BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 12.7.2019)

Sammendrag av innhold
Internasjonale ruteflyvninger kan ikke finne sted uten gjensidig tillatelse fra de involverte landene. I utgangspunktet er slike flyvninger forbudt, med mindre trafikkrettighetene for flyvningene er hjemlet i en bi- eller multilateral luftfartsavtale. Gjennom EU-lovgivning har det siden 1. april 1997 vært fri markedsadgang til lufttrafikk innenfor EU/EØS-området, og gjennom EØS-avtalen er Norge tilsluttet det europeiske indre markedet for luftfart. Storbritannia trer etter planen ut av EU den 29. mars 2019 (Brexit). Med mindre EU og Storbritannia blir enige om en utmeldelsesavtale (som inkluderer en overgangsperiode), vil all EU/EØS-rett opphøre å gjelde for Storbritannia fra denne datoen og Storbritannia vil bli å betrakte som et tredjeland. En konsekvens av dette vil være at felleseuropeiske regler om flyselskapenes rett til å drive flytrafikk innenfor EU/EØS-området (Europarlaments- og rådsforordning (EU) 1008/2008) ikke lenger vil omfatte Storbritannia. Flyselskaper fra EØS-området vil ikke lenger kunne drive flytrafikk i britisk luftrom, og britiske flyselskaper vil ikke lenger kunne drive flytrafikk i EØS-området, i tråd med de rettighetene som er etablert i EU-lovgivningen.

Den 19. desember 2018 ble det derfor lagt frem et forslag til en Europaparlaments- og rådsforordning om grunnleggende luftfartsforbindelser mellom EU og Storbritannia etter Brexit. Forslaget er gitt som ledd i Kommisjonens handlingsplan for Brexit-beredskap og inngår i en pakke bestående av flere forslag som er ment å tre i kraft i tilfelle EU og Storbritannia ikke kommer til enighet om en utmeldelsesavtale (en såkalt "no deal"-situasjon).

Formålet med forordningen er å begrense skadevirkningene for flytrafikken som følge av "no deal", og sikre grunnleggende trafikkrettigheter slik at nødvendig flytrafikk mellom Storbritannia og EU kan opprettholdes fra tidspunktet Storbritannia trer ut av EU (som opprinnelig skulle skje 30. mars 2019, men som nå er utsatt til oktober 2019). Forordningen er gitt for å håndtere en spesiell situasjon og er i stor grad inspirert av bestemmelser i forordning 1008/2008, likevel slik at forordningen er vesentlig mindre omfattende enn forordningen og begrenser seg til bestemmelser som anses nødvendige for å unngå forstyrrelser i flytrafikken. Forordningen gjelder i en begrenset periode frem til 30. mars 2020. Det er EUs ambisjon at partene i mellomtiden klarer å fremforhandle en varig og mer omfattende luftfartsavtale for fremtiden.

Forordningen inneholder grunnleggende regler om markedsadgang og omhandler et begrenset omfang av trafikkrettigheter for flyselskaper mellom Storbritannia og de øvrige 27 medlemslandene i EU.

Nærmere om innholdet

Trafikkrettigheter: Forordningen omfatter et begrenset omfang av trafikkrettigheter for flyselskaper (1.-4. friheter for passasjer- og godstransport og 5. frihet for godstransport), jf. artikkel 4.

Operativ fleksibilitet: Det tillates leasing og code share (kommersielt samarbeid mellom flyselskaper, hvor flyselskapene gis mulighet til å anvende egne flykoder på andre flyselskapers flyvninger), jf. artikkel 5 og 6.

Eierskap og kontroll: Forordningen bestemmer at flyselskaper som i dag fyller eierskaps- og kontrollbestemmelsene i forordning 1008/2008, men som ikke lenger vil gjøre det som følge av Storbritannias uttreden fra EU, likevel under bestemte vilkår kan beholde sine driftstillatelser i en begrenset periode, jf. artikkel 7.

Overvåkings og kontrollmekanisme: Det forutsettes at Storbritannia gir flyselskapene i EU-landene (og EFTA/EØS-landene) samme rettigheter som britiske flyselskaper gis gjennom forordningen. Det forutsettes også at Storbritannia må sikre rettferdig konkurranse i overenstemmelse med konkurranselovgivningen, bestemmelser om statsstøtte, beskyttelse av arbeidstakere, miljø og flysikkerhet. Hvis Kommisjonen finner at de rettighetene som Storbritannia gir flyselskap fra medlemsstatene ikke "de facto or de jure" tilsvarer dem som EU gjennom forordningen gir britiske flyselskaper, skal Kommisjonen vedta gjennomføringsrettsakter («implementing acts») med tiltak for å gjenopprette likebehandling, jf. artikkel 8 og 9.

