BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 25.1.2011)

Sammendrag av innhold
Forordningen endrer gjeldene forordning om avgifter på flysikringstjenester (avgiftsforordningen). Endringen utgjør et sentralt element i de effektiviseringsbestrebelsene som er bakgrunnen for Single Sky II-pakken (se generelt EØS-notat om denne). Yterne av flysikringstjenestene er ofte rettslige eller faktiske monopolister. Både den gjeldende og den nye forordningen bestemmer hvordan det vederlaget (avgiften) flyselskapene betaler for disse tjenestene skal fastsettes.

Gjeldede forordning bygger på at tjenesteyternes faktiske kostnader skal legges til grunn. Endringsforordningen innebærer at offentlige myndigheter i stedet skal fastsettes en normkostnad (”determined cost”) som er utmålt med tanke på å nå overordnede mål om kostnadseffektiv drift av luftrommet.

Disse overordnede målene skal forankres i nasjonale planer for driften av luftrommet, eller i planer for funksjonelle luftromsblokker (FAB’er) som den aktuelle medlemsstaten inngår i (heretter ytelsesplanene). Planene skal inneholde ytelsesmål, som i sin tur skal forankres oppad i felleseuropeiske ytelsesmål som vedtas av kommisjonen etter en komitologiprosedyre. Nedad skal ytelsesplanene forankres i forretningsplanene til den enkelte tjenesteyteren (for Norges del Avinor). Detaljerte regler om utarbeidelsen av ytelsesplanene er fastsatt i kommisjonsforordning (EU) nr. 691/2010 (se eget EØS-notat).

Første versjon av ytelsesplanene skal gjelde for tre år (2012 – 2014), mens senere versjoner normalt skal gjelde for fem år av gangen. For hvert av disse årene skal planen fastsette normkostnaden med bindende virkning. Et av de mest sentrale elementene i endringsforordningen er derfor hvordan risikoen for gale kostnadsforutsetninger fordeles mellom tjenesteyterne og flyselskapene (ny artikkel 11a).

Prinsippet om at flysikringsavgiftene fastsettes ved å dividere samlet årlig kostnad (for henholdsvis underveistjenester og tårntjenester) på antall forventede tjenesteenheter (antall flybevegelser per år) videreføres fra gjeldene forordning. I dette ligger det samtidig at man må foredele risikoen både for at trafikkvolumet er galt estimert i planene og at faktisk kost blir en annen enn normkostnaden.

For trafikkvolumets del er dette gjort på følgende måte (se ny artikkel 11a (1)): Tjenesteyterne bærer hele risikoen for avvik på opptil pluss/minus 2 prosent av estimert trafikk. For avvik på mellom 2 og 10 prosent er risikoen fordelt slik at minst 70 prosent av inntekter som viser seg å være for høye skal returneres til flyselskapene innen to år, mens maksimum 70 prosent av inntekter som viser seg å være for lave kan kreves betalt av flyselskapene innen to år. Risikofordelingen er med andre ord 70/30 prosent i favør av tjenesteyterne. For trafikkavvik som overstiger 10 prosent av estimert trafikk er tilsvarende risikofordeling 90/10 prosent.

For kostnadenes del er utgangspunktet at tjenesteyterne bærer den fulle risikoen for at normkostnaden er satt for lavt, men samtidig at de fullt ut beholder inntektene når kostnadene viser seg å være satt høyere enn faktiske kostnader. Fra dette utgangspunktet er det gjort viktige unntak (se ny artikkel 11a (2)) for uforutsette endringer i pensjonsregler, endringer i skatteregler, andre forpliktelser som følger av nye lovregler og som ikke er forutsatt i planene, endringer i kostnader og inntekter som følger av internasjonale avtaler, og vesentlige endringer i renter på lån i den grad slike endringer anses å være utenfor kontrollen for tjenesteyterne eller medlemsstatene.

I tillegg må det nevnes at normkostnaden skal justeres for faktisk inflasjon hvert eneste år i planperioden. I et utkast var det foreslått bare å justere for inflasjon ved overgangen fra en planperiode til en annen. Med årlig justering unngår man eventuelle uheldige terskelvirkninger av å skulle justere for gale inflasjonsestimater i en så lang periode som tre eller fem år.

