(fra departementets Schengen-notat, sist oppdatert 28.4.2025)

Vurdering

1. Bakgrunn

Eurodac (European Dactyloscopy System) er en database for EU, Sveits, Liechtenstein, Island og Norge, der det lagres fingeravtrykk og enkelte andre opplysninger om personer som søker internasjonal beskyttelse (asyl) eller som blir pågrepet for irregulær grensepassering til EU/Schengen. Hensikten er å tilrettelegge for sammenlikning av fingeravtrykk for å identifisere asylsøkere, og for å fastsette hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en søknad om asyl etter Dublin-regelverket. Rettshåndhevende myndigheter har også på bestemte vilkår mulighet til å søke i databasen som ledd i å forebygge, avdekke eller etterforske terrorisme og andre alvorlige straffbare handlinger.

2. Nærmere om de viktigste endringene i forslaget

Utvidelse av formålet med forordningen (artikkel 1)

Den nye forordningen av 2024 utvider formålet med Eurodac. I tillegg til å skulle tilrettelegge for fastsettelsen av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad, er uttrykkelige formål med Eurodac nå å bistå i forbindelse med kontroll av irregulær migrasjon, avsløring av sekundærmigrasjon innad i EU, identifisering av personer med ulovlig opphold (blant annet gjennom å lagre personopplysninger i et felles identitetsregister (CIR)), og å sikre interoperabilitet (samhandling) med visuminformasjonssystemet, VIS, og det felleseuropeiske fremreisesystemet, ETIAS. Et ytterligere nytt formål med Eurodac er at EUs politikk skal kunne utformes på bakgrunn av statistikk på tvers av systemene, Eurodac, VIS og ETIAS, i tillegg til EUs inn- og utreisesystem, EES. Videre er beskyttelse av barn også fremhevet som formål. Det er fortsatt et formål med Eurodac at rettshåndhevende myndigheter skal kunne gjøre søk i databasen.

Enkelte av formålene med forordningen viser til rettsakter som Norge ikke er bundet av (deler av forordning om hhv. asyl- og migrasjonshåndtering og gjenbosetting, og direktiv om midlertidig beskyttelse). Disse formålene er i utgangspunktet ikke relevante for Norge, men vil ha en viss overordnet betydning i enkelte sammenhenger, blant annet i forbindelse med lagring av opplysninger i det felles identitetsregisteret, CIR.

Nye kategorier og opplysninger som skal registreres (artikkel 13 og kapittel II–VIII)

I Eurodac-forordningen av 2013 opereres det med tre ulike personkategorier; personer som har søkt om internasjonal beskyttelse (asylsøkere), tredjelandsborgere pågrepet i forbindelse med irregulær passering av en Schengen-yttergrense og tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig i en medlemsstat. Fingeravtrykk mv. blir kun lagret for de to første kategoriene.

Med Eurodac-forordningen av 2024 skal også ansiktsbilde tas, for å bøte på utfordringer ved opptak av fingeravtrykk. Videre er antallet personkategorier utvidet, hvorav kapittel II–VI nevnt under er av betydning for Norge. Kapittel VII og VIII er ikke bindende for Norge fordi de faller utenfor Dublin-avtalen.

Kapittel II:

Personer som har søkt om internasjonal beskyttelse

Kapittel III:

Personer som er registrert med sikte på å gjennomføre en innreiseprosedyre, og personer som er gitt innreisetillatelse i samsvar med en nasjonal gjenbosettingsordning

Kapittel IV:

Tredjelandsborgere eller statsløse som er pågrepet i forbindelse med irregulær kryssing av en ytre grense

Kapittel V:

Tredjelandsborgere eller statsløse som oppholder seg ulovlig i en medlemsstat

Kapittel VI:

Tredjelandsborgere eller statsløse som er satt i land etter en søk- og redningsaksjon

Kapittel VII:

Opplysninger om relokalisering

Kapittel VIII

Personer som har fått midlertidig beskyttelse

De opplysningene om den enkelte som etter Eurodac 2024 skal opptas og lagres, er blant annet fingeravtrykk, ansiktsbilde, navn, nasjonalitet, fødselsdato, fødested og kjønn. Der det er aktuelt, skal det også registreres om personen er innvilget retur- og reintegreringsstøtte, om personen har fått utstedt visum og hvilken medlemsstat som har utstedt dette, om personen har vært gjenbosatt, og om personen har fått avslag på en asylsøknad og ikke har rett til å oppholde seg i en medlemsstat.

