BAKGRUNN (fra departementets Schengen-notat, sist oppdatert 19.2.2021)

1. Bakgrunn

Gjeldende Eurodac-forordning tilrettelegger for sammenlikning av fingeravtrykk med sikte på en effektiv anvendelse av Dublin-regelverket, som angir kriterier for å fastsette hvilken medlemsstat som skal være ansvarlig for å behandle en asylsøknad.

Eurodac ble etablert ved forordning 2725/2000 for sammenlikning av fingeravtrykk for en effektiv anvendelse av Dublin-konvensjonen og senere Dublin-forordningen. Et første omarbeidet forslag ble vedtatt av Europaparlamentet og EU-rådet i 2013. Norge er i dag bundet av denne versjonen (Eurodac II-forordningen) med noen unntak. I Eurodac II ble blant annet forordningens formål utvidet til at registeret også kan benyttes for rettshåndhevelsesformål med sikte på å forebygge, avdekke eller etterforske terrorisme og annen alvorlig kriminalitet. (Denne delen av forordningen gjelder p.t. ikke for Norge og blir heller ikke behandlet i dette notatet. Justis- og beredskapsdepartementet har imidlertid et pågående arbeid for å implementere denne delen av rettsakten i norsk regelverk i tråd med fremforhandlet protokoll).

I 2016 la Kommisjonen frem forslag til endringer i Eurodac II-forordningen som ledd i en større reform av det felles europeiske asylsystemet (CEAS). (Se Schengen-notatet «Eurodac III- forordningen». Informasjon som fortsatt er relevant fra dette notatet er for oversiktens skyld inntatt i notatet her.) Europakommisjonens nye endringsforslag knyttet til Eurodac bygger på den midlertidige enigheten oppnådd mellom Rådet og Parlamentet om endringene fra 2016. Forslaget fra 2016 ble imidlertid aldri ferdigstilt, da man ikke klarte å bli enig om de øvrige elementene i CEAS-reformen.

Endringene lagt frem i 2020 har som mål å samle mer presise og fullstendige data for å bedre politikkutformingen på feltet, for igjen å bidra til å kontrollere og oppdage irregulær migrasjon. Formålet med endringene fra 2016 var å reflektere endringene i forslaget til ny Dublin-forordning (som ifm. fremleggelsen av Pakten er blitt delvis videreført i forordning om asyl- og migrasjonshåndtering (AMMR)), sikre et velfungerende system ved å legge til rette for økt opptak og lagring av biometri og å bidra til å bekjempe irregulær migrasjon ved at det lagres treff på alle kategorier.

2. Nærmere om de viktigste endringene i forslaget

Endringsforslagene i Eurodac fra 2016:

Regjeringen stilte seg positiv til endringsforslagene fra 2016. De er i hovedsak videreført i forslaget fra 2020 (se under), men utvidet og justert noe.

Utvidelse av formålet med forordningen (art. 1 (1) b)

En av de største endringene er forslaget om at personer som blir påtruffet i en medlemsstat uten lovlig opphold, men som ikke søker eller har søkt asyl, blir registrert i databasen. I dag blir det tatt fingeravtrykk i slike tilfeller kun for å foreta søk opp mot opplysninger i databasen, og fingeravtrykkene blir ikke lagret. Det foreslås at opplysningene skal lagres i fem år. Endringen medfører at en gruppe irregulære migranter som tidligere ikke ble registrert, nå kan gjenfinnes i databasen.

Lagring og sammenligning av ansiktsfotografi (art. 2)

For å bøte på noen av de utfordringene som statene har i forbindelse med opptak av fingeravtrykk (herunder slipte fingertupper og manglende etterlevelse av fingeravtrykksprosedyrene), er nå bruken av ytterligere biometri regulert i forordningen. I tillegg til fingeravtrykk, skal medlemsstatene oversende ansiktsfoto som lagres i sentralsystemet. De fleste medlemslandene tar allerede i dag bilde av søkerne som lagres nasjonalt. Det tas i første omgang sikte på manuell sammenligning av ansiktsfotoene, men de vil kunne gjøres tilgjengelige for søk i dataprogramvarer i fremtiden.

Registrering av flere opplysninger (art. 12, 13 og 14)

Også ytterligere informasjon om utlendingene skal opptas og lagres, herunder fullt navn, nasjonalitet, fødselsdato og fødested. I dag registreres kun fingeravtrykk og kjønn. Endringen vil blant annet gjøre det lettere å oppdage om personer har oppgitt flere identiteter.

