BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.10.2023)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

COVID-19-pandemien og de tiltak medlemsstatene har gjennomført som følge av denne, har ledet til et betydelig fall i etterpørsel etter flyreiser som igjen har medført et stort fall i lufttrafikken.

Rådsforordning (EØF) nr. 95/93 av 18. januar 1993 (slotsforordningen) har i artikkel 10 en regel som innebærer at flyselskaper må benytte en tildelt slot-tid i minst 80% av en gitt planperiode (sommer eller vinter) for å kunne benytte denne slot-tiden i tilsvarende planperiode det neste året (såkalte "Grandfathers right"). En tidsluke/slot-tid er et tidsvindu som fordeles til flyselskaper med flyavganger der det er stor trafikktetthet og/eller det må innføres begrensninger på antall flygninger. 

COVID-19-pandemien medførte en presset situasjon for hele luftfartsnæringen. En opprettholdelse av kravet til bruken av tildelte slots ville kunne medføre at flyselskapene gjennomførte flyginger med stort sett tomme fly, kun for å opprettholde de tildelte slot-tider ("Ghost-flights"). Dette ville igjen gi unødvendig negative konsekvenser for miljøet, samt påføre flyselskapene unødvendige økonomiske kostnader.

Med denne bakgrunn vedtok EU-Parlamentet og Rådet 30. mars 2020 forordning (EU) 2020/459. Forordningen endret Rådsforordning (EØF) nr. 95/93 ved å instruere slotkoordinatorer om å legge til grunn at slots tildelt flyselskaper i perioden 1. mars 2020 til 24. oktober 2020 skulle regnes som benyttet av flyselskapene i samsvar med kravene til bruk, for å kunne opprettholde disse slotsene for senere perioder. Se eget EØS-notat om 2020/459. 

Forordning nr. 2020/459 gav samtidig EU-Kommisjonen en delegasjonsfullmakt til å vedta rettsakter ("delegated acts") som forlenger denne perioden.15. september 2020 presenterte EU-Kommisjonen en rapport for EU-Parlamentet og Rådet som konkluderte med at lufttrafikken fortsatt er kraftig redusert som en følge av COVID-19, og at det mest sannsynlig ville fortsette ut kommende vintersesong. 

På grunnlag av dette benyttet EU-Kommisjonen seg av sin delegasjonsfullmakt til å vedta en ny forordning, Kommisjonens delegerte forordning (EU) 2020/1477 av 14. oktober 2020. Forordningen gjør endringer i Rådsforordning (EØF) nr. 95/93. I artikkel 1 forlenges tidsperioden slotkoordinatorer skal anse at flyselskapene har oppfylt sine forpliktelser til å benytte tildelte slots, til 27. mars 2021. Se eget EØS-notat om 2020/1477. 

Konsekvensene av COVID-19-pandemien fortsatte, og 16. februar 2021 ble Europaparlaments -og Rådsforordning (EU) nr. 2021/250 om endring av Rådsforordning (EF) nr. 95/93 om midlertidige lettelser i kravene til bruk av slots ved fellesskapets lufthavner som følge av COVID-19 krisen, vedtatt.

En viktig endring i forordning (EU) nr. 2021/250 var at en serie med slots tildelt for perioden 28. mars 2021 til 30. oktober 2021 gir flyselskapet rett til samme serie av slots for perioden fra 27. mars 2022 til 29. oktober 2022, hvor selskapet gjør sine slots tilgjengelige for slotkoordinator for reallokering ved ikke-bruk. I tilfeller hvor flyselskapene ikke gjør sine slots tilgjengelige for slotkoordinator for reallokering, kan et flyselskap kun beholde sine tildelte slots for neste tilsvarende periode dersom de kan vise til at slotsene er benyttet minst 50% av tiden. Se eget EØS-notat om 2021/250.