Særlig om flagging i forbindelse med sikkerhetsrisiko (artiklene 17 nr. 2 i), 22 nr. 3 d), 23 nr. 3 e) og 24 nr. 3 f))

I henhold til screening-forordningen ((EU) 2024/1356) artiklene 5 til 7, skal det gjennomføres en screening av blant annet personer som søker beskyttelse i tilknytning til en grensekontroll, personer som ikke fyller vilkårene for lovlig innreise, og personer som oppholder seg i riket ulovlig uten tidligere å ha blitt screenet. Under screeningen skal det i henhold til screening-forordningen artikkel 15 gjennomføres en sikkerhetssjekk for å verifisere hvorvidt vedkommende kan utgjøre en fare for indre sikkerhet. Datasettet knyttet til en person skal markeres med et «sikkerhetsflagg» dersom det blir fastslått at personen utgjør en sikkerhetsrisiko i henhold til vilkårene spesifisert i hjemlene nevnt i overskriften ovenfor, f.eks. fordi personen er voldelig, bevæpnet eller involvert i noen av de straffbare forholdene nevnt i direktiv (EU) 2017/541 (kontraterrordirektivet) eller artikkel 2 nr. 2 i rammebeslutning 2002/584/JIS (Den europeiske arrestordren)). Etter artikkel 16 nr. 4 tredje avsnitt i AMMR, skal en anmodning om overtakelse, jf. artikkel 39, ikke sendes dersom en søker er vurdert å utgjøre en sikkerhetstrussel. Den medlemsstaten hvor søkeren befinner seg skal da være ansvarlig. 

Styrkede rettigheter for barn som skal registreres (artikkel 14)

Forordningen senker grensen for når biometri av barn skal lagres i Eurodac, fra 14 år til seks år. Formålet med å oppta og lagre biometri av barn, er blant annet å identifisere og beskytte de som har blitt utsatt for menneskehandel og/eller som har kommet bort fra sin familie. Ved tvil om et barn er under seks år, skal det ikke opptas biometri. Søk for rettshåndhevelsesformål i opplysninger som gjelder barn under 14 år er strengt regulert.

Ved opptak av biometri av enslige, mindreårige asylsøkere som ennå ikke har fått oppnevnt representant/verge, skal en uavhengig person med barnefaglig kompetanse være til stede.

Gjenbosetting (kapittel III)

Registrering og innhenting av opplysninger knyttet til gjenbosetting regulert i kapittel III er en nyvinning. Med Eurodac av 2024 skal medlemsstatene registrere personer som blir gjenbosatt i henhold til EUs rammeverk for gjenbosetting eller etter nasjonale ordninger (artikkel 18–21). Disse bestemmelsene er koblet til reglene i AMMR om hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad (artikkel 36 nr. 1 c). Etter Eurodac av 2024 skal biometri opptas så snart vedkommende har fått internasjonal beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i henhold til nasjonal rett og senest 72 timer etter dette. Sammenlikning av biometriske opplysninger (kapittel IX) Med Eurodac av 2024 skal det opptas og lagres biometriske opplysninger i form av ansiktsbilde i tillegg til fingeravtrykk. Det er fortsatt fingeravtrykk som i utgangspunktet skal benyttes for sammenlikning, men til forskjell fra tidligere kan også ansiktsbilder sammenliknes, enten i tillegg til fingeravtrykk, eller alene dersom fingeravtrykk ikke er tilgjengelig. 

Lagring av opplysninger (artikkel 29)

I likhet med tidligere, åpner forordningen for at registrerte opplysninger om asylsøkere fortsatt kan lagres i inntil 10 år. For de øvrige kategoriene er lagringstiden inntil 5 år (med enkelte variasjoner). Det betyr at lagringstiden har økt for personer som er tatt i ulovlig grensepassering (tidligere inntil 18 måneder), og for personer uten lovlig opphold (tidligere ingen lagring av opplysninger). Etter lagringstidens utløp, slettes opplysningene automatisk.

