(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 13.6.2025)

Sammendrag av innhold                                                                                               

Emballasjeforordningen gir et harmonisert regelverk for EU/EØS-landene, og dermed forutsigbare rammevilkår for produsenter og importører (heretter omtalt som produsent) som setter emballasje på markedet i disse landene. Formålet er å fremme miljømessig bærekraft gjennom hele emballasjeverdikjeden, beskytte miljøet mot negative virkninger fra emballasje og emballasjeavfall, bidra til å fremme en sirkulær økonomi, samt bidra til et velfungerende indre marked. Kravene skal motivere til investeringer i bærekraftige løsninger der emballasjen er designet for redusert mengde emballasje og emballasjeavfall, ombruk og materialgjenvinning med høy kvalitet.

Mange av kravene og pliktene i emballasjedirektivet er videreført eller justert noe. Disse er ikke omtalt nærmere i dette EØS-notatet. Krav til et retur- og pantesystem for drikkevareemballasje av plast og metall er ikke omtalt, fordi dette allerede er etablert i Norge.

Emballasjeforordningen inneholder nye forpliktelser for myndighetene om å oppnå konkrete mål. Samlet mengde emballasjeavfall skal reduseres på landsbasis med 5 prosent innen 2030, 10 prosent innen 2035 og 15 prosent innen 2040, hvor 2018 er referanseår. Videre skal årlig forbruk av lette plastbæreposer på landsbasis ikke overstige 40 stykker per person per år fra 2025.

Det er en rekke dokumentasjonskrav som skal sikre at emballasjen oppfyller forordningens krav, og krav om at denne informasjonen gjøres tilgjengelig. Det er også flere rapporteringskrav, både for produsent og for nasjonale myndigheter.

Flere krav vil tre i kraft senere enn forordningens ikrafttredelsesdato. EU-kommisjonen skal utarbeide en rekke delegerte rettsakter med utdypende bestemmelser om for eksempel krav om materialgjenvinnbar emballasje og grønne offentlige anskaffelser, i tillegg til noen gjennomføringsrettsakter for å spesifisere ulike kriterier, metoder, etc.

Saklig virkeområde

Forordningen gjelder all emballasje uavhengig av hvilke materialer den er laget av og alt emballasjeavfall uansett hvor emballasjeavfallet oppstår. Det er noen mindre unntak, f.eks. for plastemballasje til medisinsk utstyr og diagnostikk. Disse unntakene er ikke omtalt i dette dokumentet.

Sentrale krav i verdikjeden (oversikten er ikke uttømmende)

Emballasjeforordningen inneholder mange krav til ulike aktører i verdikjeden og særlig til produsentene og de som setter emballasje på markedet.

Produktkrav

• Det er forbudt å sette matkontaktemballasje på markedet som inneholder PFAS (per- og polyfluorerte alkyler) dersom mengden PFAS overstiger grenseverdiene som er gitt i forordningen.  
• Emballasje skal designes slik at den kan materialgjenvinnes og slik at den materialgjenvunnede råvaren har tilstrekkelig kvalitet til å erstatte den opprinnelige råvaren.
• Plastemballasje skal inneholde materialgjenvunnet materiale. Kravet til hvor mye som må blandes inn varierer avhengig av både plasttype og emballasjens bruksområde. Noe plastemballasje er unntatt kravene, herunder komposterbar plastemballasje og emballasje til matvarer for spebarn og yngre barn.
• Kaffe- og teposer eller tilsvarende poser for annen drikke, inkludert engangskapsler og etiketter som settes på frukt og grønnsaker, skal være komposterbare ved industriell kompostering.
• Dagens krav om at emballasje skal utformes slik at vekt og volum reduseres til et minimum er utdypet, og emballasje som kun har til hensikt å gi inntrykk av et større volum enn det som faktisk er tilfelle, ikke er i tråd med kravene. Tomrommet mellom emballasjen som brukes under forsendelse og det emballerte produktet, skal ikke overstige 50 prosent, inkludert fyllmaterialet.
• Ombruksemballasje og emballasje som kan fylles flere ganger skal være utformet, designet og omsatt i den hensikt å bli brukt eller fylt på nytt flere ganger. Den som setter slik emballasje på markedet får derfor krav som skal sikre at det finnes et system for ombruk/fylling, og de som bruker emballasjen skal delta i dette systemet. Det er fastsatt målkrav for bruk av denne typen emballasje for ulike sektorer, se tabellen under