Registrering av barn ned i seks års alder (art. 10, 13 og 14)

Et stort antall enslige mindreårige ankom Europa i 2015. Økningen i antallet barn under 14 år som blir smuglet til Europa har medført behov for å kunne oppta biometri av barn også under 14 år. I forslaget åpnes det derfor for at man skal kunne oppta og lagre fingeravtrykk og ansiktsfoto av barn ned i seksårsalderen. Dette vil lettere kunne bidra til å identifisere barna, samt bruke informasjonen til å gjenfinne familie eller verge i en annen medlemsstat.

Lagring av biometri (art. 17)

Data av tredjelandsborgere eller statsløse som blir tatt i ulovlig grensepassering eller påtruffet uten lovlig opphold i en medlemsstat, foreslås lagret i fem år (tidligere hhv. 18 mnd./ikke lagret i det hele tatt).

Informasjonsdeling med tredjeland (art. 38)

Forslaget åpner også for at informasjon om identitet skal kunne deles med tredjeland i forbindelse med tilbaketakelse der dette er nødvendig for å sikre utstedelse av reisedokumenter. Informasjonsdelingen må gjøres innenfor reglene om datasikkerhet, og det oppstilles forbud mot å dele informasjon om at en person har søkt beskyttelse i Europa.

De nye endringsforslagene fremlagt i 2020:

Oversikt over både søkere og søknader (art. 4 (6))

For å få bedre oversikt og forhindre misbruk, foreslår Kommisjonen å endre Eurodac slik at man kan telle antall asylsøkere og ikke bare antall asylsøknader. P.t. har man ikke oversikt over hvor mange søkere som befinner seg i EU eller de Schengen-assosierte landene da Eurodac kun teller søknader, og samme person kan ha inngitt flere søknader. Dette kan gjøres ved å lenke alle datasett i Eurodac som hører til en person, uavhengig av hvilken kategori de tilhører. Dette gjør det mulig å telle personer. Eu-LISA (Det europeiske byrå for store it-systemer), som Norge er tilknyttet, vil få mulighet til å utarbeide statistikk om antall asylsøkere, førstegangssøkere, herunder hvor mange tredjelandsborgere og statsløse personer som søker asyl i EU/medlemslandene.

Statistikk på tvers av systemene (art. 9 (3))

Eu-LISA vil, basert på interoperabilitetsforordningen, kunne utarbeide statistikk på tvers av systemene (Eurodac, Entry/Exit (europeisk system for inn- og utreisekontroll), ETIAS (felleseuropeisk fremreisesystem) og VIS (informasjonssystem for visum). Dette vil igjen kunne gi et bedre beslutningsgrunnlag for hvordan håndtere migrasjonssituasjonen. I tillegg til Kommisjonen, medlemsstatene og Frontex, skal også EUs asylbyrå (EUAA, nåværende EASO) få tilgang til informasjonen i Eurodac.

Sikre overensstemmelse med forslag til asyl- og migrasjonshåndteringsforordningen og screeningforordningen

For at Eurodac skal være i overensstemmelse med AMMR (delvis bindende for Norge) og ny screeningforordningen (bindende for Norge) inneholder forslaget en rekke bestemmelser som avspeiler alle relevante aspekter vedrørende medlemsstatenes ansvar (de forskjellige kriteriene for å fastslå ansvar, overføring av ansvar og ansvarsopphør). Disse endringene kommer i tillegg til endringsforslagene fra 2016. Forslaget inneholder også endringer knyttet til relokalisering, herunder relokalisering av personer innvilget internasjonal beskyttelse hjemlet i AMMR som gjenspeiler de ulike scenariene i forslaget til AMMR. (Disse bestemmelsene er ikke bindende for Norge). Endringsforslaget knyttet til screeningforordningen går bl.a. ut på å tilpasse tidspunktet fristen for å oppta og overføre biometriske opplysninger om søkere starter å løpe fra.