Kobling av datasett (artikkel 3 nr. 6)

Opplysninger i Eurodac om samme person, registrert under ulike kategorier, skal kobles sammen. Koblingen vil gjøre det mulig å hente ut statistikk både på antall asylsøknader og på antall asylsøkere som befinner seg i EU eller de landene som deltar i Dublin-samarbeidet. Hittil har ikke EU hatt oversikt over hvor mange søkere som befinner seg i medlemsstatene, da Eurodac kun teller søknader, og samme person kan ha inngitt flere søknader i ett eller flere land. Lenking av informasjonen skal gi et bedre grunnlag for å kartlegge omfanget av sekundærmigrasjon i Europa og for å beslutte hvordan migrasjonssituasjonen fremover skal håndteres.

Informasjonsdeling med tredjeland med henblikk på retur (artikkel 50)

Forordningen åpner for at identitetsopplysninger i Eurodac skal kunne deles med tredjeland i forbindelse med retur, der dette er nødvendig for utstedelse av reisedokumenter. Informasjonsdelingen må gjøres innenfor rammen av reglene om datasikkerhet. Det er et uttrykkelig forbud mot å dele informasjon om at en person har søkt beskyttelse i Europa.

Interoperabilitet med andre EU-systemer; søk og sammenlikning (artiklene 8–11, kapittel XIII)

Eurodac er en del av interoperabilitetsløsningen sammen med andre EU-informasjonssystemer som lagrer personopplysninger (VIS, ETIAS og EES). Eurodac skal kobles på søkeportalen, European Search Portal, som gjør det mulig å foreta søk i personopplysninger på tvers av systemene, og å få svar tilbake.

I forbindelse med behandling av søknader om henholdsvis fremreisetillatelse og visum, skal systemene ETIAS og VIS få tilgang til Eurodac for å foreta automatiske søk, i tillegg til at ETIAS-myndigheter og visummyndigheter i de ulike medlemsstatene skal få tilgang til å foreta manuelle søk. Søkene gjør det mulig å sammenlikne og verifisere opplysninger som er relevante for tillatelsen det er søkt om.

Statistikk (artikkel 12 nr. 3)

EUs IT-byrå, eu-LISA, skal utarbeide månedlig statistikk på tvers av de ulike EU-systemene for å bistå med formålet om bedre kontroll med irregulær innvandring, påvisning av sekundærbevegelser og identifisering av tredjelandsborgere og statsløse med ulovlig opphold med henblikk på å fastsette hensiktsmessige tiltak, samt formålet om å støtte kunnskapsbasert politikkutforming. Med Eurodac-forordningen av 2024 vil eu-LISA kunne ta ut statistikk over personer, ikke bare søknader. Som nevnt over, er bakgrunnen at en person kan ha inngitt flere søknader i flere land. Ved også å ta ut statistikk over personer, får man bedre oversikt over hvor mange som befinner seg på territoriet enn det man har i dag. EU vil antakelig også få et bedre grunnlag til å følge sekundærbevegelsene innad i Europa, noe som flere land, blant annet Norge, har etterspurt over lang tid.

Rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac (kapittel XI)

I likhet med Eurodac-forordningen av 2013, kan politiet, på nærmere vilkår, anmode om sammenligning av biometriske opplysninger lagret i Eurodac for å forebygge, avdekke og etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare forhold, se kapittel XI i Eurodac-forordningen 2024. For øvrig er gjeldende vilkår og prosedyrer for rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac i hovedsak videreført og tilnærmet uendret i Eurodac-forordningen 2024. Før rettshåndhevende myndigheter gis tilgang til Eurodac, er det som hovedregel krav om at det først må gjøres et søk i nasjonale databaser og i andre medlemslands fingeravtrykksdatabaser i henhold til Prüm-regelverket. Eurodac-forordningen av 2024 innfører imidlertid et praktisk viktig unntak fra dette. Unntaket gjelder for tilfeller der rettshåndhevende myndigheter, med hjemmel i interoperabilitetsforordningen, allerede har foretatt et søk i identitetsregisteret, CIR, som har vist at den aktuelle personen er registrert i Eurodac. I slike tilfeller er det altså ikke nødvendig å foreta et slikt forhåndssøk i nasjonale databaser mv., som nevnt over.

