt 18. mai 2022 og trådte i kraft straks.