Tabell: Målkrav til ombruksemballasje

1.1.2030 

1.1.2040

Transportemballasje

40 %

70 %

Gruppeemballasje

10 %

25 %

Drikkevareemballasje

10 %

40 %

Takeaway mat og drikke

10 %

Forbud mot visse typer engangsemballasje

Det er forbud mot å sette visse typer engangsemballasje på markedet, det gjelder:

• hotell- og serveringsbransjen; engangs plastemballasje for mat og drikke som spises på stedet og porsjonspakninger i plast for sauser/fløte/sukker osv., miniatyr engangsemballasje for kosmetikk- og hygieneprodukter.
• engangs plastemballasje som emballerer grupper av produkter i den hensikt å motivere forbruker til å kjøpe flere enheter.
• engangs plastemballasje for enheter med mindre enn 1,5 kg av fersk frukt/grønnsaker i pakke for salg. Forordningen åpner for at det på nasjonalt nivå kan gjøres unntak for noen områder.
• veldig lette plastbæreposer, dette er typisk poser som man har fersk frukt og grønnsaker i. Forbudet gjelder ikke for matvarer som selges i løsvekt når bruken bidrar til å redusere matsvinn.

Vederlag til produsentansvarsordningene skal differensieres

Finansielt bidrag (vederlag) fra produsent til produsentansvars­ordningen skal differensieres ut fra emballasjens materialgjenvinnbarhet. For plastemballasje kan det i tillegg differensieres ut fra innhold av materialgjenvunnet materiale.

Merking av emballasje og avfallsbeholdere

Det er flere krav til harmonisert merking på emballasjen og avfallsbeholdere. Hensikten er å sikre at den som bruker emballasjen vet hva den inneholder, om den er ombrukbar og at den blir sortert riktig slik at emballasjeavfallet kan materialgjenvinnes med god kvalitet. For emballasje som inngår i et pantesystem er pantesymbolet tilstrekkelig merking for riktig håndtering av tomemballasjen.  

Emballasjen skal merkes med en QR-kode eller tilsvarende digital løsning, slik at både forbruker og aktører i verdikjeden får nødvendig informasjon. 

Krav til myndighetene

Emballasjeforordningen inneholder forpliktelser for myndighetene om å oppnå konkrete mål om reduksjon eller mer ombruk:

• Sørge for at årlig forbruk av lette plastbæreposer (se omtale lenger nede) på landsbasis ikke skal overstige 40 stykker per person per år, eller tilsvarende i vekt, per 31.12.2025, og deretter innen 31.12. hvert år.
• Iverksette tiltak med formål å redusere mengdene emballasjeavfall og miljøpåvirkningen av dette avfallet, samt krav om at mengde emballasjeavfall skal reduseres på landsbasis med 5 prosent innen 2030, 10 prosent innen 2035 og 15 prosent innen 2040 sammenlignet med mengde i 2018.
• Sikre innsamling av emballasjeavfall slik at målene til materialgjenvinning av emballasjeavfall og krav om innblanding av materialgjenvunnet råvare nås.
• Iverksette tiltak som motiverer til å etablere systemer for ombruk av emballasje og system for emballasje som kan fylles flere ganger.

Det er krav om etablering av rutiner for myndighetenes behandling av søknader om godkjenning av ordninger for utvidet produsentansvar, som krav om tredjepartsverifikasjon.

Det er også krav til grønne offentlige anskaffelser, der nærmere kriterier vil bli fastsatt i en underliggende rettsakt.

Det er krav om at nasjonale myndigheter skal innføre bestemmelser om sanksjoner, herunder at overtredelse av noen bestemmelser skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Emballasjeforordningen trer i kraft 20 dager etter at den er publisert i Official Journal of the European Union og reglene gjelder fra 18 måneder etter dette. Det er fravikende frister for bestemmelser der annen dato er spesifisert.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Emballasje er i dag regulert i avfallsforskriften og produktforskriften. Forordningen vil gjennomføres i ny emballasjeforskrift. Det vil være nødvendig å endre dagens forskrifter, inkludert å oppheve flere bestemmelser. Det gjelder både bestemmelser som gjennomfører krav i emballasjedirektivet, og egne nasjonale bestemmelser som erstattes av regler i forordningen.

Kravet om forbud mot PFAS i matkontaktemballasje er vurdert å ikke ha konsekvenser for forskrift om materialer og gjenstander i kontakt med næringsmidler (matkontaktforskriften) som er Mattilsynets myndighetsområde.