3. Rettsgrunnlag og norsk tilknytning

Eurodac-forordningen er direkte bindende i sin helhet for alle EUs medlemsland unntatt Danmark og Irland. Irland kan velge å delta i den nye Eurodac-forordningen (opt in/opt out), men har vedtatt at de vil tre inn i samtlige rettsakter i Pakten så langt de har anledning til det (Irland deltar ikke i Schengen-samarbeidet). Danmark bindes heller ikke automatisk av forordningen, men vil ta del i de delene av Eurodac-forordningen som innebærer en utvikling av det såkalte Dublin-samarbeidet.

Eurodac-forordningen blir bindende for Norge fordi den inngår i Dublin- og Eurodac-samarbeidet, som også Norge er tilknyttet. For Norges del følger tilknytningen av «Dublin-avtalen» (Norges tilknytningsavtale til Dublin-samarbeidet, se St. prp. nr. 38 (2000-2001)). I henhold til artikkel 4 nr. 2 i Dublin-avtalen, skal Europakommisjonen (Kommisjonen) underrette Norge om vedtak om nye rettsakter eller tiltak knyttet til Dublin-samarbeidet, og Norge skal deretter på selvstendig grunnlag avgjøre om innholdet skal godtas fra norsk side og innarbeides i norsk rett.

Norge ble i brev 17. mai og 12. juni 2024 underrettet om (notifisert) deler av den nye Eurodac-forordningen. Med forbehold om Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 26 annet ledd, ble EU 5. november 2024 notifisert tilbake om Norges godtakelse av innholdet beskrevet i de nevnte notifiseringene fra Kommisjonen. Det ble presisert at innholdet blir bindende for Norge først når alle konstitusjonelle vilkår er oppfylt.

Eurodac-forordningen av 2013 er inkorporert i utlendingsloven § 101, og gjelder dermed som norsk lov. Det er foreslått å inkorporere Eurodac-forordningen av 2024 på samme måte.

Ettersom det er Dublin-avtalen som setter rammene for hvilke deler av Eurodac-forordningen som gjelder for Norge, vil forordningen kun gjelde som norsk lov i den utstrekning den faller innunder Dublin-avtalen. Det betyr blant annet at Norge ikke blir formelt bundet av en rekke henvisninger i forordningen til rettsakter og beslutninger som helt eller delvis ikke gjelder for Norge.

Når det gjelder artiklene 8-11 (kapittel I) i forordningen om samhandling med systemene ETIAS og VIS, er Norge foreløpig ikke blitt notifisert disse fra EU iht. Dublin-avtalen. Artiklene vil dermed inntil videre ikke gjelde for Norge.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene vil bidra til å styrke grense- og migrasjonskontrollen og politisamarbeidet. De nye systemene vil legge til rette for økt informasjonstilgang til og fra medlemsstater, og Norge vil bli bedre rustet til å forebygge, avverge og motarbeide grensekryssende kriminalitet, ulovlig migrasjon og terrorisme. Stortinget har vedtatt en felles kostnadsramme for Schengen IT-forpliktelsene i POD og UDI, som også omfatter virksomhetenes utviklingskostnader knyttet til Eurodac, på 2 187 mill. kr, i 2023-verdi.

5. Nasjonal høring

Eurodac-forordningen av 2024 ble sendt på høring 2. april 2025 med tre måneders høringsfrist. I høringsnotatet ble det foreslått endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften, samt en mindre endring i grenseloven, for å gjennomføre forordningen i norsk rett.

6. Vurdering

Endringene som følger av den nye Eurodac-forordningen er viktige for både EU og Norge. Ved at medlemsstatene registrerer både fingeravtrykk, ansiktsbilde og annen relevant informasjon om den enkelte, vil det bli lettere å fastsette hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad. Dette vil bidra til å sikre et velfungerende Dublin-samarbeid og asylsystem i Europa. Mer presis og fullstendig registrering vil også gjøre det enklere å klarlegge identiteten til personer uten lovlig opphold, og gi bedre oversikt over personer som utgjør en sikkerhetsrisiko, samt gjøre det enklere å avsløre sekundærmigrasjon i EU og misbruk av asylsystemet. I tillegg vil returarbeidet styrkes, og medlemsstatene vil få en bedre oversikt over migrasjonssituasjonen i Europa. Det er også positivt at barns rettigheter styrkes i den nye forordningen.