Som følge av fortsatt behov for tiltak for å avhjelpe luftfartsbransjen, vedtok EU-Kommisjonen 23. juli 2021 forordning (EU) 2021/1889 av 23. juli 2021 om endring av Rådsforordning (EF) nr. 95/93 om midlertidige lettelser i kravene til bruk av slots ved fellesskapets lufthavner som følge av COVID-19 krisen. Forordning (EU) 2021/1889 erstattet artikkel 10a i forordning (EØF) 95/93, og gav en ny regel om at flyselskaper kan få beholde tildelte slots som ikke har blitt gjort tilgjengelige for slotkoordinator for neste planperiode, dersom de kan vise til at slotsene er benyttet minst 50% av tiden. Varigheten på denne ordningen ble forlenget til 27. mars 2022, det vil si ut vintersesongen. Se eget EØS-notat om 2021/1889.

Til tross for lovende tegn til en økning av antall flygninger i EU/EØS-området, var situasjonen og tilgjengeligheten for flyreiser til ulike deler av verden fortsatt usikker. Som en følge av dette la EU-Kommisjonen fortsatt til grunn at flyselskapene ennå ikke kan forventes å oppfylle 80%-kravet til utnyttelse av tildelte slots på alle ruter i løpet av sommersesongen 2022. På det grunnlaget vedtok EU-Kommisjonen 15. desember 2021 delegert forordning (EU) 2022/255. I denne forordningen forlenget EU-Kommisjonen tidsperioden med lettelser i kravet til utnyttelse av tildelte slots fra 27. mars til 29. oktober 2022. På bakgrunn av utførte konsultasjoner og tilgjengelig statistikk for luftfarten, satt EU-Kommisjonen kravet til 64% utnyttelse av tildelte slots i denne perioden. 

Dagens situasjon

Tallmateriale fra Eurocontrol, Network Manager for nettverksfunksjonene i Single European Sky, viser at lufttrafikken i europeisk luftrom har hatt en sterk gjeninnhenting siden sommeren 2022, og at lufttrafikken ved inngangen til vintersesongen 2022/23 forventes å være ca 90% av 2019-nivået etter dagens prognoser. Dette er grunnlaget for at Europaparlamentet- og Rådet den 19. oktober 2022 vedtok forordning (EU) 2022/2038 om endring av rådsforordning (EØF) nr. 95/93 når det gjelder midlertidig fritak fra reglene for bruk av slots på flyplasser i Unionen på grunn av en epidemiologisk situasjon eller militær aggresjon. I forordningen endrer man kravet til 75% bruk av tildelte slots, for å kunne opprettholde tildelte slots til neste tilsvarende periode. Kravet gjelder fra 30. oktober 2022 til 28. oktober 2023.

Samtidig ser EU-Kommisjonen behov for å forlenge ordningen med "justified non-use of slots" (JNUS) som ble lansert under pandemien. Dette er en ordning som kan lette kravene til bruk av slots i tilfeller av epidemiologiske nødsituasjoner, naturkatastrofer eller utbredt politisk uro med en forstyrrende effekt på flyreiser. I tillegg får EU-Kommisjonen fullmakt til å senke kravet til bruk av slots dersom flytrafikken faller under 80 %, sammenlignet med 2019-tall, i fire påfølgende uker på grunn av covid-19, en annen epidemiologisk situasjon, eller som et direkte resultat av Russlands militære aggresjon mot Ukraina. Det lanseres også en rekke konkrete tiltak for å dempe konsekvensene av Russlands krig mot Ukraina, for å gjenopprette luftforbindelsen mellom EU og Ukraina når den tid kommer. Blant annet kan man gi en 16 ukers periode med lavere krav til bruk av slots når Ukrainas luftrom åpner, for å muliggjøre en gjeninnhenting av lufttrafikken.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Europaparlaments- og Rådsforordningen vil være hjemlet i TFEU art. 100. Rettsakten tilhører gruppe 2.