Opprettelse av en ny kategori for personer ilandsatt som følge av en søk- og redningsoperasjon (art. 14 a)

Forslaget om den nye forordningen om asyl- og migrasjonshåndtering oppretter et nytt ansvarsfastsettelseskriterium for asylsøknader fra personer som er registrert etter at en person er satt i land som følge av en søk- og redningsoperasjon. I dag fastsettes ansvaret for disse personene av kriteriet for irregulær innreise. Forslaget innebærer at det skal være en særskilt kategori for denne gruppen i Eurodac. Etter kommisjonens oppfatning bidrar dette til at de europeiske asylreglene er mer i samsvar med SAR-konvensjonen. Endringene vil også gi et bedre bilde av sammensetningen av migrasjonsstrømmene til Europa. (Relokalisering av personer som er satt i land som følge av en søk- og redningsoperasjon er ikke bindende for Norge).

Opprettelse av ny informasjon/nye felter (art. 12)

Utstedelse av visum (art. 12 (1) u)

Forslaget foreslår å innta et nytt felt for å registrere om asylsøkeren har reist inn med visum utstedt av et medlemsland, hvilket medlemsland som har utstedt eller forlenget visum eller på hvilket lands vegne et visum er utstedt, i tillegg til visumsøknadsnummeret. Dette vil gjøre det lettere å anvende ansvarsfastsettelseskriteriene i AMMR.

Sikkerhetsrisiko (art. 12 (1) v, 13 (2) r), 14 (2) s og 14a (2) r)

Videre foreslås det at det opprettes et felt for registrering for hvorvidt en person etter screening anses å kunne utgjøre en sikkerhetsrisiko. Etter AMMR vil disse utelukkes fra relokalisering. En slik registrering vil også fremskynde saksbehandlingen av asylsøknaden, herunder vurderingen av hvorvidt risikoen er alvorlig nok til å danne grunnlag for eksklusjon eller avslag.

Avslag på asylsøknader (art. 12 (1) x)

Det er foreslått at medlemsstatene skal fylle ut et nytt informasjonsfelt om avslag på asylsøknad og dermed manglende oppholdsrett i medlemsstaten og informasjon om at vedkommende heller ikke har fått tillatelse til å bli iht. prosedyreforordningen. Dette vil styrke returprosedyrene og hjelpe nasjonale myndigheter som håndterer en asylsøker som har fått avslag i en annen medlemsstat.

Innvilget retur- og reintegreringsstøtte (art. 12 (1) z), 13 (2) q) og 14 (2) r), 14a (2) q)

For å forhindre misbruk og «shopping» av retur- og reintegreringsstøtte foreslås det å opprette et nytt felt for å registrere informasjon om slik innvilget støtte.

Konsekvensendringer og endringer som følge av interoperabilitetsforordningen, ETIAS og VIS (kap. VIIIa) (art. 8a, 8d, 40a og 40b)

Forslaget innebærer også en rekke tekniske endringer i Eurodac og interoperabilitetsforordningen, ETIAS og VIS. Endringene skal sikre at Eurodac vil fungere innenfor den nye interoperabilitetsrammen.

Personvern, sikkerhet, menneskerettigheter

Kommisjonen legger til grunn at forslaget er i overensstemmelse med EUs politikk for personvern og sikkerhet, og at det respekterer grunnleggende rettigheter.

3. Rettsgrunnlag og norsk tilknytning

Dette forslaget bruker artikkel 78 (2) (d) i traktaten om Den europeiske unions funksjon (TEUF) som et juridisk grunnlag for å oppta biometriske data til en obligatorisk del innenfor rammen av den internasjonale beskyttelsesprosedyren. Artikkel 78 (2) (e) er det rettslige grunnlaget for kriterier og grunnlag for å fastsette hvilket medlemsland som er ansvarlig for å behandle en søknad om asyl eller subsidiær beskyttelse. Det anvender også artikkel 78 (2) (g) som rettsgrunnlag for bestemmelser knyttet til gjenbosetting. Forslaget bygger deretter på artikkel 79 (2) (c) som rettsgrunnlaget for å identifisere tredjelandsborgere eller statsløse i forbindelse med irregulær migrasjon og ulovlig opphold, herunder utsendelse og hjemsendelse av personer uten lovlig opphold. Forslaget bygger på artikkel 87 (2) (a) for innsamling, lagring, behandling, analyse og utveksling av relevante opplysninger til rettshåndhevelsesformål, og artikkel 88 (2) (a) som rettsgrunnlag for Europols arbeidsområder og oppgaver.