Det stilles krav i forordningen som er begrunnet i bærekraftshensyn, som for eksempel innhold av materialgjenvunnet materiale og ressurseffektivitet. Slike krav vil kunne vedtas med hjemmel i lov om bærekraftige produkter og verdikjeder (i kraft 1. juli 2024).

Kommende underliggende rettsakter med spesifikke krav vil også måtte gjennomføres i norsk regelverk, forutsatt at de innlemmes i EØS-avtalen. Disse behandles i egne EØS-notater etter hvert som de kommer.

Økonomiske og administrative konsekvenser

En mer sirkulær økonomi innen emballasje styrker forbrukerrettigheter, reduserer negative påvirkninger på miljøet og menneskers helse, reduserer EUs importavhengighet av råvarer og fossilt brensel, stimulerer innovasjon og bidrar til økonomisk vekst i EU/EØS.  

EU-kommisjonens konsekvensvurdering av forslag til forordning og vurdering av konsekvensene i Norge

EU-kommisjonen har i sin konsekvensvurdering vurdert at det samlet sett gir best effekt å innføre de vedtatte obligatoriske målene for avfallsreduksjon, ombrukskrav for enkelte sektorer, minimumskrav til innhold av materialgjenvunnet materiale i plastemballasje, og bestemmelser for å sikre materialgjenvinnbarhet av all emballasje.  Beregnet helårseffekten i 2030 i netto reduserte kostnader for EUs økonomi er totalt 47,2 mrd. euro sammenlignet med baseline, uten endring av dagens direktiv. I dette tallet inngår reduserte kostnader for forbrukerne som følge av mindre emballasjeforbruk på 51,7 mrd. euro, mens det er beregnet en kostnad for næringslivet på 4,5 mrd. euro. Miljønytten er beregnet til 6,4 mrd. euro. Samlet nettonytte i monetære termer er beregnet til 53,6 mrd. euro.

EU-kommisjonen har gjort en særskilt livsløpsanalyse (LCA) for engangs- og ombruksemballasje til matvarer.og sett på miljøpåvirkningen i tråd med EUs metodikk for miljøfotavtrykk (PEF-metoden). Det var ikke mulig å konkludere med at enkelte emballasjealternativer (engangs vs ombruk) for drikkevarer har systematisk lavere påvirkning på klima og miljø enn andre. Effektene er avhengig av i hvor stor grad emballasjen og bruken av emballasjen er optimalisert. Eksempler på viktige forutsetninger for engangsemballasje er andel materialgjenvinning ved endt levetid, antatt masse/vekt av varen og den spesifikke materialsammensetningen. For ombruks emballasjeprodukter er antall ganger ombruk (rotasjoner), energi- og varmebehovet i vaskefasen ved ombruk og den totale massen/vekten av emballasjen viktige forutsetninger.

EU-kommisjonens vurdering av nytte og kostnader omfatter ikke Norge. Miljødirektoratet har heller ikke gjennomført en omfattende analyse og har derfor ikke grunnlag for å kvantifisere verken den miljømessige nytten eller kostnadene i Norge. Deler av nytten og kostnadene av å innføre regelverket i Norge vil uansett komme i andre land, siden mye av emballasjen og emballerte produkter vi bruker importeres.

Norge har et bedre utviklet retursystem for engangs drikkevareemballasje enn mange EU-land, der mye av denne emballasjen inngår i et pantesystem. De fleste norske produsenter har sluttet med ombruk av drikkevareemballasje, og krav til ombruk av drikkevareemballasje vil dermed kreve etablering av infrastruktur for innsamling, transport og håndtering av ombruksemballasje.

Forordningen vil styrke markedet for materialgjenvunnet råvare og dermed gjøre slik råvare mer konkurransedyktig prismessig. Forordningen vil også redusere kostnadene ved avfallshåndteringen, som også norske virksomheter vil dra nytte av. Utover en miljømessig nytte, vil gjennomføring av forordningen i hele EØS-området styrke det indre marked og bidra til like konkurranseforhold i hele Europa. Det vil generelt være positivt for de deler av norsk næringsliv som konkurrerer utenfor Norge.