Rådsforordning (EØF) nr. 95/93 med endringsforordninger er gjennomført i norsk rett i forskrift 15. juli 1994 nr. 691 om gjennomføring og håndheving av EØS-avtalen på luftfartens område (BSL A 1-0) § 1 nr. 5. Den nye rettsakten vil bli gjennomført i norsk rett ved endring av BSL A 1-0.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen innebærer at man øker kravet til 75% bruk av tildelte slots. Den økonomisk besparelse som flyselskapene potensielt har hatt i pandemien ved at de har kunnet opprettholde retten til sine tildelte slot-tider ved en lavere grad av bruk, vil ikke lengre i like stor grad være tilstede. 

Forordningen antas å ha mindre administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet som dekkes innenfor gjeldende budsjett.

Slotkoordinator antas å kunne få noe mer arbeid knyttet til vurderinger av om flyselskapene oppfyller sine forpliktelser iht de krav endringsforordningen stiller.

Sakkyndige instansers merknader

Luftfartstilsynet har fått informasjon om et innspill fra NHO Luftfart til Samferdselsdepartementet vedørende forslaget til revisjon av slotsreglene. Innspillet fra NHO informerer om at Norwegian, SAS, Widerøe og Norse pr. nå ikke støtter Kommisjonens forslag til innstramning i slots-regelverket. Innspillet fra NHO Luftfart viser til at det fra industriens side hevdes at denne økningen av benyttelsesgrad kommer på et for tidlig tidspunkt etter pandemien. Dette da den internasjonale trafikken fortsatt ikke er tilbake på et "pre-pandeminivå". Det fremstår i følge NHO Luftfart også som lite hensiktsmessig å øke kravet om benyttelsesgrad etter slots-regelverket samtidig som en rekke internasjonale flyplasser har store problemer med å håndtere de seneste måneders trafikkøkning, jf. de store utfordringer man har sett med lange køer i sikkerhetskontrollen, i innsjekk og i håndteringen av innsjekket bagasje m.m. NHO Luftfart skriver at flyselskapene har vært nødt til å kansellere en rekke planlagte flyginger fordi flyplassene ikke har vært i stand til å håndtere de reisende på en tilfredsstillende måte. Etter deres vurdering er det viktig at flyplassene er i stand til å tilrettelegge på en god måte for dagens reisende - før det stilles krav til flyselskapene om ytterligere benyttelsesgrad i henhold til slots-regelverket.  NHO Luftfart skriver samtidig at flyselskapet Flyr ønsker på den annen side at man går tilbake til hovedregelen om 80% bruk av slots, og at Flyr vil sende et eget brev om dette til Samferdselsdepartementet.

Flyselskapet Flyr skriver i et brev til Samferdselsdepartementet at de ikke er enige med NHO Luftfart. Flyr støtter Kommisjonens forslag om å gjeninnføre 80/20-regelen i slots-regelverket. Flyr viser til at man ikke kan drive luftfart basert på reisemønstre som var før pandemien, og skriver at bransjen må ikke minst være forberedt på at det vil bli færre forretningsreisende. Det er høyst usikkert om den internasjonale trafikken kommer tilbake på samme nivå som før pandemien. Flyr viser til at forsøket fra de etablerte aktørene på å stanse dette, som også fremmet i brevet fra NHO Luftfart, er proteksjonistisk og er med på å hindre nyetableringer og hindre konkurranse i bransjen. Det bidrar også at de nyetablerte aktørene ikke får etablere egen historikk, fordi de nye selskapene da må «låne» slotter fram til de etablerte aktørene ønsker slottene tilbake. Flyr skriver at de etablerte selskapene har gjennom hele pandemien mottatt stor grad av støtte fra myndighetenes side. Det å tviholde på privilegiene fra pandemien blir etter deres mening feil, og det er ikke riktig at de etablerte selskapene skal blokkere slots i lange tider i håp om at trafikken blir som før pandemien. Flyr oppfatter dette som nok et forsøk på sikre deres posisjon for å hindre nyetablering i markedet. Det er selvsagt viktig at flyplassene sikrer at de kommer opp på et nivå som gjør at flyselskapene ikke må kansellere unødvendig, som NHO Luftfart påpeker i sitt brev, men det er i følge Flyr nå på tide at vi kommer tilbake til en mer rettferdig konkurransesituasjon når det gjelder slots-regelverket.

