BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 24.5.2012)

Sammendrag av innhold
Rettsakten endrer vedlegget i forordning (EF) nr 1924/2006 (påstandsforordningen) ved å innføre fem nye ernæringspåstander.

Dette gjelder følgende påstander:

KILDE TIL OMEGA-3 FETTSYRER
En påstand om at et næringsmiddel er kilde til omega-3 fettsyrer, og enhver annen påstand som kan antas å ha samme betydning for forbrukeren, kan bare framsettes dersom produktet inneholder minst 0,3 g alpha-linolenic acid per 100 g og per 100 kcal, eller minst 40 mg av eicosapentaenoic acid and docosahexaenoic acid tilsammen per 100 g and per 100 kcal.

HØYT INNHOLD AV OMEGA-3 FETTSYRER
En påstand om at et næringsmiddel har et høyt innhold av omega-3 fettsyrer, og enhver annen påstand som kan antas å ha samme betydning for forbrukeren, kan bare framsettes dersom produktet inneholder minst 0,6 g alpha-linolenic acid per 100 g and per 100 kcal, eller minst 80 mg av eicosapentaenoic acid and docosahexaenoic acid tilsammen per 100 g and per 100 kcal.

HØYT INNHOLD AV ENUMETTET FETT
En påstand om at et næringsmiddel har høyt innhold av enumettet fett, og enhver annen påstand som kan antas å ha samme betydning for forbrukeren, kan bare framsettes dersom minst 45 % av fettsyrene i produktet kommer fra enumettet fett, under den forutsetning at andelen enumettet fett gir mer enn 20 % av energien i produktet.

HØYT INNHOLD AV FLERUMETTET FETT
En påstand om at et næringsmiddel har høyt innhold av flerumettet fett, og enhver annen påstand som kan antas å ha samme betydning for forbrukeren, kan bare framsettes dersom minst 45 % av fettsyrene i produktet kommer fra flerumettet fett, under den forutsetning at andelen flerumettet fett gir mer enn 20 % av energien i produktet.

HØYT INNHOLD AV UMETTET FETT
En påstand om at et næringsmiddel har høyt innhold av umettet fett, og enhver annen påstand som kan antas å ha samme betydning for forbrukeren, kan bare framsettes dersom minst 70 % av fettsyrene i produktet kommer fra umettet fett, under den forutsetning at andelen umettet fett gir mer enn 20 % av energien i produktet.

Disse fem ernæringspåstandene kan benyttes dersom de nærmere angitte bruksbeting
elsenen er oppfylt og de øvrige bestemmelsene i påstandsforordningen er oppfylt.

Merknader

Rettslige konsekvenser:
Forordningen implementeres i norsk regelverk ved en endring i § 1 i forskrift 17. februar 2010 om ernærings- og helsepåstander om næringsmidler hvor det fremgår at forordning (EU) nr. 116/2010 endrer forordning (EF) nr. 1924/2006.

Administrative og økonomiske konsekvenser:

Virksomhetene:
Virksomhetene vil måtte forholde seg til de ernæringspåstandene som fremgår av påstandsforordningens vedlegg og de betingelsene som er satt for bruk. Andre ernæringspåstander er ikke tillatt brukt.

Forbrukerne:
Forbrukerne vil måtte forholde seg til at samme påstander om omega-3 kan benyttes på produkter hvor innholdet av omega-3 er svært forskjellig. Bruken av påstander om umettet fett på fiskeprodukter kan gi inntrykk av at produkter som på ulike måter er tilført vegetabilsk olje er gunstigere enn ubearbeidede fiskeprodukter.

Mattilsynet:
Tilsyn med bruken av ernæringspåstander inngår i det ordinære tilsynet. Tillatte påstander og betingelsene for bruk fremgår av påstandsforordningens vedlegg.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten er vurdert av Spesialutvalget for næringsmidler der Helse-og omsorgsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Utenriksdepartementet og Mattilsynet er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering
Som vedlegg følger et innspill sendt fra Mattilsynet til Kommisjonen i forbindelse med fastsettelsen av rettsakten.