Klima- miljønytte 

Klima- og miljønytten av forordningen kommer særlig fra redusert uttak av råvarer for å produsere emballasje. Redusert råvareuttak bidrar til redusert arealbruk og dermed mindre påvirkning av naturmangfold, mindre klimagassutslipp fra uttak og transport av råvarer, redusert forurensning og ofte også mindre bruk av kjemikalier. Forordningen vil også medføre mindre klimagassutslipp i senere ledd i verdikjeden på grunn av mindre bruk av emballasje og redusert transport, bl.a. fordi det stilles krav som gir mindre tomrom. Økte krav til refill, ombruk og materialgjenvinning av emballasje vil bidra til å redusere mengdene emballasjeavfall som går til forbrenning, og dermed redusere utslipp av klimagasser og andre utslipp fra avfallsforbrenning i Norge og andre land som håndterer norsk emballasjeavfall. Det må også forventes at forordningen vil føre til mindre emballasje i bruk og derigjennom at mindre emballasje kommer på avveier som forsøpling.

Samtidig vil krav om ombruk av emballasje kunne føre til noe mer transport enn i dag, i tillegg til bruk av kjemikalier og vann til vask av ombruksemballasjen.

Konsekvenser for næringslivet

Regelverket vil ha både økonomiske og administrative kostnader for næringslivet.

For produsent

Produsent må endre sin emballasje for at den skal oppfylle nye krav til emballasjens sammensetning, merking, komposterbarhet mv. for at den lovlig kan settes på det europeiske markedet.

Forordningens krav om å redusere mengden emballasjeavfall med henholdsvis 5, 10 og 15 prosent i 2030, 2035 og 2040 vil bety at produsentene må vurdere design og materialbruk på emballasjen, både med hensyn til vekt og volum. Konsekvensene vil avhenge av kostnadene ved å utvikle nytt design og ny emballasje, og kostnader ved produksjonen. Samtidig vil endringer som fører til mindre emballasjebruk spare materialer og transportvolum, og også kunne bidra til lavere produksjons- og distribusjonskostnader.

Økte krav til bruk av materialgjenvunnet råvare i plastemballasje vil kunne gi økte kostnader for produsentene avhengig av kostnadene for materialgjenvunnet råvare sammenliknet med primær råvare.  

Avfallsbeholdere for innsamling av emballasjeavfall skal merkes med harmoniserte symboler. Om dagens merking må endres skal kostnadene dekkes av produsentene.  

Krav til utvidet produsentansvar er innført for emballasje i Norge, men krav til at vederlag for deltagelse i produsentansvarsordningene skal differensieres ut fra hvor egnet emballasjen er for materialgjenvinning (økomodulering) og eventuelt ut fra innhold av materialgjenvunnet plast er nytt i norsk regelverk. Etablering av systemer for differensiert vederlag vil gi kostnader for produsentansvarsordningene, og dermed for produsenter av emballasje.

Kravet om mer ombrukbar emballasje kan gi økte kostnader for produksjon av selve emballasjen fordi den skal tåle ombruk med gjentatte håndteringer. Samtidig kan det også bety at produserte enheter går ned fordi de som bruker/fyller emballasje trenger å anskaffe færre emballasjeenheter.

Det er forbud mot å sette visse typer engangsemballasje på markedet. I tilfeller hvor det fortsatt må brukes emballasje kan forbudet føre til at det må brukes annen type emballasje, selv om det finnes noen unntaksmulighete. Konsekvensene for produsent/importør vil avhenge av kostnaden ved å produsere emballasje i andre materialer og hvorvidt den alternative emballasjen fungerer like bra.

Forbud mot PFAS i matkontaktemballasje følger opp forslag til regulering av disse stoffene i EUs kjemikalieregelverk som ble levert til EUs kjemikaliebyrå i januar 2023 og er til vurdering der. Kostnadene ved å tilpasse seg forbud/begrensing i bruk av PFAS i matemballasje kommer tidligere enn forventet. 

Vi forventer at økte kostnader for emballasjeprodusentene iallfall delvis belastes prisene til virksomhetene som bruker emballasje - i praksis alle vareproduserende virksomheter. Kravet om differensiert vederlag gjør at produsenter som har emballasje som egner seg godt for ombruk og materialgjenvinning normalt vil måtte betale mindre i vederlag til produsentansvarsordningene enn de som har mindre sirkulær emballasje.   

For næringer som bruker emballasje eller omsetter emballerte produkter 

Kravene i forordningen om at emballasje i større grad skal kunne inngå i et ombrukssystem og lettere kunne materialgjenvinnes vil, i alle fall i starten, kunne gjøre emballasjen dyrere for vareproduserende næringer. I tillegg vil det komme administrative kostnader til omlegging av systemer og rutiner.