En for høy normkostnad skal fullt ut føres tilbake til flyselskapene. En for lav normkostnad skal kunne kreves etterbetalt av flyselskapene, men i det siste tilfellet skal det bare skje i den grad den aktuelle nasjonale tilsynsmyndigheten har foretatt en konkret vurdering av om kriteriene er til stede. Vurderingen av om faktorene ovenfor har ført til avvik mellom normkostnad og faktisk kostnad skal bare foretas ved utløpet av planperiodene, og eventuelle justeringsoverføringer skal foretas til neste planperiode.

Gjeldene forordning har en bestemmelse (artikkel 12) som åpner for at medlemsstatene vedtar finansielle insentivordninger. Denne ordningen videreføres ved siden av det klart insentivpregede systemet som er beskrevet ovenfor. Selv om den nye bestemmelsen klargjør hvordan samspillet skal være mellom de to systemene må det kunne sies å gjenstå en betydelig grad av skjønn for medlemsstatene.

For det tilfellet at det på unionsnivå, eller på nasjonalt/FAB-nivå, oppstår uholdbare tilstander som følge av uforutsette forhold som ikke fanges opp av de nevnte risikofordelingsmekanismene, og disse ikke lar seg løse, skal Kommisjonens vedtak om felleseuropeiske ytelsesmål inneholde varslingsmekanismer (”alert mechanisms”) og terskelverdier som åpner for å endre både de felleseuropeiske målene og de nasjonale planene/FAB-planene. Denne ordningen er et sikkerhetsnett som gjør at diskusjonen om målsetninger og gjennomføring på nytt åpnes på et ”politisk” nivå innenfor planperioden, og som derfor reduserer den betydningen av endringsforordningens prinsipper for risikofordeling noe.

Endelig bør det nevnes at medlemsstatene kan ilegges tjenesteyterne økonomiske sanksjoner med hjemmel i forordningen (EF) nr. 549/2004 (”rammeforordningen” i Single Sky-pakken) artikkel 9 dersom forordning (EF) nr. 550/2004 (”tjenesteytingsforordningen” som er hjemmelsforordningen for avgiftsforordningen) eller avgiftsforordningen selv ikke etterleves. Av forordning 550/2004 artikkel 15 (2) (b) følger det at tjenesteyterne ikke kan innarbeide bøtekostnaden i kostnadsgrunnlaget for avgiften, og dermed at de selv skal bære den fulle økonomiske risikoen for disse.

Allerede gjeldende avgiftsforordning innebærer at det ikke er tillatt å bruke flysikringsavgifter til å finansiere drift av lufthavner. Motsatt er det ikke noen uttrykkelig bestemmelse i forordningen som forbyr at man bruker andre inntekter til å finansiere flysikringstjenesten. For så vidt gjelder tårntjenestene er dette sagt uttrykkelig. Når det ikke er sagt at det samme kan skje for underveistjenestenes del så skyldes nok det mer at det i praksis ikke har vært gjort enn at det er forbudt. Samtidig vil de generelle reglene om statsstøtte kunne begrense adgangen til å subsidiere.

Etter gjeldede tjenesteytingsforordning har det vært noe diskusjon om kryssubsidiering mellom underveistjenester og tårntjenester er tillatt. Med de endringene som ble gjort i tjenesteytingsforordningen da de fire hovedforordningene ble endret i 2009 (Single Sky II-pakken) er det nå klart at kryssubsidiering mellom de to nevnte tjenestetypene ikke lenger er tillatt i andre tilfeller enn når dette er ”justified for objective reasons” (artikkel 15 (2)(e)). Dette er altså ikke en presisering som følger av den endringsforordning som er tema for dette notatet, men av endringer i hjemmelsforordningen.

Endringsforordningen endrer ikke på bestemmelsen som åpner for at medlemsstatene kan la være å anvende forordningen på lufthavner med mindre enn 50 000 kommersielle flybevegelser per år.

Endringsforordningen gjelder for fastsettingen av kostnadsgrunnlagene og avgiftene fra og med 2012. Dette må forstås slik at forordningen må følges for det avgiftsfastsettingsarbeidet som skal skje i løpet av 2011. Samtidig åpner overgangsreglene for at medlemsstane, på fritt grunnlag, kan bestemme seg for å la være å anvende forordningen for så vidt gjelder tårnavgiften (TNC) inntil 1. januar 2015. I så fall skal Kommisjonen notifiseres om dette valget.

Merknader
Forordningen er hjemlet i artikkel 15 i forordning 550/2004 slik denne er endret gjennom Single Sky II-pakken. Forordningen endrer en forordning som er gjennomført i norsk rett ved forskrift 21. desember 2007 nr. 1704 om avgift på visse flysikringstjenester. Forskriften må derfor endres dersom forordningen skal tas inn i norsk rett.