Ernæringspåstander om omega 3 (DHA, EPA og ALA)

Fastsettelse av nivået
I forordning (EF) nr. 1924/2006 (påstandsforordningen) art 5(1) fremgår det bl.a. at det næringsstoffet eller det andre stoffet som påstanden gjelder må forekomme i sluttproduktet i en betydelig mengde eller i en mengde som vil frambringe den påståtte ernæringsmessige eller fysiologiske effekten.

Ved fastsettelsen av kriteriene for bruk av påstander om vitaminer og mineraler bygger man på reglene om næringsdeklarasjon i direktiv 90/496/EØF. Denne typen stoffer kan deklareres når de pr 100g eller pr 100ml utgjør 15% av referanseverdien fastsatt i dette direktivet ut i fra en betraktning om at dette utgjør en "betydelig mengde". Det er ikke fastsatt tilsvarende referanseverdi i dette direktivet når det gjelder omega-3. Nivået på 40 mg som er fastsatt for EPA og DHA i ernæringspåstanden "source of omega-3 fatty acids" bygger imidlertid på samme logikk da dette utgjør 15% av 250mg som EFSA foreslår som "adequate intake" (AI) for EPA+DHA. FAO/WHO anbefaler samme nivå. Dette nivået er begrunnet i hjerte/kar-relaterte sykdommer. Høyere doser er aktuelle ved sekundærforebygging av slike sykdommer. For å benytte "high omega-3 fatty acids" er det satt et nivå på 80mg, ut i fra logikken om at dette er dobbelt så mye (30%) som nivået for "source of".

Norsk inntak
Den nasjonale kostholdsundersøkelsen i 1993 (Norkost) viste følgende inntak av n-3 fettsyrer blant kvinner og menn:

- Linolensyre (ALA) (18:3 n-3) ca 1 g/d blant kvinner og 2 g/d blant menn, tilsvarer ca 0,6 E%.

- Lange n-3 fettsyrer (EPA, DPA, DHA) ca 0,7 g/d blant kvinner og 1,1 g/d blant menn, tilsvarer i underkant av 0,4 E%.

- n-3 fettsyrer totalt ca 2 g/d blant kvinner og 3 g/d blant menn, tilsvarer 0,9-1 E%.

Selv om det ikke foreligger nyere inntaksdata, antar Helsedirektoratet at inntaket det er på omtrent samme nivå i dag. Forbruket av fisk og tran har nok minsket noe, mens konsumet av omega-3 tilskudd har trolig økt siden den gangen.

Mattilsynets vurdering
Siden det på befolkningsnivå er et høyt inntak av omega-3 i Norge, kan det hevdes at innholdet av omega-3 i produkter med påstander om dette må, for å ikke være villedende, ligge på et høyere nivå her enn i land hvor inntaket av omega-3 er lavere.

Det kan også hevdes at når krav til innhold av omega-3 for å kunne benytte en påstand settes lavt, vil det i seg selv være villedende at innholdet av omega-3 i de enkelte produktene med disse påstandene vil ha stor variasjon. Samme type påstand vil kunne dekke over at det innholdsmessig kan være store forskjeller i innholdet av omega-3. Det er for eksempel svært stor forskjell på innholdet av EPA/DHA i fet fisk og beriket brød, men begge kan benyttes påstanden "high in" etter de kriteriene som er satt for dette, jf. eksemplene som fremgår av Mattilsynets innspill til Kommisjonen. Det er da en fare for at forbrukere vil tro at det med tanke på inntaket av EPA/DHA, ikke spiller noen rolle om man spiser fet fisk eller beriket brød. Regelverket for næringsdeklarasjon innebærer heller ikke at det må presiseres hvor mye omega-3 et produkt inneholder.