Krav som gjelder omlegging til annen emballasje kan potensielt føre til mindre funksjonell emballasje, særlig i en overgangsfase, som for eksempel kan føre til økt brekkasje og matsvinn om de alternative emballasjeslagene ikke fungerer godt nok og unntaksmulighetene fra kravene i forordningen ikke hindrer dette.

Krav om å redusere mengden emballasjeavfall som oppstår vil bety at virksomheter som bruker emballasje må vurdere designet, både med hensyn til vekt, volum og beskyttelsesegenskaper. De totale konsekvensene for disse virksomhetene er uklare, men mindre emballasje kan gi lavere produksjons- og distribusjonskostnader.

Kravene i forordningen til de som selger drikkevarer til sluttbruker om å ha minst 10 % av disse produktene i ombruksemballasje i 2030 vil medføre administrative kostnader til omlegging av systemer og rutiner. Det kan også komme økte kostnader til lagring av brukt ombruksemballasje og logistikk rundt returnering av denne brukte ombruksemballasjen til produsent. 

Konsekvenser for kommunene

Forordningen stiller krav til at avfallsbeholdere for bringe- og henteordninger skal merkes med symboler for ulike emballasjetyper for å sikre riktig sortering av emballasjeavfallet. Det finnes allerede en frivillig merkeordning for emballasje og avfallsbeholdere i Norge som brukes av kommunene, avfallsbransjen og deler av handelsnæringen/dagligvarebransjen. Symboler vil fastsettes i en underliggende rettsakt, og det er for tidlig å si om disse samsvarer med de symbolene som er i bruk i Norge i dag. EU-kommisjonen er kjent med det nordiske arbeidet for å harmonisere symbolene på emballasjen og avfallsbeholdere. Om dagens merking må endres, vil det gi en kostnad for kommunene.

Kommunene har ansvaret for innsamling og behandling av avfall fra husholdningene og finansierer dette over avfallsgebyret. Produsentene, som er omfattet av produsentansvaret, må kompensere kommunene for utgifter til merking av avfallsbeholder for emballasjeavfall.

Hvis mindre emballasje havner utenfor avfallssystemet og derfor ikke ender som forsøpling, vil det redusere behovet for opprydding, og gjennom det gi en besparelse for kommunene.

Konsekvenser for aktører innen ombruk og materialgjenvinning

Krav om at emballasje skal være materialgjenvinnbar og tiltak for å styrke markedet for materialgjenvunnet plast, vil kunne bidra til å redusere kostnader som avfallsbransjen har ved sortering og materialgjenvinning av emballasje.

Krav om ombruk og refill-løsninger gir næringslivet muligheter for å utvikle nye, sirkulære forretningsmodeller.

Konsekvenser for offentlig forvaltning

Gjennomføringen av forordningen vil medføre administrative kostnader ved gjennomføring av regelverket, samt endringer i eksisterende regelverk og veiledning om det. Noen bestemmelser er allerede ivaretatt i dagens regelverk. 

Miljøforvaltningen må også utarbeide nasjonale regler der forordningen legger opp til det, samt utrede nasjonale tiltak der forordningen gir handlingsrom, for å finne de mest kostnadseffektive tiltakene nasjonalt for å gjennomføre forordningens krav.

Forordningen etablerer krav om tredjepartsverifikasjon i forbindelse med søknader om godkjenning av produsentansvarsordninger. Det vil føre til noe arbeid med å etablere kriterier mv. for slike verifikasjoner. Dette arbeidet antas samtidig å kunne få en viss overføringsverdi til andre produsentansvarsordninger enn emballasje.

Etablering av godkjenningsordninger for ombruk- og refyllingssystemer vil ha en administrativ kostnad.

Forordningens bestemmelse til grønne offentlige anskaffelser må gjennomføres i norsk regelverk, og gir også konsekvenser for offentlige innkjøperes kravstilling ved offentlige anskaffelser.

Konsekvenser for forbrukerne

Vi forventer at økte kostnader til produsentene i stor grad vil bli tatt ut gjennom økte priser og derved økte kostnader for forbrukerne.