Dagens Eurodac-forordning ble innlemmet i norsk rett i 2015, jf. Prop. 62 L (2014-2015). Forordningen gjelder som norsk lov, med visse unntak, jf. utlendingsloven § 101.

En revidert forordning, vedtatt av Europaparlamentet og Rådet, blir rettslig bindende for EU-landene som overnasjonal lov. Irland har en rett til, etter eget ønske, å velge å delta i vedtakelsen av den reviderte forordningen (opt in/opt out). Danmark bindes ikke automatisk av en revidert Eurodac-forordning, og må eventuelt notifisere EU dersom de vil implementere den.

Norge er tilknyttet Dublin- og Eurodac-samarbeidet gjennom en tilknytningsavtale av 19. januar 2001. Se St. prp. nr. 38 (2000-2001). Ifølge Kommisjonen er forslaget fra 2020 kun en videreføring av Dublin-samarbeidet, jf. tilknytningsavtalen. Norge har etter vår tilknytningsavtale ikke rett til å være med på utviklingen av nytt Dublin- og Eurodac-regelverk i EUs råd (Rådet), og vi har heller ikke stemmerett.

Når det vedtas nye rettsakter i EU på et område som omfattes av saksområdet i avtalen, skal Kommisjonen umiddelbart underrette Norge, jf. tilknytningsavtalen artikkel 2 og artikkel 4 nr. 2. Norge må deretter på selvstendig grunnlag avgjøre om vi skal godta innholdet og innarbeide det i vår interne rett, jf. tilknytningsavtalens artikkel 4 nr. 2.

Norge skal underrette Rådets sekretariat og Kommisjonen innen 30 dager. Dersom rettsakten først kan bli bindende i Norge etter at forfatningsrettslige krav er oppfylt (dvs. at det etter norsk rett vil kreve lovendring og samtykke fra Stortinget), plikter Norge å meddele dette til Rådets sekretariat og Kommisjonen. Norge har deretter en 6 måneders implementeringsfrist.

En revidert rettsakt skal i utgangspunktet anvendes fra og med samme dato av Norge på den ene siden og EU-landene på den andre, med mindre noe annet følger av rettsakten, jf. art. 4 (1). Fra den dato som er fastsatt for rettsaktens ikrafttredelse for Norge og inntil meddelelsen om at de forfatningsrettslige krav er oppfylt, skal Norge dersom det er mulig, anvende innholdet i en revidert rettsakt midlertidig, jf. art. 4 (4).

Dersom Norge gir underretning om å ikke godta innholdet i en rettsakt, vil tilknytningsavtalen anses midlertidig opphørt jf. artikkel 4 nr. 6, med den konsekvens at Norges deltakelse i Dublin-samarbeidet (midlertidig eller permanent) opphører.

Bestemmelsene som omhandler rettshåndhevende myndigheter og Europols tilgang til opplysninger fra Eurodac-databasen, faller utenfor ovennevnte tilknytningsavtale. Norge har imidlertid fremforhandlet en protokoll til tilknytningsavtalen som omfatter denne delen av rettsakten. Når protokollen etter hvert trer i kraft og regelverket implementeres i norsk rett, vil de relevante bestemmelsene i forordningen få virkning også for Norge. Departementet arbeider p.t. med å implementere denne delen av regelverket.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget, i likhet med endringsforslaget fra 2016, innebærer behov for å utvikle den sentrale tekniske løsningen i EU, og behov for implementering og tilpasning i Politidirektoratets og Utlendingsdirektoratets systemer. Det er uklart når forordningen ev. vil tre i kraft, hva de totale utviklingskostnadene blir for den sentrale Eurodac-løsningen, og hva implementeringskostnadene i direktoratene vil være. Foreløpige estimat tilsier at det vil være behov for investeringer på rundt 35 mill. kroner til tilpasninger i POD og UDIs IKT-systemer og arbeidsprosesser, og rundt 5 mill. kr i økte årlige driftskostnader framover. Forslag fra regjeringen som krever budsjettendringer vil bli fremmet for Stortinget i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen. 

Kostnader knyttet til drift og utvikling av den sentrale Eurodac-løsningen dekkes i dag av medlemslandene. Kostnadene påløper etterskuddsvis og fordeles etter en avtalt nøkkel. Norge betaler i dag 4,995 prosent av de årlige kostnadene. Det er ikke foreslått endringer i fordelingsnøkkelen.