For rettshåndhevende myndigheter vil endringene som følger av Eurodac-forordningen av 2024 innebære at det åpnes for å sammenligne biometriske opplysninger (ansiktsbildeopplysninger i tillegg til fingeravtrykk), samt alfanumeriske opplysninger (artikkel 32 om mulighet til å søke alfanumerisk). Ettersom flere opplysninger enn tidligere blir søkbare, vil politiet mv. få et verdifullt verktøy i arbeidet mot terrorisme og annen alvorlig kriminalitet.

Gjennom endringene i forordningen skal Eurodac kunne utveksle data med andre EU-informasjonssystemer som lagrer biometri og andre personopplysninger (samhandling/interoperabilitet mellom IT-systemene). Eurodac-forordningen legger blant annet til rette for å sammenlikne personopplysninger oppgitt i en søknad om fremreisetillatelse eller visum, med eventuelle opplysninger om samme person i Eurodac før det gis tillatelse til å reise inn i EU/Schengen. Dersom sammenlikningen viser at søkeren eksempelvis tidligere har oppholdt seg ulovlig i Schengen, kan det få betydning for utfallet av søknaden. Slik departementet ser det, er sammenkoblingen av EU-informasjonssystemene, og mulighetene for felles søk og sammenlikning, et viktig verktøy for å møte migrasjonssituasjonen fremover på best mulig måte. Som nevnt over, vil artikkel 8-11 i Eurodac-forordningen om interoperabilitet, foreløpig ikke gjelde for Norge.

EU-institusjonene, og også eu-LISA, har et fokus på personvern. For å understreke viktigheten, er det blant annet inntatt i formålsbestemmelsen at forordningen fullt ut respekterer menneskeverdet og grunnleggende rettigheter, herunder retten til privatliv og familieliv, og at en persons rett til personvern og vern av personopplysninger sikres i samsvar med forordningen. Siden det med Eurodac-forordningen av 2024 skal lagres mye informasjon om den enkelte registrerte – som både vil være tilgjengelig ved søk direkte i Eurodac, og også gjennom søk på tvers av de ulike EU-informasjonssystemene – stilles det strenge krav til vern av personopplysningene. Eksempler på sentrale bestemmelser i forordningen som omhandler personvern, er artiklene 29 og 30 om lovlig lagringstid og etterfølgende sletting av opplysninger, samt artiklene 40 og 43 som regulerer krav om, og rett til, retting og sletting mv. av personopplysninger. Etter departementets syn følger Eurodac-forordningen vilkårene i EUs personvernforordning, General Data Protection Regulation (GDPR), og de nye reglene i Eurodac-forordningen respekterer dermed den registrertes krav til personvern.

Andre opplysninger

Norsk uoffisiell oversettelse: eu-20241358-eurodac-forordningen.pdf

Status

Kommisjonen la 23. september 2020 frem forslag til en omfattende og helhetlig reform av EUs asyl- og migrasjonspolitikk og -regelverk, omtalt som Pakten om migrasjon og asyl («Pakten»). Det ble i den forbindelse foreslått rettsakter som både videreutvikler dagens EU-regelverk, og som etablerer nye regler innenfor områdene asyl, migrasjon, yttergrenseforvaltning og retur.

Rettsaktene som inngår i Pakten, herunder ny Eurodac-forordning, ble vedtatt i EU 14. mai 2024. Den nye Eurodac-forordningen er i hovedsak en videreutvikling av tidligere Eurodac-forordning av 2013 (forordning (EU) 603/2013), som er inkorporert i utlendingsloven. Den nye forordningen iverksettes 12. juni 2026 (med enkelte unntak).

Med tre måneders høringsfrist, sendte Justis- og beredskapsdepartementet 2. april 2025 på høring forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften, samt en mindre endring i grenseloven, for gjennomføring av Eurodac-forordningen av 2024 i norsk rett.