Det vil imidlertid være vanskelig å argumentere for at man ikke skal ha 250mg/dag EPA/DHA som utgangspunkt for beregningen. Som det fremgår ovenfor er det dette som legges til grunn både av EFSA og FAO/WHO når det gjelder gunstig forebyggende effekt mot hjerte/kar-sykdommer. Dette vil gjelde selv om man i et enkelt land har inntak som overskrider det nivået som legges til grunn som tilstrekkelig med tanke på en positiv effekt. Det at effekten som påstås i det enkelte tilfelle ikke er hjerte/kar-relatert, vil heller ikke kunne begrunne et høyere nivå som utgangspunkt da vi ikke har kunnskap om hvilket nivå som er nødvendig for å oppnå eventuelt andre effekter. Det er heller ikke relevant å forholde seg til de nivåene som er relatert til sekundær forebygging. Det må derfor legges til grunn at man også fra et norsk ståsted forholder seg til at det er 250mg/dag som anses som riktig utgangspunkt for beregningen av innholdet av DHA og EPA når bruksbetingelser for påstander skal settes.

Det er begrensede kilder for inntak av DHA og EPA. Fisk er den sentrale naturlige kilden, og det er den fete fisken som gir betydelig mengde av disse stoffene. Kosttilskudd laget av fiskeoljer vil derfor også være kilder. Det samme gjelder oljer laget av krill og alger. I tillegg finnes det næringsmidler som er beriket med DHA og EPA.

For vitaminer og mineraler vil det som oftest være flere kilder for inntak slik at totalbehovet dekkes ved å spise flere typer mat. Når dette ses i sammenheng med at nivået for å kunne bruke ernæringspåstander for vitaminer og mineraler er satt til 15% av referanseverdien, jf. redegjørelsen om dette ovenfor, vil dette være annerledes for ernæringspåstander om DHA og EPA siden det er få kilder til disse stoffene. Dette tilsier etter Mattilsynets oppfatning at innholdet av EPA og DHA i de enkelte produktene bør være høyere enn 15% av den anbefalte referanseverdien for å kunne anses som en "betydelig mengde", jf. påstandsforordningen art 5 (1). Det å anse 15% som en "betydelig mengde" for EPA og DHA kan kanskje omtales som villedende og tilsi at verdiene som er fastsatt i forordning (EU) nr 116/2010 for at man skal kunne benytte påstander om omega-3, er for lave.

Det kan på denne bakgrunn stilles spørsmål ved bruken av 15% både ved "source of" på 40mg og ved 30% for "high in" på 80mg. Alternative nivåer for disse påstandene vil imidlertid være svært vanskelig å fastsette, og som det er konkludert med ovenfor, bør også Norge forholde seg til at fullt dagsbehov ligger på 250mg.

De innvendingene som kom i forbindelse med utarbeidelsen av disse ernæringspåstandene, både fra forskere, UK og Norge, ble ikke tatt hensyn til. Det må derfor kunne antas at det ikke vil være en enkel sak å få tilslutning til særnorske regler.

Det er i seg selv et problem at forhandlinger som tilpasningstekst kan ta lang tid og at virksomheter og tilsyn må forholde seg til ulik rettstilstand over lengre tid og at resultatet er uforutsigbart.

Mattilsynet finner i utgangspunket at det kan stilles spørsmål ved om innholdet av omega-3 som er satt som vilkår for å bruke påstander om dette, er for lavt. Men det å finne et høyere nivå som kan underbygges med holdbar argumentasjon, er etter Mattilsynets oppfatning ikke realistisk.

Det legges dessuten til grunn at det lave innholdet av omega-3 i produkter som bærer påstander om slikt innhold, ikke medfører at befolkningens inntak av omega-3 vil bli påvirket i uheldig retning. Norge ligger i utgangspunktet godt an når det gjelder inntak av marint omega-3 (DHA/EPA). Som det fremgår ovenfor, er det imidlertid en viss fare for villedning av forbrukerne. Det bør derfor vurderes om man i forbindelse med implementering av disse påstandene bør gå aktivt ut og informere i samarbeid med helsemyndighetene om at kostrådene om inntak av fet fisk bør følges, og at fet fisk, ut i fra den totale ernæringsmessige sammensetningen, ikke kan erstattes av produkter som bærer påstander om innhold av omega-3. Dette kan også ses i sammenheng med at Mattilsynet har sendt en bestilling til VKM om ulike vurderinger av omega-3.