Husholdningene betaler et avfallsgebyr som skal dekke kommunenes kostnader for håndtering av husholdningsavfallet etter selvkostprinsippet. Endringer som kommer som følge av forordningen har en mindre betydning for størrelsen på dette avfallsgebyret, fordi nødvendige kostnader til separat innsamling og videre håndtering av emballasjeavfall skal dekkes av produsentene, men kan redusere kostnader knyttet til innsamling og håndtering av emballasjeavfall som i dag forbrennes. Samtidig kan redusert bruk av emballasje gi en besparelse for forbrukerne, ved at de slipper å betale for emballasje som ikke lengre trengs å bli produsert eller avfallsbehandlet. EU-kommisjonen forventer at dette vil være en betydelig besparelse.

Krav om ombruk og refill-løsninger for take-away vil ha betydning for forbrukerne. Hvis bestemmelsene fører til at forbrukerne bruker emballasjen flere ganger, kan det bety reduserte kostnader. Krav til reduksjon i antall plastbæreposer innebærer at forbrukerne må legge om handlemønstret sitt i enda større grad, og frakte varer hjem med mindre bruk av plastbæreposer.

Varighet av tiltakene

Det er en klar intensjon med regelverket at det skal bidra til varig reduksjon i bruk av emballasje, mer ombruk og refill-løsninger og økt materialgjenvinning av emballasjeavfall i årene framover. Forordningen inneholder også en gradvis økning i ambisjonsnivået og krav på noen områder som også vil bidra til en gradvis styrking og varig endring.

Sakkyndige instansers merknader

Miljødirektoratet la EU-kommisjonens forslag ut på høring 17. januar 2023. Innspillene finnes i sin helhet på Miljødirektoratets høringssider. Det er bred støtte om en felles regulering i EU/EØS, men det er særlig to krav i forslaget som flere i bransjen var bekymret for. Det ene var forslaget om at vederlaget som produsent/importør betaler til produsentansvarsordningene skal differensieres ut fra produktets innhold av materialgjenvunnet materiale, og det andre var innføring av krav om bruk av ombruksemballasje for drikkevarer fra 2030 og 2040. For differensiert vederlag ble det stilt spørsmål ved en slik ordning, fordi kostnader ved håndtering av avfallet er uavhengig av hvor mye materialgjenvunnet materiale produktet inneholder. Bekymringen om ombruk er begrunnet med at det hevdes at engangsemballasje er mer miljøvennlig samlet sett, enn ombruksemballasje. Det kom også ett høringsinnspill om at pantemerket er tilstrekkelig merking for korrekt avfallshåndtering på drikkevaremballasje med pant, og at det derfor ikke bør være krav om øvrig merking på slik drikkevareemballasje siden det kan forvirre forbrukerne.

Det er informert om EU-kommisjonens høring av deres forslag til emballasjeforordning på Miljødirektoratets nettsider. Miljødirektoratet har sendt et norsk innspill til EU-høringen.  Miljødirektoratet gikk tidlig ut med en nyhetsmelding om forslaget for å sikre at næringslivet får kjennskap til det pågående regelverksarbeidet i EU og hva det innebærer for dem.   

EØS-notat (foreløpig posisjonsnotat) ble sendt på skriftlig prosedyre til spesialutvalget for miljø (5.5.23 - 22.5.23).

Vurdering

EØS-relevans

Emballasjeforordningen skal fremme miljømessig bærekraft gjennom hele emballasjeverdikjeden, beskytte miljøet mot negative virkninger fra emballasje og emballasjeavfall, bidra til å fremme en sirkulær økonomi, samt sikre et velfungerende indre marked. Forordningen er hjemlet i traktaten om den europeiske unions virkemåte artikkel 114 om det indre marked. Den er innenfor EØS-avtalens saklige og geografiske virkeområde og erstatter dagens emballasjedirektiv, som er tatt inn i EØS-avtalen. Direktivet om emballasje og emballasjeavfall (94/62/EC) med endringer er gjennomført i norsk rett, blant annet i avfallsforskriften kapittel 6 om retursystem for emballasje av drikkevarer og 7 om emballasje og emballasjeavfall.

Forordningen inneholder bestemmelser om sanksjoner ved brudd på enkelte artikler. Så lenge sanksjonsforpliktelsene kan ivaretas gjennom administrative sanksjoner (herunder overtredelsesgebyr) og ikke forplikter til kriminalisering, vil det i utgangspunktet ikke være behov for nasjonale tilpasninger av sanksjonsbestemmelsene ut ifra EØS-relevans.