Implementering av Eurodac vil bidra til styrket grense- og migrasjonskontroll. Norge vil bli bedre rustet til å forebygge, avverge og bekjempe ulovlig migrasjon, grenseoverskridende kriminalitet og terrorisme. Det vil også kunne ha positive virkninger for søkere og samfunnet. Endringen i Eurodac bidrar til at identitet kan avklares raskere noe som kan bidra til å redusere saksbehandlingstiden for søkere, og dermed bidra til raskere integrering, eventuelt raskere returer. Implementering av systemendringen iht. EUs frister antas også å være sentral for å sikre Norges videre deltakelse i Dublin-samarbeidet.

5. Nasjonal høring

Det følger av utredningsinstruksen punkt 3-3 at Europakommisjonens forslag til regelverk som kan ha vesentlig betydning for Norge, skal gjøres offentlig tilgjengelig uten ugrunnet opphold. Berørte parter skal normalt høres før det foreligger norsk posisjon i saken.

Det er p.t. uvisst når det kan ventes at de foreslåtte endringene i forordningen blir endelig vedtatt og ev. skal implementeres for Norges del. Forslag til endringer i Eurodac vil bli sendt på høring når rettsakten blir endelig vedtatt.

Endringsforslaget fra 2016 ble sendt på nasjonal høring sommeren 2016. Utlendingsdirektoratet, Nasjonalt ID-senter, Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Politiets sikkerhetstjeneste er i hovedsak positive til forslagene og fremhever at det gir økte muligheter for identifisering. Forslaget vil kunne reise problemstillinger knyttet til personvern, samt retten til privatliv etter EMK. Dette er i høringsrunden påpekt av enkelte høringsinstanser. Datatilsynet har hatt anledning til å uttale seg, men har ikke avgitt høringsuttalelse. En utvidelse av personkretsen og økning av opplysninger som blir registrert, medfører økt behov for tilsvarende strenge krav til oppbevaring og håndtering av opplysningene. Både Kommisjonen og eu-LISA er opptatt av personvern og sikkerhet, og det er grunn til å tro at disse hensynene vil bli ivaretatt.

6. Vurdering

I 2016 var regjeringen enig i Kommisjonens ønske om å gjøre endringer i Eurodac og stilte seg positiv til forslaget som forelå da. Et hovedmål i 2016-forslaget til nytt Dublin-regelverk var å forhindre irregulær sekundær forflytning av asylsøkere mellom medlemslandene. Å kjenne identiteten til asylsøkerne er et avgjørende element i denne sammenheng. Det er også behov for å benytte Eurodac i kampen mot irregulær migrasjon av personer som ikke søker beskyttelse, ved å tillate opptak og lagring av fingeravtrykk av en utvidet personkrets. Alle EU-landene har også vært generelt positive til forslaget om at flere data blir søkbare, at man legger inn mer biometri og at personkretsen utvides.

Regjeringen har i hovedsak stilt seg positiv til Europakommisjonens forslag til ny Eurodac-forordning fra 2020. Bedre innsamling og sammenstilling av data, i tillegg registrering av nye data, vil bidra til å få bedre oversikt over migrasjonssituasjonen i Europa. Samtidig vil dette bedre beslutningsgrunnlaget for å håndtere situasjonen. Det er viktig å benytte Eurodac i kampen mot irregulær migrasjon og sekundærbevegelser, og det er fornuftig å ta ytterligere grep for å hindre misbruk av systemet og styrke returarbeidet. Både Kommisjonen og eu-LISA er opptatt av personvern og sikkerhet, og Norge bør kunne legge til grunn at disse hensynene også blir ivaretatt i det videre arbeidet.

Lenker

Kommisjonens forslag: EUR-Lex - 52020PC0614 - EN - EUR-Lex (europa.eu)

Generelt om Pakten: New Pact on Migration and Asylum, setting out a fairer, more European approach | Migration and Home Affairs (europa.eu)

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 14

Status

Europakommisjonen (KOM) fremla 23. september 2020 forslag til en ny pakt for migrasjon og asyl (Pakten), herunder forslag til endringer i Eurodac-forordningen (COM/2020/614 final). I løpet av siste halvdel av 2020 har forhandlingene om forslaget kommet langt, men det er ikke oppnådd politisk enighet om Kommisjonens forslag. Det var heller ikke politisk flertall for å behandle rettsakten separat fra resten av Pakten.