Ernæringspåstander om umettet fett

Mattilsynets vurdering
I forbindelse med innspillet til Kommisjonen, jf. vedlegg, konsentrerte Mattilsynet seg om fiskeprodukter, og det er heller ikke gjort vurderinger av andre produkter i denne omgang. Det kan derfor ikke utelukkes at det er andre uheldige utslag av de bruksbetingelsene som er satt som vi ikke er oppmerksomme på.

Som det fremgår av det norske innspillet, er problemet med de kriteriene som er satt for bruk av de tre påstandene om umettet fett at de vil medføre at slike påstander ikke kan benyttes på fisk, dersom den ikke på noen måte er behandlet og på den måten tilført vegetabilsk olje. Mattilsynet ga uttrykk for at dette vil innebære at forbrukerne blir villedet.

I innspillet til Kommisjonen pekte Mattilsynet på følgende tre løsninger som bedre alternativer:

• Ikke tillate de tre påstandene om umettet fett i Norge
• Fiskeprodukter kan kun oppnå bruk av påstander om umettet fett ut i fra innholdet av marine oljer (dvs. ubearbeidet fisk vil ikke kunne benytte påstander, men det vil da heller ikke bearbeidede produkter.)
• Kravet til innholdet av umettet fett i fiskeprodukter senkes, samtidig som kun innholdet av marine oljer tas i betraktning.

Det å bruke en ernæringspåstand om umettet fett signaliserer i seg selv at inntak av umettet fett har en gunstig ernæringsmessig effekt. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved hvor viktig denne typen påstander er. I seg selv er de kanskje ikke viktige, men det ligger en forutsetning om at dette bidrar til at umettet fett kommer som erstatning for mettet fett, ikke som tillegg.

Det er ikke mulig å si i hvor stor grad forbrukernes valg av ulike fiskeprodukter vil styres av bruken av påstander, men det kan hevdes at bruken av påstander om umettet fett vil gi en veiledning om hvilket fiskeprodukt man skal velge. De vilkårene som er satt i forordning (EF) nr 116/2010 vil imidlertid ikke være til hjelp for å velge riktige fiskeprodukter, tvert i mot vil det skapes et inntrykk av at bearbeidede produkter er bedre enn de ubearbeidede.

Mattilsynet kjenner ikke til i hvor stor grad påstander om umettet fett er i bruk og i hvilken grad dette er påstander som bransjen vil ønske å benytte. Det kan dessuten stilles spørsmål ved hvor aktuelle disse påstandene vil være på fiskeprodukter i tillegg til omega-3 påstander. Det må kunne antas at det er de sistnevnte påstandene som hovedsaklig vil benyttes for produkter som inneholder marine oljer (DHA/EPA).

Kommisjonen tok ikke hensyn til argumentene ovenfor ved fastsettelsen av vilkårene.

Det er i seg selv et problem at forhandlinger som tilpasningstekst kan ta lang tid og at virksomheter og tilsyn må forholde seg til ulik rettstilstand over lengre tid og at resultatet er uforutsigbart.

Etter Mattilsynets oppfatning gir de bruksbetingelsene som er satt for bruk av påstander om umettet fett et villedende resultat når det gjelder bruken av slike påstander på ulike typer fiskeprodukter. Mattilsynet legger likevel til grunn at dette ikke er en sak hvor det bør forhandles om norsk tilpasningstekst. Dette bygger på at det er usikkert i hvilken grad denne typen ernæringspåstander vil bli benyttet og om de faktisk vil påvirke forbrukernes valg av fiskeprodukter.

De rådene som kommuniseres fra offentlige myndigheter er entydige når det gjelder å øke inntaket av fisk, og da særlig fet fisk. Det vises i denne sammenheng til utkast til nye kostråd utarbeidet av Nasjonalt råd for ernæring. Kriteriene som er satt for bruk av Nøkkelhullet innebærer dessuten at dette symbolet kan benyttes på all ubearbeidet fisk. Det er også satt kriterier for øvrige fiskeprodukter som skal sikre at Nøkkelhullet gir forbrukerne veiledning i å velge de produktene som har den ernæringsmessige mest gunstige sammensetningen innenfor denne produktgruppen.

Konklusjon
Mattilsynet anser rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Status
Rettsakten innlemmet i EØS-avtalen.