Krav til medlemslandene

Årlig forbruk av lette plastbæreposer, f.eks. de plastbæreposene som kjøpes i butikken for å frakte varer i, skal på landsbasis ikke overstige 40 stykker per person per år. I 2023 var samlet forbruk av slike plastbæreposer ca. 190 poser per person, dersom vi trekker ut de veldig lette plastbæreposer som typiske er til frukt og brød er forbruket på 140 poser. Vi er fortsatt langt unna å nå målkravet om 40 plastbæreposer per person innen utgangen av 2025.

Mengde emballasjeavfall per innbygger skal reduseres

Mengde emballasjeavfall per innbygger på landsbasis skal reduseres med 5 prosent i 2030, 10 prosent i 2035 og 15 prosent i 2040, sammenliknet med 2018-mengden.

Flere av tiltakene i forordningen vil ha effekt på Norges måloppnåelse. Konsekvensvurderingen fra EU-kommisjonen anslår at kravet om å unngå unødvendig emballasje, redusere tomrommet og mer ombruk, vil bidra til 60 prosent av reduksjonskravet for 2030. For de resterende 40 prosentpoengene vil det være behov for å iverksette andre tiltak nasjonalt. 

I 2018 var mengden emballasjeavfall 123 kg per innbygger i Norge og i 2022 økte dette til 135 kg per innbygger. Tallene er uten treemballasjeavfall, fordi rapporteringsgrunnlaget og metode for beregning av mengde treemballasjeavfall ble endret i 2022. Dette har stor effekt på vurdering av måloppnåelsen, samtidig som usikkerheten i tallene er stor.

Landene har et spillerom til å bruke økonomiske virkemidler og andre virkemidler, inkludert insentiver gjennom utvidet produsentansvar og produsentansvarsordninger.  Miljødirektoratet vil vurdere nærmere hvordan vi forventer at mengden emballasjeavfall vil utvikle seg og vurdere tiltak og virkemidler som kan bidra til å nå målet for 2030.

Krav til ombruk og forbud mot visse typer engangsemballasje

System for ombruk og refill

Forordningen har klare mål om mer bruk av ombruksemballasje og emballasje som kan fylles flere ganger. Målene er rettet mot de økonomiske aktørene, men medlemslandene skal gjøre tiltak for å motivere næringslivet til å etablere slike systemer. Forordningen nevner f.eks. pante- og returordninger for emballasje som kan brukes flere ganger, eller økonomiske virkemidler som avgift på engangsemballasje. 

Miljøavgiften for drikkevaremballasje reduseres med andelen drikkevareemballasje som returneres, mens grunnavgiften på engangs drikkevareemballasje ble innført for å gi insentiv for bruk av ombruksemballasje. Det er imidlertid svært liten andel ombruksemballasje for drikkevarer i Norge i dag.

Returordninger for andre emballasjetyper enn drikkevareemballasje er ikke regulert i forskrift, men det finnes eksisterende returordninger for blant annet transportemballasje som kasser og paller til dagligvarehandelen.

Returpunkter for ombruks drikkevareemballasje

Medlemslandene skal sikre at returpunkter for ombruks drikkevareemballasje er like tilgjengelig som returpunkt for engangs drikkevareemballasje. Mesteparten av drikkevareemballasje i Norge er engangs, med unntak av noe ombruks drikkevareemballasje i glass som brukes i serverings­bransjen. Norge har et velfungerende retur- og pantesystem for engangs drikkevareemballasje. Miljødirektoratet vurderer nærmere hvordan dette systemet kan utvides og eventuelt suppleres slik at det sikres returpunkt for ombruks drikkevareemballasje.

Forbud mot visse typer engangsemballasje

Forordningen gir EU/EØS-landene en viss adgang til å bestemme unntak fra forbudet mot bruk av engangs plastemballasje for enheter under 1,5 kg fersk frukt og grønnsaker. Miljødirektoratet er kjent med at dagligvarebransjen er bekymret for dette forbudet og effekten det vil ha både på matsvinn og forbruk. Små salgsenheter har ifølge bransjen økt salget (og dermed forbruket) av frukt og grønt. I hvilken grad det er behov for å gi unntak i Norge vil vurderes nærmere.

Forutsetning for vellykket gjennomføring

En vellykket gjennomføring forutsetter en bred og tidlig involvering av hele emballasjens verdikjede, og at produsenter, importører og andre aktører i verdikjeden allerede nå forbereder seg på de nye kravene.