Den norske gjennomføringsforskriften gir forordningen anvendelse på de fleste flysikringstjenester som ytes i Norge i dag – både de underveistjenestene som Avinor er alene om å yte (mellom lufthavnene) og de tjenestene som ytes lokalt (tårn- og AFIS-tjenester) både ved Avinors lufthavner og ved lufthavnene på Rygge, Torp, Notodden, Skien og Stord.

Det har vist seg vanskelig å gi den delen av gjeldene forordning som regulerer avgiftsfastsettingen (i motsetning til den delen som gjelder åpenhet om kostnadene) anvendelse. Dette skyldes særlig at den nåværende startavgiften på Avinors lufthavner brukes til å finansiere både tårntjenester og driften av rullebaner, taksebaner, parkeringsplasser og lignende. De siste gjelder ordinær lufthavndrift som faller utenfor virkeområdet for avgiftsforordningen. For å løse dette problemet har startavgiften fra 1. januar 2011 blitt delt i en tårnavgift (kalt terminalavgift) og en ”reststartavgift” (kalt startavgift).

For å unngå at avgiftsforordningens bestemmelser om avgiftsberegning (som ikke endres med den nye forordningen) gir uakseptabelt høye avgifter foreslås det å innskrenke forordningens anvendelsesområde til bare å gjelde de fire største (lønnsomme) lufthavnene i Avinor.

Samlet sett innebærer den beskrevne omleggingen at den norske avgiftsstrukturen er forberedt på å fange opp endringsforordningen.

Luftfartstilsynet (LT) har i dag som oppgave å kontrollere at de faktiske kostnadene yterne av flysikringstjenestene oppgir som grunnlag for fastsettingen av underveisavgiften og terminalavgiften er korrekte. I det nye Single Sky II-regimet vil LT få en helt sentral rolle ved utarbeidingen av de nasjonale ytelsesplanene hvor det bestemmes hvor ambisiøs (hvor lav) den normkostnaden som er helt sentral ved fastsettingen av avgiftene etter den endrede forordningen skal være. I dette ligger det blant annet at LT i større grad vil måtte sette seg inn i de forutsetningene som ligger til grunn for Avinors forretningsplaner.

SD mener det ikke er mulig å skille de administrative konsekvensene for LT av å gjennomføre endringene i avgiftsforordningen fra de administrative konsekvensene av å gjennomføre den endrede (hjemmels)forordningen (EF) nr. 550/2004 og den utfyllende forordning (EU) nr. 691/2010 om ytelsesstyring. LT har antydet at det trengs én ny stilling til en kostnad av 700 000 kr i 2012 samt 250 000 i øvrige driftskostnader.

Konsekvensene for Avinor er hovedtema for dette notatet, og derfor beskrevet andre steder.

Målsetningen er at forordningen skal redusere (i alle fall økningen i) utgiftene flyselskapene har til flysikringsavgifter. Tallfesting av konsekvensene for flyselskapene er ikke mulig å foreta. Det vises for det første til det som sies om betydningen av hvor ambisiøse de fremtidige nasjonale ytelsesplanene vil være i vurderingen nedenfor. Dernest vises det til det som sies om forordningens modell for risikofordeling ovenfor.

Det legges til grunn at SD vil kunne håndtere både gjennomføringsarbeidet og det senere overordnede ansvaret for forvaltningen av forordningen med eksisterende ressurser.

Sakkyndige instansers merknader
Forslaget har ikke vært sendt på høring i vanlig forstand, men SD har hatt flere kontaktmøter med flyselskapene representert ved NHO Luftfart og Avinor som den norske aktøren de nye kravene retter seg direkte mot. Selv om Avinor og flyselskapene har direkte motstridene interesser er det SDs oppfatning at den endelige regelteksten innebærer en balansering av de motstående interessene som både Avinor og NHO Luftfart kan slutte seg til. Samtidig er det naturlig, både for Avinor og NHO Luftfart, å understreke at den endrede avgiftsforordningen bare utgjøre et rammeverk, jf. nærmere under vurderingen nedenfor.