ACI (Airports Council International) har i høst skrevet et brev til den norske samferdselsministeren hvor de understreker at det er avgjørende for europeiske flyplasser at man går tilbake til kravet om 80% bruk av tildelte slots, fra vintersesongen 2022, som planlagt. De fremhever at det har vært klart i over ett år at 80/20-regelen ville komme tilbake til vinteren 2022, og at flyselskaper og flyplasser har hatt tid til å forberede seg på dette. Ettersom mange land har gått bort fra reiserestriksjoner, er en redusert bruksrate ikke lenger berettiget. Dette er garantert av trafikkprognoser og markedsstabilisering, og EUROCONTROL forventer en trafikkgjeninnhenting i 2022 til opptil 90 % av 2019-nivåene. Dette viser i følge ACI en høy etterspørsel og en veldig sterk bedring på tvers av det europeiske nettverket og indikerer at flyselskaper flyr betydelige deler av sine rutetider, noe som frafaller ethvert behov for krav til lavere bruksrate. Disse tallene er bekreftet av ACI EUROPAs egne prognoser.

ACI skriver videre at å tillate flyselskaper å sløse med flyplasskapasitet ved å ikke operere betydelige antall slots – mens de fortsatt holder på sine rettigheter takket være krav til en lavere bruksrate – ville bidra til å redusere konkurransepresset på flyselskapene og sette dem i stand til å øke prisene basert på færre flyvninger tilgjengelig. Det vil også i følge ACI hemme gjenoppbyggingen av lufttrafikksystemet og dermed ha negativ innvirkning på økonomien. Mens denne sommeren har sett forstyrrelser på noen flyplasser knyttet til mangel på ressurser i hele luftfartens økosystem, anser ikke ACI EUROPE dette forslaget for å være det relevant for disse sakene. JNUS-bestemmelsene fastsatt i slotsforordningen vil gi koordinatorer fleksibilitet til å ta høyde for kanselleringer som følge av en rekke forstyrrelser. Det er i følge ACI ikke hensiktsmessig å endre kravet til bruksraten for å håndtere problemer som påvirker ruter og flyplasser ulikt og noen ganger ikke i det hele tatt. Videre hvor flyplasser har måttet redusere midlertidig kapasitet på en systematisk måte, har Worldwide Airport Coordinators Association utstedt en standardprosedyre for å gi JNUS for kanselleringer gjort for å overholde slike kapasitetsreduksjoner, basert på diskusjoner i Europa. Med vintersesongen som begynner i slutten av oktober, er det i følge ACI viktig at dette forslaget blir vedtatt raskt, slik at flyplasser og flyselskaper kan ferdigstille rutetider og kapasitetsplanlegging i god tid til sesongstart. ACI EUROPE oppfordrer derfor medlemslandene til å vedta kommisjonens forslag uten forsinkelse, noe som muliggjør en retur til 80 % bruksrate sammen med målrettet JNUS tiltak vinteren 2022.

Luftfartstilsynet har konsultert nasjonal slotkoordinator Airport Coordination Norway (ACN) om saken. ACN støtter det foreliggende regelverksforslaget om en økning av kravet til 75% bruk av tildelte slots, for å ivareta rettighetene til tilsvarende slots i neste planperiode.

Vurdering

Luftfartstilsynet har vurdert det foreliggende regelverksforslaget. Faktagrunnlaget for EU-Kommisjonens regelverksforslag om å øke kravet til 75% bruk av tildelte slots, er tallmaterialet fra Eurocontrol om at lufttrafikken i europeisk luftrom har hatt en sterk gjeninnhenting siden sommeren 2022, og at lufttrafikken ved inngangen til vintersesongen 2022/23 forventes å være ca 90% av 2019-nivået etter dagens prognoser. Samtidig foreslås det å forlenge ordningen med "justified non-use of slots" (JNUS), som kan lette kravene til bruk av slots i tilfeller av epidemiologiske nødsituasjoner, naturkatastrofer eller utbredt politisk uro med en forstyrrende effekt på flyreiser, samt på grunn av krigen i Ukraina. 