Norske syn som er fremmet

Emballasjeforordningen er i tråd med overordnede norske innspill til EUs regelverksutvikling. Regelverket gir insentiv til utvikling av teknologier og sorteringsløsninger, og avgrenser ikke framtidige muligheter basert på hva som anses som best tilgjengelige teknologi i dag. Norge støtter krav som fremmer design for sirkulær økonomi og design som minimerer forsøpling, særlig for plastemballasje.

Miljødirektoratet har fremmet innspill om at kravet om at veldig lette plastbæreposer som skal være komposterbare, må tilpasses nasjonal løsning for håndtering av matavfall. For matavfall som går til biogassanlegg vil ikke plasten brytes ned, men sorteres ut i en restfraksjon (rejekt) som går til forbrenning. Nytten ved å bruke komposterbar plast i denne emballasjen i Norge er liten. Forordningen åpner for at medlemslandene kan velge å stille krav om at veldig lette og lette plastbæreposer skal være komposterbare, men det er ikke et felleseuropeisk krav om dette.

Videre har Miljødirektoratet spilt inn at for drikkevareemballasje med pant som skal inngå i et pantesystem, bør det være tilstrekkelig at drikkevareemballasjen merkes med pantemerket for å oppfylle merkekravet for riktig avfallshåndtering (dvs. innlevering til pantesystem). Forordningen ivaretar dette.

Norge har redegjort for vår pante- og returordning for drikkevareemballasje inkludert den høye returandelen som oppnås.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Endring av emballasjedirektivet (del av pakke sirkulær økonomi) - regjeringen.no

Veikart - gjennomgang av krav til emballasje - regjeringen.no

Videreutvikling av produsentansvar i Norge, deloppdrag 2

Status

Det er enighet mellom Europaparlamentet og Rådet om emballasjeforordningen og plenum i parlamentet støttet 24. april denne enigheten. Endelig vedtak forventes høsten 2024. Det forventes ingen endringer i de konkrete kravene.  

Emballasjeforordningen vil gjelde fra 18 måneder etter at den er trådt i kraft.

Miljødirektoratet vil delta i arbeidet i ekspertgrupper for underliggende rettsakter på prioriterte områder.

Miljødirektoratet koordinerer gjennomføringen av forordningen i Norge og har etablert samarbeid med flere andre etater, blant annet Mattilsynet, Direktoratet for medisinske produkter, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring og Tolletaten.

EUs nye emballasjeforordning er et verdikjederegelverk med krav som dekker hele livsløpet til emballasje, sikrer bedre design for ombruk og materialgjenvinning, og reduserer mengdene emballasje og emballasjeavfall. Den erstatter dagens emballasjedirektiv (94/62/EC) og endrer EUs forordning om markedstilsyn og produktansvar ((EU) 2019/1020) og EUs direktiv om plastprodukter ((EU) 2019/904). Den ble vedtatt høsten 2024, og trådte i kraft i EU 11. februar 2025

Emballasjeforordningen er en viktig del av EUs grønne giv og EUs handlingsplan for sirkulær økonomi. I tillegg bidrar den til å forbedre EUs implementering av forpliktelser overfor FNs bærekraftsmål.

Emballasjeforordningen reduserer forskjellene mellom hvordan medlemsland regulerer emballasje i dag og skaper mindre usikkerhet og mer stabilitet i det indre marked. Forordningen etablerer de rettslige rammevilkårene for emballasjens verdikjede med hensyn til bærekraft og merking.  Det stilles krav til dokumentasjon av bærekraftsegenskaper og tilgjengeliggjøring av slik gjennom digitalisering og bruk av grønne innkjøpskriterier i offentlige anskaffelser,

Det er tallfestet mål om reduksjon i mengde emballasjeavfall. Vedtatte mål om materialgjenvinnings for emballasjeavfall videreføres..

Endringene skal bidra til:

• mindre unødvendig bruk av emballasje
• mer ombruk og materialgjenvinning av emballasje
• økt innhold av gjenvunnet materiale i ny emabllasje
• mindre emballasjeavfall
• mindre bruk av helse og miljøskadelige stoffer i emballasje  
• strenge krav til produsentene for å sikre at de tar ansvar i hele verdikjeden

Dette EØS-notatet omtaler overordnet hovedtrekkene i ny forordning. Forordningen gir EU-kommisjonen mandat til å fastsette utfyllende, underliggende rettsakter, som vil blir utviklet fortløpende de neste årene frem til 5 år etter at den er vedtatt.