Vurdering
Single Sky II-pakken har som målsetning å forbedre sikkerheten, miljøet, kapasiteten og kostnadseffektiviteten i det europeiske luftrommet. Den endrede avgiftsforordningen må kunne sies å være det mest sentrale virkemidlet for å styrke kostnadseffektiviteten. Selv om Single Sky II-pakken som sådan ikke har vært behandlet av regjeringen (Prop. S vil bli fremmet vår 2011) bør vi kunne legge til grunn at regjeringen støtter tanken om å fremme kostnadseffektivitet i bruken av luftrommet. Vi har dekning for dette i EØS-notatet om endringene i forordning (EF) nr. 550/2004 som er behandlet i SU. Spørsmålet er snarer hvor langt man skal gå ved den mer detaljerte avveiningen av på den ene siden flyselskapenes og de reisendes ønske om lave kostnader og på den andre siden tjenesteyterens (Avinors) behov for forsvarlige økonomiske rammebetingelser.

Medlemsstatene har ved fastsettingen av målsetningene som er nevnt ovenfor pålagt seg selv å bidra til kostnadseffektivitet. Samtidig har de fleste medlemsstatene under forhandlingene om utformingen av endringsforordningen lagt stor vekt på å sikre en forsvarlig risikofordeling mellom tjenesteyterne og flyselskapene. Det må være riktig å si at det har vært brukt mye tid på å redusere risikoen for tjenesteyterne sammenlignet med det opprinnelige forslaget som ble lagt frem av Kommisjonen.

Avinors bergninger viser at selskapet uansett ikke vil kunne tape mer enn en prosent av sin årlige omsetning på grunn av de nye reglene. Dette vil føre til at det årelige utbyttet maksimalt vil bli redusert med 30 mill. kr. Dersom en ser flysikringstjenesten i Avinor isolert, utgjør det maksimale inntektstapet 2,5 prosen. Avinor har en solid egenkapitalbase, og samferdselsministeren vurderer at dette er en risiko som selskapet vil kunne håndtere.

Som det fremgår av sammendraget av forordningens innhold innebærer ikke endringsforordningen innskrenkninger i retten til å subsidiere flysikringstjenestene med annet enn flysikringsavgifter. Det er derfor ikke grunn til å tro at den endrede forordningen i seg selv skulle begrense retten til å foreta kryssubsidiering innad i Avinor konsernet.

Dersom Avinor skulle foreta et klare organisatorisk eller regnskapsmessig skille mellom flysikringsvirksomheten og de øvrige delene av konsernet, så vil selvsagt dette kunne begrense den faktiske subsidieringsevnen. Men da er det ikke en følge av at forordningen endres. I stedet for at dette skal være et argument mot endringsforordningen, bør det inngå som ett av flere momenter ved vurderingen av hvordan Avinor i fremtiden bør organiseres og ved vurderingen av hvilken startkapital en eventuell utskilt virksomhet bør få.

Innenfor de rammene som følger av fremstillingen ovenfor, så vil de reelle kravene til Avinor bli bestemt av ambisjonsnivået i den nasjonale ytelsesplanen som skal fastsettes i løpet av første halvår 2011. Jo høyere kostnader og jo lavere estimert trafikk man antar at Avinor vil få innenfor en planperiode, jo bedre økonomiske rammebetingelser vil selskapet få.

Et stykke på vei vil planleggingen av kostnads- og trafikktall være styrt av faglige og rettslige kriterier, men uansett vil det gjenstå et skjønn som skal kunne utøves av medlemsstatene og som vil inngå i en delvis forhandlingspreget dialog med ESA/Kommisjonen (avhengig av hvordan hele Single Sky II-pakken tas inn i EØS-avtalen) om det endelige innholdet i de nasjonale ytelsesplanene. Dette gir medlemsstatene en viss grad av kontroll over interesseavveiningen mellom Avinor og flyselskapene som ytterligere styrker vurderingen om at endringsforordningen kan aksepteres.

Forordningen er EØS-relevant og innholdet er akseptabelt.

Status
Forordningen har tidligere vært behandlet i SU 13. september 2010.

Endelig forordningstekst ble publisert 16. desember 2010.

Saken har vært omtalt av de norske representantene i EFTAs arbeidsgruppe for transport, men fordi de øvrige EFTA-landene ikke har hatt kapasitet til å delta i prosessen under Single Sky Committee har det foreløpig ikke vært noen realitetsdiskusjon om endringsforordningen i arbeidsgruppen.

Gjennomføringstidspunktet for forordningen må samordnes med gjennomføringen av den samlede Single Sky II-pakken. Ambisjonen er at Norge skal være fullt ut med når første planperiode innledes 1. januar 2012. Dersom den endrede avgiftsforordningen skal kunne styre arbeidet med fastsettingen av avgiftene for 2012 bør den tas inn i norsk rett i løpet av sommeren 2011.