Som ACI skriver har det vært kjent at man fra EU sin side har hatt et mål om å komme tilbake til hovedregelen om bruk av slots fra kommende vintersesong, dersom faktagrunnlaget i for dette var tilstede. Etter Luftfartstilsynets oppfatning er grunnlaget for forslaget om å øke kravet til 75% bruk fra kommende vintersesong nå basert på et godt faktagrunnlag fra Network Manager for nettverksfunksjonene i Single European Sky, og har således sin berettigelse.

Luftfartstilsynet har forståelse for at de etablerte større aktørene i norsk luftfart ut fra et forretningsmessig perspektiv ønsker å forlenge perioden med unntak fra 80/20-hovedregelen om bruk av tildelte slots. Det er likevel viktig å understreke at det hele tiden har vært fremhevet at unntaket fra hovedregelen bare kunne opprettholdes så lenge det var grunnlag for det. NHO Luftfart skriver at flyselskapene har vært nødt til å kansellere en rekke planlagte flyginger fordi flyplassene ikke har vært i stand til å håndtere de reisende på en tilfredsstillende måte. Etter deres vurdering er det viktig at flyplassene er i stand til å tilrettelegge på en god måte for dagens reisende - før det stilles krav til flyselskapene om ytterligere benyttelsesgrad i henhold til slots-regelverket. ACI viser til at dette har vært kapasitetsmessige utfordringer ved noen flyplasser denne sommeren, knyttet til mangel på ressurser, men at man ut fra dette ikke kan begrunne at lettelsene i kravene til bruk av slots må fortsette. I tiden fremover må man heller gjøre bruk av NJUS-reglene, for å kompensere for kanselleringer som skyldes nærmere definerte forstyrrelser. Luftfartstilsynet støtter dette synet.

For Luftfartstilsynet er det relativt tungtveiende at det å opprettholde et regime med lettelser i kravet til bruk av tildelte slots, vil kunne få store konkurransemessige konsekvenser for nye selskaper som ønsker innpass i markedet og ønsker å etablere seg som flyselskaper. Ved å forlenge perioden med lettelser i kravet til bruk av slots, vil det som flyselskapet Flyr skriver, medføre at de nyetablerte aktørene ikke får etablere egen historikk. Dette kan hindre nyetablering fra flyselskaper i markedet. Luftfarten vender nå tilbake til en ny hverdag, med nye mønster for flyginger og nye flyvaner. Et regelverk bør ikke bidra til å sementere en historikk, hvor det ikke lengre er grunnlag for det.

Regelverksforslaget stiller nå krav til en aktivitet fra flyselskapenes side for å bidra til at tilgjengelig kapasitet ved lufthavnene skal kunne benyttes av andre operatører. Luftfartstilsynet anser de foreslåtte reglene å være en fornuftig tilnærming også til behovet for å sikre "new entrants" og andre flyselskap tilgang til sloter der disse ikke er benyttet, og støtter regelverksforslaget.

Det anses ikke å være noen særnorske forhold som gjør det relevant å vurdere tilpasninger.

Etter Luftfartstilsynets vurdering er rettsakten EØS-relevant og akseptabel. 

Status

Europaparlamentets og rådets forordning (EU) 2022/2038 om endring av rådsforordning (EØF) nr. 95/93 når det gjelder midlertidig fritak fra reglene for bruk av slots på flyplasser i Unionen på grunn av en epidemiologisk situasjon eller militær aggresjon, ble vedtatt 19. oktober 2022. Forordningen vil bli innlemmet i EØS-avtalen på møte i EØS-komiteen i høst, eventuelt ved skriftlig prosedyre mellom EFTA-landene.