Varighet: Forordningen gjelder midlertidig frem til 30. mars 2020. Det er EUs ambisjon at partene i mellomtiden klarer å fremforhandle en varig og mer omfattende luftfartsavtale for fremtiden. Forordningen kan derfor også opphøre på et tidligere tidspunkt dersom EU og Storbritannia inngår en luftfartsavtale som skal tre i kraft før 30. mars 2020.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Forordningen vil bli gitt med hjemmel i TFEU art. 100 (2). Det er forøvrig vist til forordning (EU) 1008/2008, som er innlemmet i EØS-avtalen.

Den aktuelle rettsakten hører til i gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Økonomiske og administrative konsekvenser
Forordningen sikrer at grunnleggende flytrafikk mellom EU og Storbritannia kan opprettholdes Storbritannias uttreden fra EU. Uten forordningen vil det i en "no deal"-situasjon oppstå store forstyrrelser i flytrafikken i EU og med høy grad av sannsynlighet medføre stans i flytrafikken mellom Storbritannia og EU, noe som vil medføre store negative økonomiske konsekvenser både for aktører i luftfarten og for markedet generelt.

Forordningen har svært begrensede økonomiske og administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet og andre myndigheter. Eventuelle kostnader kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Sakkyndige instansers merknader

Saken ble behandlet av EFTA-sekretariatet utenom de etablerte prosedyrene, av hensyn til den korte tiden som gjenstod før Storbritannia opprinnelig forventede uttreden fra EU 30. mars 2019, og som ble midlertidig utsatt til 12. april 2019.

Høring

Forordningen ble formelt vedtatt den 25. mars 2019, og forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen 11. april 2019, dagen før en mulig uttredelse den 12.april 2019. På bakgrunn av at tidspunktet for Storbritannias uttreden fra EU ble utsatt ytterligere til oktober 2019, ble det gjennomført høring av forskriften som gjennomfører forordningen nasjonalt.
Vurdering

EØS-relevans

Det rettslige utgangspunktet er at forordningen ikke faller inn under de rettslig forpliktende delene av EØS-samarbeidet, da EUs forhold til tredjeland anses å være et saksfelt som faller utenfor EØS-avtalen. Forordningen har vært forelagt Rettsavdelingen i Utenriksdepartementet som vurderer at forordningen ikke er av en slik rettslig karakter at ikke-innlemmelse kan gi grunnlag for å utløse prosedyren i artikkel 102, som i siste instans fører til suspensjon av berørt regelverk. Forordningen er imidlertid av en slik karakter at den kan innlemmes i EØS-avtalen.

Akseptabilitet

Formålet med forordningen er i stor grad å sikre at flytrafikken opprettholdes dersom Storbritannia trer ut av EU uten at det inngås en utmeldelsesavtale som omfatter en overgangsordning. Forordningen bidrar til å sikre at flytrafikken kan fortsette uten forstyrrelser, herunder at flytrafikken mellom Norge og Storbritannia, samt norske flyselskapers flyvninger mellom EØS og Storbritannia, kan fortsette.

Forordningen bidrar til at flytrafikken mellom Norge og Storbritannia skjer på samme vilkår som i resten av EØS, og at Norge oppnår samme posisjon som de øvrige landene i det indre markedet. Dette bidrar til forutsigbarhet og like konkurransevilkår for alle flyselskaper i EU/EØS.

Uten en innlemmelse i EØS-avtalen ville det oppstått store forstyrrelser for flyvninger som norske flyselskaper utfører fra andre EØS-land til Storbritannia. Videre ville vilkårene for flyvninger mellom Norge og Storbritannia blitt annerledes enn for flyvninger mellom EU og Storbritannia. Dette kunne ha medført utfordringer for norske flyselskaper som nyter godt av den fleksibiliteten som ett felles regelverk gir.

Uten en innlemmelse av forordningen ville norske flyselskaper som på grunn av britiske eierinteresser ikke ville anses å oppfylle eierskaps- og kontrollkriteriene i forordning (EU) 1008/2008 etter Storbritannias uttreden fra EU, miste retten til å operere i EØS. Også europeiske flyselskaper som ikke lenger ville oppfylle de samme kriteriene på grunn av britisk eierskap, ville miste retten til å fly til Norge, selv om forordningen gjelder for EU-landene, på grunn av forskjell i eierskapsregler i EU og i EØS/EFTA-landene. Samlet sett ville disse forstyrrelsene medføre store negative økonomiske konsekvenser både for aktører i luftfarten og for markedet generelt.

I lys av den særegne situasjonen som eksisterer, forutsigbarhet og like konkurransevilkår for norske flyselskaper og flyselskaper i EU, har Samferdselsdepartementet valgt å gå for innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen. Det er lagt vekt på at forordningen er av midlertidig karakter. Alternativet ville være en bilateral luftfartsavtale, som sikrer flytrafikk mellom Norge og Storbritannia. En bilateral luftfartsavtale ville imidlertid ikke kunne sikre norske flyselskaper mulighet til å gjennomføre flyvninger mellom resten av EØS og Storbritannia. En bilateral luftfartsavtale ville heller ikke sikret tilsvarende mulighet for fleksibilitet for flyselskapene som EØS-løsningen gir.

