BAKGRUNN (fra departementets Schengen-notat, sist oppdatert 19.12.2016)

Sammendrag av innhold
Effektiv retur av tredjelandsborgere som ikke fyller vilkårene for opphold i Schengenområdet er et grunnleggende virkemiddel i den europeiske agendaen for migrasjon fremlagt av Kommisjonen 13. mai 2015 (COM(2015)240). Retur av tredjelandsborgere vanskeliggjøres imidlertid i dag av at utlendingen i mange tilfeller ikke har reisedokumenter fra landet vedkommende er statsborger av. For enkelte tredjelandsborgere vil det heller ikke være mulig å fremskaffe slikt reisedokument, eller vedkommende ønsker ikke å bidra til å fremskaffe slikt reisedokument.

I tilfeller der tredjelandsborgeren mangler reisedokument, kan medlemsstatene i dag utstede passérbrev for utreise i henhold til spesifikasjonene i Rådsanbefaling av 30. november 1994 om standard reisedokument til bruk ved retur av tredjelandsborgere. En undersøkelse blant medlemsstatene foretatt i regi av European Migration Network 14. oktober 2011 har imidlertid vist at passérbrev utstedt i henhold til nevnte Rådsanbefaling har lav anerkjennelsesrate blant tredjeland. I Norge utsteder politiet passérbrev for utreise med hjemmel i utlendingsforskriften § 12-10. Dette passérbrevet er ikke basert på spesifikasjonene i Rådsanbefalingen av 30. november 1994. Også norske myndigheter opplever imidlertid at vårt passérbrev ikke anerkjennes i alle tilfeller. Passérbrev har derfor for norsk del hittil hatt størst betydning ved retur under tilbaketakelsesavtaler der bruk av dokumentet spesifikt er gjort til del av avtalen.

Kommisjonen la 15. desember 2015 som en del av den såkalte grensepakken frem et forslag til format og spesifikasjoner for et nytt europeisk reisedokument til bruk ved retur av tredjelandsborgere. Dette reisedokumentet er foreslått å inneholde ulike sikkerhetselementer, slik at det blant annet vil kunne aksepteres av flere tredjeland. Formålet er å forenkle gjennomføringen av returvedtak fattet under Returdirektivet, og dermed øke antallet gjennomførte returer av tredjelandsborgere fra Schengenområdet.

Forslaget til rettsakt innebærer kun en harmonisering av format og tekniske spesifikasjoner for et europeisk reisedokument til bruk ved retur av tredjelandsborgere. Det innebærer ikke et pålegg for medlemsstatene til faktisk å benytte reisedokumentet ved retur. Likevel ligger det en klar oppfordring i forslagets fortale til medlemslandene om å innta reisedokumentet i bilaterale returavtaler og annet retursamarbeid.

Hjemmel for forslaget i TFEU er artikkel 79(2)(c).

Merknader

Rettslige konsekvenser
Det vil ikke være nødvendig med endringer i norsk rett for å gjennomføre forslaget.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er frivillig å benytte det foreslåtte reisedokumentet.

I og med at de tekniske og sikkerhetsmessige spesifikasjonene for det foreslåtte dokumentet tilsvarer spesifikasjonene etter forordning 333/2002, må det kunne legges til grunn at kostnadene for utstedelse vil bli tilsvarende. Utlendingsdirektoratet har opplyst at dokumenter utstedt i henhold til forordning 333/2002 under gjeldende leverandøravtale har en enhetspris på kr. 7,90. Leverandøravtalen er imidlertid under reforhandling. Politiet har informert om at dersom dokumentet får format og spesifikasjoner som foreslått, vil det ikke være nødvendig å utvikle nye IT-prosesser for utstedelse. Dersom forslaget skulle medføre at dokumentet aksepteres av et større antall tredjeland, vil det imidlertid kunne forekomme en kostnadsøkning ved at det utstedes flere slike dokumenter enn i dag.

Reisedokumentets format følger av forordningsforslaget artikkel 3, jf vedlegg 1. Kommisjonen gis gjennom forslaget artikkel 6 mulighet til å endre formatspesifikasjonene gjennom «delegated acts». Endringer i formatet vil kunne få økonomiske konsekvenser for medlemsstatene, f.eks ved økte produksjonskostnader.

Sakkyndige instansers merknader
Forslaget har ikke vært på ordinær høring. Forslaget har imidlertid vært forelagt Utlendingsdirektoratet og Politidirektoratet som har kommet med merknader.

Vurdering

Norsk posisjon
Retur av tredjelandsborgere uten oppholdstillatelse i Norge er en generell politisk målsetning, blant annet kommet til uttrykk i den politiske avtalen om tiltak for å møte flyktningkrisen inngått 19. november 2015. Et europeisk reisedokument for retur av tredjelandsborgere som i større grad aksepteres av tredjeland, vil kunne underbygge denne målsetningen. Bruk av reisedokumentet er frivillig for medlemslandene. Dette sikrer at Norge i enkelttilfeller og i bilaterale avtaler med tredjeland kan avtale avvikende dokumentasjonskrav.

Det foreslås at Norge støtter opprettelsen av et europeisk reisedokument til bruk ved retur av tredjelandsborgere. Videre foreslås det at Norge støtter at bruken av reisedokumentet er frivillig for medlemslandene.

Nærmere om deler av innholdet i forslaget

Sikkerhetselementer
For å oppnå en større grad av anerkjennelse blant tredjeland for det foreslåtte reisedokumentet, skal dokumentet, i motsetning til passérbrev utstedt under gjeldende Rådsanbefaling og dagens norske passérbrev, inneholde ulike sikkerhetselementer. Sikkerhetsspesifikasjonene skal i henhold til forslaget artikkel 4 tilsvare spesifikasjonene utarbeidet for implementering av forordning 333/2002, som regulerer det standardiserte dokumentet til bruk ved visering der tredjelandsborgerens reisedokument ikke anerkjennes av medlemsstaten som utsteder visum.

Spesifikasjonene etter forordning 333/2002 er ikke offentlige, men det er ikke tale om omfattende sikkerhetselementer. Dette anses likevel tilstrekkelig i viseringstilfellene, i og med at visumetiketten som klistres på dokumentet har egne elementer. Det foreslåtte europeiske reisedokumentet vil imidlertid ikke ha andre sikkerhetselementer enn det som ligger i selve dokumentet. Dette vil kunne ha betydning for i hvilken grad dokumentet aksepteres av tredjeland.

Økt aksept i tredjeland
Selv om det foreslåtte reisedokumentet vil inneha sikkerhetselementer, og således i seg selv ha større notoritet, påvirker ikke det riktigheten av identitetsopplysningene dokumentet gir uttrykk for. Det foreslåtte reisedokumentet vil således antakeligvis få størst utbredelse i de samme typetilfellene som der man i dag allerede benytter norsk passérbrev, eller passérbrev utformet i henhold til gjeldende Rådsanbefaling.

Status
Forslaget er Schengen-relevant og er ferdig behandlet, og publisert i Official Journal 17. november 2016. Forordningen trer i kraft 8. april 2017.