Tilpasningstekster

Forordningen inneholder en bestemmelse som begrenser landenes mulighet til å forhandle om eller inngå bilaterale luftfartsavtaler med Storbritannia i perioden forordningen gjelder. Det følger av bestemmelsen at landene heller ikke på andre måter skal gi rettigheter til britiske flyselskaper utover de rettigheter som etableres gjennom denne forordningen. Dette er en begrensning på EØS-landenes kompetanse til å inngå avtaler med tredjeland, som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, og fraviker fra EØS/EFTA-statenes prinsipielle utgangspunkt om at tredjelandsbestemmelser skal holdes utenfor EØS-avtalen. EU-siden har akseptert en tilpasningstekst hvor disse begrensningene ikke gjøres gjeldende for EØS/EFTA-landene.

Forordningen legger videre opp til at Kommisjonen skal føre kontroll med at bestemmelsene om trafikkrettigheter (artikkel 8) og konkurransevilkår (artikkel 9) overholdes av Storbritannia. Spørsmålet om hvorvidt Kommisjonens kompetanse utløser konstitusjonelle problemstillinger er blitt vurdert i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. Forordningen regulerer en spesiell situasjon hvor EU ensidig regulerer midlertidig videreføring av trafikkrettigheter overfor et tredjeland etter landets uttreden fra Unionen. Det er en forutsetning for videreføringen av trafikkrettigheter at de britiske flyselskapene får tillatelse av nasjonale luftfartsmyndigheter i de medlemsstatene de ønsker å fly til, jf. forordningen artikkel 10. En grunnleggende forutsetning for markedsadgangen etter forordningen er at flyselskaper fra EU gis tilsvarende rettigheter i Storbritannia. Overvåkingen av hvilken markedsadgang Storbritannia gir flyselskaper fra EU synes dermed å gjelde noe annet enn overvåkingsoppgaver som normalt fordeles mellom Kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan (ESA) etter to pilar-strukturen i EØS-avtalen. Systemet etter forordningen kan sies å ligge nærmere ordninger etablert for ekvivalensvurderinger og adekvansvurderinger i andre rettsakter inntatt i EØS-avtalen. Dersom Kommisjonen vedtar gjennomføringsrettsakter («implementing acts»), vil disse ikke få virkning for EØS/EFTA-statene før EØS-komiteen har truffet vedtak om innlemmelse av disse i EØS-avtalen. Det innebærer derfor ikke noen form for myndighetsoverføring at Kommisjonen overvåker utviklingen av trafikkrettigheter eller konkurransevilkår i Storbritannia, og at Kommisjonen gis kompetanse til å vedta gjennomføringsrettsakter for å gjenopprette likebehandling.

Høring

Høringsnotat ble sendt til berørte parter aktører 6. juni 2019. SD har mottatt høringssvar fra tre aktører. Norsk flygelederforening og Avinor Flysikring har svart at de ikke har merknader til forskriften. Norsk flygerforbund (NF) har spilt inn at SD må inkludere forordning 2019/413, 2019/494 og 2019/225 i forskriften. Alle forordningen knytter seg til Brexit og luftfart. SD bemerker at samtlige forordninger er innlemmet i EØS-avtalen og allerede gjennomført i egne forskrifter. NF har også bedt om at forordning 2019/712 gjøres gjeldene. Sistnevnte forordning er imildertid vurdert av SD for å ikke være EØS-relevant og derfor ikke gjennomført i Norge.

NFs har videre spilt inn at man på prinsipielt grunnlag må se på om tredjeland kan få fri tilgang til code-share operasjoner, samt bedt SD vurdere om denne forordningen gjør det mulig med wet-lease fra et annet tredjeland via Storbritannia slik at innleie de facto kan skje fra store deler av verden. SD bemerker at Norge, i relasjon til Storbritannia, i perioden som forordning 2019/502 gjelder, ikke har adgang til å fastsette andre regler for code-share enn de som følger av forordningen selv. Hva gjelder wet-lease bemerker SD at med grunnlag i at vilkårene for wet-lease fra tredjeland etter forordning 2019/502 er tilnærmet sammenfallende med vilkårene for wet-lease fra tredjeland etter forordning 1008/2008 art. 13, og at forordningen gjelder i en begrenset periode, er det ikke etter vår vurdering noe som tilsier at gjennomføring av forordningen utvider adgangen til wet-lease fra tredjeland sammenliknet med gjeldende regelverk.

Status
Forordningen ble formelt vedtatt den 25. mars, og forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen 11. april, dagen før den andre forventede uttredelsesdatoen 12. april 2019.